Publikáció: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.)

Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.)

[Megjelent az Európai jog, 2007/2. számában, 3-16. o.]

A magyar Alkotmánybíróság előbb-utóbb eljut azokhoz az ügyekhez, ahol egyértelműen meg kell nyilatkoznia közösségi (uniós) jogi kérdések alkotmányi szintű kezeléséről, és meg kell határoznia az Alkotmány, az alkotmányi normák viszonyát e jogterülethez. A kétrészes tanulmány az alkotmánybírósági eljárás, az Alkotmány és a közösségi (uniós) jog összefüggéseiben vizsgálódik, célkeresztjében a közösségi jog elsőbbsége és az alkotmányvédelem doktrínái között felmerülő feszültség áll. Fel kívánjuk térképezni az alkotmányi és közösségi jogi normakonfliktusok feloldásának lehetőségeit, figyelembe véve az eddigi ügyekben tett megállapításokat is. Törekvésünk alapvetően a gyakorlati válaszkeresés. Ezt a válaszkeresést szükségszerűen átszövik horizontális és vertikális dogmatikai problémák, amelyekre védhető megoldást kell találni. Horizontális kérdés például az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magvának meghatározása, az Európai Bíróság és az Alkotmánybíróság hatáskörének elhatárolása, míg vertikális kérdés a közösségi jog elsőbbségi igénye az alkotmányi normákkal szemben.

[hidepost=0]

1. Az alkotmányjogi paradoxon lényege

Az Európai Unióhoz való csatlakozásból fakadó alkotmányjogi paradoxon lényege abban foglalható össze, hogy a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni.1 Ez az elsőbbségi igény konfliktusban áll azzal, a tagállami alkotmányos rendszerekben általában érvényesülő axiómával, hogy a belső jogrendszer csúcsán maga az alkotmány áll, amelyből a belső jogrendszer összes normájának érvényessége eredeztethető. A csatlakozással a belső jogrendszerbe beengedett közösségi jog ezt az axiómát kérdőjelezi meg. Az itt jelzett alkotmányjogi paradoxon kezelése vagy megoldása, az alkotmányozó hatalom jogalkotói segítsége híján, elsősorban azon tagállami szervekre hárul, melyek az alkotmány alkalmazására, értelmezésére, a jogrendszer egyes elemeinél az alkotmányosság megítélésére a legmagasabb szinten bírnak autoritással (a továbbiakban, összefoglalóan, alkotmánybíróságok).

A közösségi jog elsőbbségének elvét az Európai Közösségek Bírósága (a továbbiakban: Európai Bíróság) alakította ki esetjogában. A Costa – Internationale Handelsgesellschaft – Simmenthal (II) ügyek alkotta esetjogi vonal2 végkövetkeztetései ismertek, és jól elemzettek: a közösségi jog érvényesülést kíván a belső jogi normákkal szemben, akkor is, ha azok alkotmányban szabályozottak, és normakonfliktus esetén a jogalkalmazónak „félre kell tennie” (nem szabad alkalmaznia) az ellentétes belső jogi szabályt.3 Az elsőbbség elvét támogatja az Európai Közösséget alapító szerződés (a továbbiakban: EKSZ) 10. cikkének második bekezdése is, mely szerint a „tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek megvalósítását.” Ilyen „intézkedés” lehet közösségi joggal ellentétes jogi norma megalkotása, vagy ilyen belső jogi norma hatályának fenntartása is. Az elsőbbség elvének általános elismerését támasztja alá, hogy a hatályba még nem lépett Európai Alkotmányról szóló Szerződés (a továbbiakban: EASZ) I-6. cikke tartalmazza, és kifejezetten elismeri ezt, követve és átvéve az Európai Bíróság gyakorlatát.

A fentiekből következik, hogy amennyiben a tagállami alkotmánybíróság a közösségi jogi norma hatályát korlátozza a tagállamban, akár alkotmányi szinten beálló normakonfliktus miatt is, nyíltan és nyilvánvalóan megsérti az állam közösségi jogi kötelezettségeit, és ez tagállami felelősséget keletkeztet. A közösségi jog elsőbbségével kapcsolatban az alkotmánybíróságok számára az az alapkérdés, hogy fenn lehet-e tartani az alkotmányt a tagállami jogrendszer csúcsán anélkül, hogy szembemennének a közösségi joggal. Másként fogalmazva, mit lehet tenni, ha valamely közösségi jogi norma (vagy annak kihirdető, átültető illetve végrehajtó belső jogi normája) konfliktusba kerül magával az alkotmánnyal. Az alkotmányjogi paradoxon magyar sajátossága, hogy a „csapdát” részben maga az Alkotmánybíróság élesítette be, amikor a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban megkövetelte a csatlakozáshoz az alaptörvényi felhatalmazás létét.4

2. Az elsőbbség elvének lehetséges kezelése a magyar alkotmány tükrében – prima facie

Az Európai Közösség fennállásának ötven éve alatt az európai alkotmánybíróságok és felsőbb bíróságok változó hozzáállást alakítottak ki a problémához (sokszor saját gyakorlatukon belül is). A tendenciák ismertek.5 Hasznos lehet azonban, ha az elsőbbségi elv kezelésének eltérő típusait megkülönböztetjük a közösségi jog és az alkotmányok viszonyában, kiemelve a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeit is, az európai gyakorlatra tekintettel.

Ha az elsődleges (alapító szerződések), vagy a másodlagos, azaz a közösségi intézmények által létrehozott közösségi jogi szabály konfliktusba kerül az Alkotmánnyal, ez a közösségi jog elsőbbségi igénye miatt rangkollíziós helyzetet teremt.6 Felfogható-e az Alkotmány 2/A. §-a, a 6. § (4) bekezdéssel együtt értelmezve, közjogi kollíziós normaként az elsőbbség elvével, mint a közösségi jogból levezetett kollíziós szabállyal szemben? Amennyiben a közösségi jog normakonfliktusba kerül az Alkotmánnyal, az Alkotmánybíróság a jelenlegi jogi helyzetet alapvetően négyféleképpen értékelheti egy alkotmányossági vizsgálatra irányuló indítvány esetén.

(i) A közösségi jog elsőbbségének általános elfogadása alkotmányi szabályokkal szemben is

Az Alkotmánybíróság állást foglalhat amellett, hogy a létező alkotmányi szabályok felhatalmazást adtak olyan nemzetközi rendszerhez való csatlakozáshoz, amelynek szabályai érvényesülést kívánnak a belső jog szabályaival szemben, tehát az alkotmányi normákkal szemben is, így a csatlakozás megteremtette az alkotmányfeletti közösségi jogi normák szintjét a magyar jogrendszerben. Ebben az esetben az alapító szerződések (és a másodlagos közösségi normák is) megelőzik az Alkotmányt, így az Alkotmánybíróságnak vissza kell utasítania az indítvány vizsgálatát. A közösségi jog ilyen értelmű, fenntartásmentes elsőbbségi igénye az alapító szerződésekből kifejezetten nem következik – vagyis ezt az elvet elsőként csak az EASZ tartalmazná expressis verbis, primer jogi szinten, egyébként csak az Európai Bíróság gyakorlatából következő közösségi jogi „alkotmányos” elv.

Vannak tagállamok és bíróságaik, amelyek elismervén az alkotmányfeletti normák szintjét, végső soron elismerik a közösségi jog érvényesülését az alkotmányi normákkal szemben is, az átengedett hatáskörök gyakorlása tekintetében (Ausztria,7 Hollandia,8 Írország,9 vitathatóan, de ide tartozhat Görögország10, és úgy tűnik, hogy írott alkotmány híján is, a közösségi jog elsőbbségét általánosan elismeri a belső jogszabályokkal szemben az Egyesült Királyság11). Lehetséges, hogy ebben az esetben is élnek az alkotmánybíróságok vagy felsőbb bíróságok bizonyos fenntartással egyes alkotmányos alapelvek tekintetében, de e fenntartás nem kifejezett, vagy annak gyakorlati jelentősége nem mutatkozik.

(ii) A közösségi jog elsőbbségének korlátozott elfogadása alkotmányi szabályokkal szemben

Elvi lehetőség az, hogy az Alkotmánybíróság valamilyen fenntartást fogalmazzon meg a közösségi jog elsőbbségével szemben: a létező alkotmányi szabályok felhatalmazást adtak olyan nemzetközi rendszerhez való csatlakozáshoz, melynek szabályai érvényesülést kívánnak akár az alkotmányi normákkal szemben is, de az Alkotmánynak vannak olyan rendelkezései, melyekkel szemben a közösségi jog sem érvényesülhet. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság konkrét alkotmányértelmezést végezhetne az utólagos normakontroll lefolytatása során, feltárva a 2/A. § jelentéstartalmát.

A Közösségben a tagállami alkotmánybíróságok nagyobb része csak korlátokkal fogadja el a közösségi jog elsőbbségét az alkotmány rendelkezéseivel szemben. Közismert az olasz és a német szövetségi alkotmánybíróság ezirányú gyakorlata, amellyel az alapjogvédelem területén, eshetőlegesen az alkotmányos rend alapvető elveinek védelme érdekében, alkotmányossági vizsgálati hatáskört biztosítottak maguknak a közösségi jogi normák felett, és amelyet elvileg mind a mai napig fenntartanak, bár az erre irányuló hatáskör gyakorlását felfüggesztették, illetve ténylegesen nem gyakorolják.12 A lengyel alkotmánybíróság az európai letartóztatási parancsot végrehajtó belső jogi jogszabály alkotmányossági vizsgálata során kifejezetten kiemelte, hogy a közösségi jog elsőbbségét korlátozza az alapjogok védelmének elve.13 A francia Alkotmánytanács újabban arra az álláspontra helyezkedett, hogy irányelvet végrehajtó belső jogi normát akkor vet alá alkotmányossági vizsgálatnak, ha az szemben áll az alkotmány „kifejezett” rendelkezésével. Bár töprengésre adott okot az, hogy mi lehet „kifejezett” rendelkezés, egy utóbbi döntés nyomán úgy tűnik, hogy ez a kifejezés a francia alkotmány specifikus, a közösségi jog számára hozzá nem férhető magvát kívánja körülírni.14

A közösségi jog elsőbbségének alkotmányi szintű elfogadásához két általános kiegészítést fontos fűzni. Először is, az alkotmány elsőbbségének feladása ezekben az esetekben részbeni, és nem feltétlenül elvi, hanem elsősorban gyakorlati jellegű. Nem ünnepélyes jogtételek formájában születik meg, hanem formailag legtöbbször úgy nyilvánul meg, hogy az alkotmánybíróság tartózkodik az alkotmányossági vizsgálatra vonatkozó hatáskörének gyakorlásától. Jól mutatja ezt a német szövetségi alkotmánybíróság ismert gyakorlata.

A másik megjegyzés, hogy az alkotmánybíróságok a közösségi jog elsőbbségét nem közvetlenül a közösségi jogból, mint autonóm jogrendszerből vezetik le, hanem azt keresztülszűrik valamilyen alkotmányi szabályon, tipikusan a közösségi jogrend befogadását lehetővé tevő alkotmányi klauzulán. Az alkotmányt nem önmagában a közösségi jog elsőbbségének elvével állítják szembe, hanem belső alkotmányossági kérdéssé transzformálják. Ez az alkotmányos ellenpontok kiépítésének módszere. Ekkor a közösségi jog által eshetőle­gesen sértett alkotmányi normát ellenpontozzák azzal az alkotmányi normával, amely lehetővé teszi a belső jogrend megnyitását a közösségi jogrend előtt, így többek között a közösségi jog elsőbbségét előíró normák előtt is.

(iii) A közösségi jog elsőbbségének kizárása az alkotmányi szabályokkal szemben

Elképzelhető az a megoldás is, hogy az Alkotmánybíróság egyáltalán nem ismeri el a közösségi jogi normák elsőbbségét az Alkotmánnyal szemben. Ez az elmélet csak akkor lenne tartható, ha elméletileg megalapozható, hogy az Alkotmány, mint a felhatalmazás forrása, nem ismerhet el maga felett álló, a felhatalmazás következtében a magyar jogrendszerbe bekerülő normákat, vagy hogy a csatlakozással ténylegesen ilyen normák és az elsőbbség elvének elismerése nem történt meg konkrétan a közösségi jog tekintetében. Ez a lehetőség az Alkotmány 2/A. § értelmezésének tükrében konkretizálódhat.

Vannak olyan alkotmánybíróságok, amelyek a közösségi jog elsőbbségét nem ismerik el az alkotmányi szabályokkal szemben. Példaként említhető a spanyol alkotmánybíróság nevezetes 1/1992. számú véleménye, amely a Maastrichti Szerződés és a spanyol alkotmány összeegyeztethetőségéről szólt, és kinyilvánította, hogy a közösségi jognak, így az EKSZ-nek sincs elsőbbsége a spanyol alkotmánnyal szemben.15 Ilyen elsőbbsége csak az alkotmány alatt elhelyezkedő normák tekintetében áll fenn. Ide sorakozott fel a lengyel alkotmánybíróság is a csatlakozási szerződéssel kapcsolatban letett döntésével.16

(iv) Megfelelő alkotmányi felhatalmazás hiánya

Nem kizárt, hogy konkrét normakonfliktus vizsgálata során az Alkotmánybíróság olyan következtetésre jut, amely szerint a létező alkotmányi szabályok, elsősorban az Alkotmány 2/A. §-a, tartalmilag nem adnak felhatalmazást olyan nemzetközi rendszerhez való csatlakozáshoz, amelynek szabályai érvényesülnek az alkotmányi szabályokkal szemben. Az Abtv. 1. § b) vagy c) pontja alapján lefolytatott alkotmányossági vizsgálat során megállapított alkotmányellenességnek a Közösség tagállamai irányában tett kötelezettségvállalásra nem lenne hatása, és a testület legfeljebb felhívhatná a jogalkotót, hogy az Alkotmány módosításával is teremtse meg az összhangot a belső jog és a kötelezettségvállalás között, mivel a közösségi jog alkalmazását nem függesztheti fel.17

A tagállamok alkotmánybíróságai rendszeresen folytattak alkotmányossági vizsgálatot az EKSZ módosításainál, vagy éppen az Európai Uniót alapító szerződés (EUSZ) létrejötténél. A sor az ír Crotty ügynél kezdődött, az Egységes Európai Okmánnyal kapcsolatban,18 és a mai napig folytatódik az EASZ alkotmányossági vizsgálatáig. Ügyek sorozatát lehet idézni, ahol tagállami alkotmánybíróság felhívta a jogalkotót az alkotmánymódosításra ahhoz, hogy az új szerződés vagy szerződésmódosítás beilleszthető legyen a tagállam alkotmányos rendjébe.19 Magyarországon a csatlakozási szerződés és az EASZ ilyen értelemben nem került alkotmányossági vizsgálat alá, tehát nem zárható ki a (iv) lehetőség sem.

3. Az elsőbbség elvének lehetséges eljárási megnyilvánulásai az Alkotmánybíróság előtt

3.1. A formai és tartalmi elsőbbség megkülönböztetése

Az elsőbbség elve, (ahogy mi használjuk a közösségi jog vonatkozásában), egy külső, nemzetközi eredetű norma kötelező érvényesítését jelenti egy tárgyában érintkező belső jogszabály tekintetében, vagy éppen ellenében. Az elsőbbség elvének, egy norma érvényesülésének, azonban vannak formai és tartalmi vonatkozásai, és jogalkalmazásban ugyanúgy felmerülhet, mint a jogalkotás területén, bár ez utóbbi vizsgálata most nem feladatunk. Az elsőbbség nem csak kollíziós norma, annál sokrétűbb szabály. Az elsőbbség formailag érvényesül, amennyiben feloldhatatlan, választást igénylő normakonfliktus esetén a jogalkalmazó az elsőbbséggel rendelkező normát alkalmazza, és ugyanakkor nem alkalmazza a vele ellentétes belső jogszabályt.20 Az elsőbbség tartalmi érvényesülése ezzel szemben puhább jogi folyamat, és azt jelenti, hogy az elsőbbséget élvező norma tartalma egy tárgyában érintkező belső jogszabály formai keretében érvényesül a belső jogrendszerben, anélkül, hogy ennek alkalmazását kizárná. Ez megtörténhet úgy, hogy a jogalkalmazó a tárgyában érintkező belső norma tartalmát értelmezés útján az elsőbbséget élvező nemzetközi norma tartalmának megfelelően értelmezi, ahhoz hozzáigazítja.21 A tartalmi elsőbbség érvényesítése az is, ha a jogalkotó az elsőbbséget élvező nemzetközi eredetű normának megfelelően módosítja a belső szabályozást. A tartalmi elsőbbség akkor vetődik fel, ha a normakonfliktust jogalkotás útján megelőzik, kiküszöbölik, vagy az eleve enyhe, illetve látens formában létezik, amely jogalkalmazói értelmezéssel úgy oldható fel, hogy nem vezet a belső norma félretételéhez.

E megkülönböztetés figyelembevétele fontos ahhoz, hogy az alkotmánybíróságok, illetve konkrétan a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatát vagy lehetséges gyakorlatát megfelelően értékelni tudjuk az elsőbbségi elv fényében, és megállapíthassuk, milyen rendelkezés vagy megállapítás, mennyiben és milyen mértékben utal a közösségi jog elsőbbségének elismerésére, vagy éppen annak hiányára.

3.2. Az alkotmányossági vizsgálatok kimenetelének tipizálása az elsőbbséghez való viszony szempontjából

Annak szemléltetésére, hogy az elsőbbség elvének milyen megnyilvánulásai lehetnek egy alkotmánybírósági eljárásban, kiválasztjuk az Alkotmánybíróság leggyakoribb, utólagos alkotmányossági vizsgálatra vonatkozó eljárását, és áttekintjük azoknak a lehetséges, tipikus eljárási rendelkezéseknek a körét, amelyekben az elsőbbség elvéhez való viszony valamilyen formában megnyilvánul. Itt többé-kevésbé elvonatkoztatunk a normakonfliktusok típusaitól, (erre később térünk ki), azonban alapvetően abból a feltételezésből indulunk ki, hogy az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmány és a közösségi jogi norma, vagy annak kihirdető, átültető belső jogszabálya közötti, vélt vagy valós tartalmi konfliktus merül fel. Azt is kiindulópontnak vesszük, hogy az Alkotmánybíróság nem tekinti nemzetközi szerződésnek az EKSZ-t, illetve a másodlagos közösségi jogi aktusokat.22 A következő tipikus megoldásokkal kell számolnunk.

(A) Az Alkotmánybíróság megállapítja hatáskörének hiányát az alkotmányossági vizsgálat lefolytatására a közösségi jogi norma, vagy annak kihirdető, átültető illetve végrehajtó belső jogszabálya tekintetében. Ekkor az elsőbbségi elvhez való viszony két helyzetben mutatkozhat meg.

– (A1) Az Alkotmánybíróság a hatáskör hiányát azért állapítja meg, és a kérelmet azért utasítja vissza, mert a közösségi jog elsőbbségének elve miatt nem vizsgálható felül a közösségi jogi norma önmaga, vagy annak kihirdető, átültető illetve végrehajtó belső jogszabálya (annyiban, amennyiben átveszi a kihirdetett, átültetett közösségi norma tartalmát). Ez a lehetséges megoldás az elsőbbség elvének erős megnyilvánulása lenne, formailag és tartalmilag is.

További kérdés az (A1) típusú megoldásoknál, hogy az Alkotmánybíróság az elsőbbség elvét önmagában, alkotmányi norma segítsége nélkül érvényesíti, mint a belső jogba beengedett autonóm közösségi jogrend szabályát, vagy valamely alkotmányi szabály erejénél fogva (pl. a felhatalmazó klauzulára hivatkozással) érvényesül az elv. Az alkotmánybíróságok szinte kizárólag ez utóbbi megoldást alkalmazzák, amikor az elsőbbség elvét alkotmányi szintre az alkotmány valamely rendelkezésén keresztül vezetik be, és így ellenpontozzák azon másik alkotmányi normát, amellyel szemben a felhívott, de felül nem vizsgálható közösségi norma eshetőlegesen szemben áll (alkotmányos ellenpontok kiépítése).

– (A2) Az Alkotmánybíróság a hatáskör hiányát azért állapítja meg, mert a közösségi jogi normával nem alkotmányi szabály, és nem nemzetközi szerződés van konfliktusban, így ennek feloldása a rendes bíróságok, illetve a közösségi bíróságok hatásköre. Ez a megoldás nem feltétlenül mutatja meg a testület viszonyát az elsőbbség elvéhez. Az Alkotmánybíróság már több ügyben nyúlt ehhez a megoldáshoz, és a tartalmi alkotmányellenesség hiánya miatt ezen konfliktusokat kiszorította az alkotmányossági vizsgálatok köréből.23

(B) Az Alkotmánybíróság tartózkodik hatáskörének gyakorlásától egy bizonyos norma esetében, vagy területen, mert eleve feltételezi a támadott közösségi jogi norma alkotmányosságát ezen a területen. Ez az elsőbbség elvének erős megnyilvánulása tartalmilag, de nem formailag.

Például a német szövetségi alkotmánybíróság alapjogi kérdésekben, a jelen állapot szerint, ezt a gyakorlatot folytatja a Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II) ügy óta.24 A megoldás jogtechnikai oldalát tekintve, az Alkotmánybíróság gyakorlatától nem idegen ez a megoldás, hiszen volt arra példa, amikor tartózkodott hatáskörének gyakorlásától, például a végleges szöveggel még nem rendelkező törvényjavaslatok előzetes alkotmányossági vizsgálatánál.25 A tartózkodást az Alkotmánybíróság az ügy érdemi vizsgálata alapján, határozatban állapíthatja meg, és ennek indokolásában kitérhet az elsőbbségi elv értelmezésére.

(C) Az Alkotmánybíróság ugyan lefolytatja az alkotmányossági vizsgálatot eseti alapon egy közösségi jogi norma vagy kihirdető, átültető belső norma tekintetében, de közösségi jogi mérce, standard alapján (pl. egy alkotmányi alapjog tartalmának meghatározásánál, a közösségi bíróságok értelmezését átvéve). Ez az elsőbbség elvének erős megnyilvánulása, nem formailag, hanem tartalmilag, ugyanis nem vezet valamely belső norma félretételéhez. Eredményében pedig a közösségi zsinórmérték alkalmazása gyakorlatilag kizárja az alkotmányellenesség megállapítását.

Kifejezetten ilyen gyakorlatot folytat a spanyol alkotmánybíróság alapjogi kérdésekben, ugyanis az alkotmány 10(2) cikke előírja, hogy e területeken a nemzetközi szerződéseket használni kell az értelmezés során.26 Hasonló tendencia figyelhető meg alapjogi kérdésekben az olasz alkotmánybíróságnál, elsősorban a Fragd döntést követően.27 A cseh alkotmánybíróság az alkotmány közösségi joggal való összhangban történő értelmezésének kötelezettségét saját maga számára is egyenesen az EKSZ 10. cikkéből vezeti le.28

(D) A negyedik változat az alkotmányossági vizsgálat lefolytatása egy közösségi jogi norma vagy kihirdető, átültető belső norma tekintetében, de nem közösségi, hanem alkotmányos (belső jogi) mérce alapján (pl. egy alapjog tartalmának meghatározásánál).

Erre kiváló példa a lengyel alkotmánybíróság döntése az európai letartóztatási paranccsal kapcsolatban, ahol – miután megállapította, hogy az alkotmányi fogalmak autonóm jellegűek –, a „kiadatás” fogalmának meghatározásánál nem vette figyelembe a közösségi jogot.29 Láthatóan hasonló módszert alkalmaz alkotmányossági vizsgálat esetén a német szövetségi, vagy – az alapjogi kérdéseken kívül – a spanyol alkotmánybíróság.30

Az elsőbbségi elvhez való viszony a (D) esetben három helyzetben mutatkozhat meg.

– (D1) A közösségi jogi normát kihirdető vagy átültető belső jogi norma alkotmányellenessé nyilvánítása és hatályának kizárása, (olyan rendelkezés tekintetében is, amelyben átveszi a kihirdetett, átültetett norma tartalmát). Ez az elsőbbség elvének erős tagadása tartalmilag, de nem formailag, ugyanis a közösségi jogi norma maga érintetlen marad, de a kihirdető vagy átültető belső szabály megsemmisítésével tartalmilag tagadja a bíróság a közösségi jog elsőbbségét.

– (D2) Közvetlenül a közösségi jogi norma (pl. rendelet, melynek nincs, és nem is lehet kihirdető vagy átültető belső jogszabálya) alkotmányellenessé nyilvánítása, és a jogalkotó felhívása az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére (alkotmánymódosítás). Ez az elsőbbség elismerése tartalmilag, (de nem formailag), mert elismeri, hogy a belső jogot hozzá kell igazítani az ellentétes közösségi jogi normához.

– (D3) Elvi lehetőség, közvetlenül a közösségi jogi norma (pl. rendelet) alkotmányellenessé nyilvánítása és hatályának korlátozása, kizárása Magyarországon. Ez az elsőbbség erős tagadása formailag is, és egyben a közösségi jog nyílt és nyilvánvaló megsértése.

Az Európai Bíróság az EKSZ 230. cikke alapján, a Foto-Frost ügyben kifejezetten fenntartotta magának azt a hatáskört, hogy egy másodlagos közösségi jogi aktus érvénytelenségét megállapítsa, és hatályon kívül helyezze.31 Ezért nem is találni arra példát a tagállami alkotmánybíróságok gyakorlatában, hogy magát a közösségi jogi normát alkotmánybíráskodást végző szerv hatályon kívül helyezett volna (legalábbis az állam területére vonatkozó hatállyal). Ezt elvileg kilátásba helyezte ugyan például az olasz alkotmánybíróság a híressé vált Frontini32, vagy a német szövetségi alkotmánybíróság az ugyancsak nevezetes Internationale Handelsgesellschaft (Solange I)33 döntésében, amelyek kellő vihart is kavartak, azonban az alkotmánybíróságok ténylegesen ezen ügyekben sem korlátozták közösségi norma hatályát. Lényegében minden alkotmánybíróság fenntartja ezt az elvi lehetőséget, amennyiben valamilyen alkotmányi korlátot fogalmaz meg a közösségi jog elsőbbségével szemben. A (D3) típusú megoldás tehát eddig elvi szinten maradt meg, és a legtöbb alkotmánybíróság erősebben vagy gyengébben, kifejezetten vagy burkoltan, fenntartotta, vagy legalábbis nem zárta ki eleve az ilyen eredménnyel járó alkotmányossági vizsgálat lehetőségét. De önmagában, ennek kilátásba helyezése, még nem jelent közösségi jogsértést.

A 2. és 3. pontban formai szempontból tekintettük át azokat a megoldási lehetőségeket, amelyekkel a magyar Alkotmánybíróság konkrét ügyben számolhat. A tipikus, lehetséges megoldások számbavétele után az a kérdés, hogy tartalmilag mi lehet a legjobban védhető megoldás a magyar alkotmányos környezetben. E kérdés megválaszolásához meg kell vizsgálni azokat az alkotmányi rendelkezéseket, amelyek a közösségi jognak kivételes helyet biztosíthatnak a magyar alkotmányos rendszerben, Magyarország nemzetközi jellegű kötelezettségeivel összhangban. Így az Alkotmány 2/A. §-ának, és 7. § (1) bekezdésének tárgyalásával folytatjuk.

4. Az Alkotmány 2/A. §-ának és 7. § (1) bekezdésének szerepe

Alkotmányi szinten a közösségi jognak kivételes helyet közvetlenül két alkotmányi rendelkezés biztosíthat: a csatlakozásra felhatalmazást adó 2/A. §, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját előíró 7. § (1) bekezdés. Az Alkotmánybíróság az utóbbi szabály és a közösségi jog összefüggéseiről már többször megnyilatkozott.

4.1. A közösségi jog és az Alkotmány 7. § (1) bekezdése34

Az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatban kifejtette, hogy a testület „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni”.35 Az itt elfogadott álláspontot megerősítve, a 72/2006. (XII. 15.) AB határozat III/11. pontjában kifejtette: „e szerződések, mint elsődleges jogforrások, és az Irányelv, mint másodlagos jogforrás, közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak.”36 Ezzel az Alkotmánybíróság a közösségi jogot kivonta a 7. § (1) bekezdésének hatálya alól, és egyben a 72/2006. AB határozattal besorolta a közösségi normákat a belső jog körébe (erre még nem utalt az 1053/E/2005. AB határozat.)

Az Alkotmánybíróság ezzel olyan kétágú rendszert teremtett, ahol a közösségi jog alkotmányos értelemben a belső jog része, és mellette áll a nemzetközi jog, amely más alkotmányossági elbírálásban részesül. Ezzel szemben a háromágú rendszerekben a közösségi jog a belső jogtól is és a nemzetközi jogtól is különbözik, és alkotmányjogi értelemben önálló, autonóm forrása a jognak (vö. pl. a német szövetségi alkotmánybíróság döntését az Internationale Handelsgesellschaft (Solange I)37 ügyben.)

Itt nem az a kérdés, hogy az Európai Közösségeket alapító szerződések érdemben nemzetközi szerződések-e, mert természetesen azok. Ezt az Alkotmánybíróság is elismeri, hiszen „hatáskörének gyakorlása” szempontjából minősítette át őket. Így nincs értelme dogmatikailag vitatni ezt a megoldást, legalábbis témánk szempontjából. Jelezni kell azonban azt, hogy a későbbiekben komoly dogmatikai nehézségek merülhetnek fel, például az ún. „vegyes nemzetközi szerződések” alkotmányossági vizsgálatánál (e nemzetközi szerződések szabályozási körére megosztott, párhuzamos hatáskör áll fenn a Közösség és a tagállam között, és a Közösség is, és a tagállam is, azaz Magyarország, külön-külön csatlakozik ahhoz.)38

A fenti álláspont következménye (és feltehetően célja is), hogy a belső jog és a közösségi jog közötti normakonfliktusok kiszorulnak az alkotmányossági kérdések sorából. Hagyományos nemzetközi szerződésként az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § c) pont alapján hatásköre lenne az EKSZ és a belső jog ütközésének vizsgálatára. Ez önmagában nem lenne baj, hiszen vannak alkotmánybíróságok, amelyek előtt ez alkotmányos­-
sági kérdés lehet, pl. erre az osztrák, a belga (Cour d’Arbitrage) vagy az olasz alkotmánybíróság gyakorlata. Az ilyen ellentét megoldását azonban az Alkotmánybíróság kifejezetten vissza kívánta szorítani a rendes bíróságok, és végső soron a közösségi bíróságok elé, amit jól mutat az 1053/E/2005. AB határozat 1.1 pontja, valamint a határozathoz – Kovács Péter alkotmánybíró által – fűzött párhuzamos indokolás 4. pontja.

Mindazonáltal az Alkotmánybíróság megállapításai több, egymást kizáró következtetést is megengednek. Nem világos, hogy csak a közösségi jogot vonta ki a 7. § (1) bekezdése alól, ahogy a 72/2006. (XII. 15.) AB határozat utal rá, vagy az egész uniós jogot, ahogy az 1053/E/2005. AB határozatban olvasható. Nem világos az sem, hogy az Alkotmánybíróság csak eljárási szempontból (szorosan véve „hatáskörgyakorlás céljából”) nem tekinti nemzetközi szerződésnek az EKSZ-t, vagy tartalmi szempontból sem, azon ügyekben, melyek elébe kerülnek. Az első esetben az EKSZ nemzetközi kötelezettségeket tartalmaz továbbra is, tehát pl. köteles az összhang megteremtése a belső joggal, azaz a 7. §-nak van érdemi szerepe a közösségi jog alkotmányos helyzetének meghatározásánál, azonban pusztán eljárási szempontból, belső jognak minősül. [Ez a következtetés szemben állna a 72/2006. (XII. 15.) AB határozat III/11. pontjában kifejtettekkel.] A második esetben az EKSZ tartalmilag sem lenne forrása nemzetközi kötelezettségnek, a 7. § alkalmazása teljesen kizárt, és ekkor a közösségi jog alkotmányos helyzetét közvetlenül csak a 2/A. §-ból lehet levezetni.

Az Alkotmánybíróság egyelőre nem adta meg az EKSZ és a rá épülő másodlagos közösségi jog tartalmi értelmezésének szempontjait. A 7. § (1) bekezdés alkalmazása segédszabályként a fentiek alapján nem teljesen kizárt, de a közösségi jog jellegének meghatározásánál mindenképpen figyelembe kell venni az EKSZ-ből fakadó sui generis sajátosságokat. Zárójelbe téve az összes, az Alkotmánybíróság fenti két határozatából adódó bizonytalanságot és dogmatikai problémát, a következőkben elsősorban az Alkotmány 2/A. §-ból indulunk ki a közösségi jog alkotmányos helyzetének körülírásánál.

4.2. Az Alkotmány 2/A. §-ának jellemzői

A közösségi jog alkotmányos helyzetének meghatározásához, és a lehetséges normakonfliktusok későbbi elemzése céljából, ki kell térni a 2/A. § szerepre a közösségi jog elsőbbségével kapcsolatos alkotmányvédelem szempontjából. Ehhez a nyelvtani, összehasonlító, rendszertani és funkcionális értelmezés kiindulópontjaira egyaránt érdemes rápillantani.

Nyelvtani szempontból a felhatalmazó rendelkezés szövege olyan, mintha csak azzal a helyzettel vetne számot, hogy a jövőben bizonyos hatáskörök gyakorlását lényegében átadjuk, a tagállamként való részvétel miatt. A hatáskör gyakorlásának részbeni átengedése kifejezett a jövőre vonatkozóan, arra viszont nem utal, hogy nem a csatlakozástól kezdődik az Unió, illetve a Közösségek jogi kereteinek kialakítása a közreműködésünkkel, hanem a csatlakozással egyben elfogadunk/elfogadtunk egy már fennálló állapotot, egy létező jogrendszert, a maga szabályaival. Ez a csatlakozás azon oldala, amelyben a rendelkezés nem explicit, hanem azt a csatlakozási okmány 2. cikke tölti ki tartalommal.39 A szöveg kifejezetten csak arra utal, hogy nemzetközi szerződések alapján a jövőben közös hatáskörgyakorlás lesz, illetve hatáskör gyakorlásának átengedése történik, de arra nem, hogy e nemzetközi szerződések olyan szabályokat is tartalmaznak kifejezetten vagy levezetve, melyek már a csatlakozás pillanatától kezdve alkotmányfelettiséget biztosítanak a közösségi normáknak, a közösségi jog szemszögéből. A csatlakozásnak csak egy oldala a hatáskör gyakorlásának átengedése a jövőre nézve, a másik oldala azon normák elfogadása, melyeket korábban a közreműködésünk nélkül alakultak ki.

Jogösszehasonlító szempontból a tagállami alkotmányjog háromféleképpen „engedheti be” a közösségi jogot a belső jog rendszerébe, ennek megfelelően a tagállami európai alkotmányjog is három tendencia mentén fejlődik (vö. a 2. pontban kifejtettekkel.) Az első csoportba az elsőbbséget általánosan elismerő alkotmányjogi szabályozás tartozik (Hollandia, Ausztria, Írország), amelyek esetében csak az alaprendet meghatározó alapelvek állíthatók szembe a közösségi joggal. A második csoportot az elsőbbség elvét korlátokkal elismerő alkotmányjogi szabályozást követő tagállamok alkotják (Olaszország, Németország, Dánia, Belgium, Franciaország), amelyekben elsősorban az alkotmánybíróságok és a legfelsőbb bíróságok járultak hozzá a korlátozás formuláinak kifejlesztéséhez, és a belső európai alkotmányjog hatókörének csökkentéséhez. A harmadik – viszonylag szűk – csoportba azok az államok sorolhatók (Spanyolország, Lengyelország), amelyekben az alkotmány primátusa általános, míg a közösségi jog elsőbbsége csak a törvényekkel szemben érvényesül.40 A közösségi jog elsőbbségének korlátozásmentes elfogadása ugyanis figyelmen kívül hagyja azt a jelentős tényt, hogy maga a Közösség és az Unió is rászorul az intakt, funkcionáló és akceptált tagállami alkotmányos rendszerre.41 A magyar felhatalmazó rendelkezés azonban nem tartalmaz kifejezett utalást a hierarchia, és a kollízió feloldásának kérdésére.

Rendszertani szempontból a felhatalmazó rendelkezés a hatalomgyakorlás különös szintjét jelöli meg, vagy­is a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás mellett az EU más tagállamaival közös, illetve az intézmények útján történő hatáskörgyakorlást. Ennek bővebb kifejtésére alább, a szuverenitás-védelmi teszt kapcsán kerül sor.

Funkcionálisan közelítve a 2/A. § ultra vires típusú fenntartása az alapító szerződésekből nem következő közös hatáskörgyakorlással szemben állít korlátot [„az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig”]. Ez összhangban áll az EKSZ 5. cikkével, mely szerint a Közösség a szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el. Kis változtatással, de hasonló rendelkezést tartalmaz az EASZ I-11. cikke is.

Az Európa-klauzula másik fenntartása nemo plus iuris jellegű korlátot állít a közös hatáskörgyakorlás elé, amikor csak „egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök” közös gyakorlását teszi lehetővé. Ez azt fejezi ki, hogy az Unió hatáskörgyakorlására a tagállami alkotmány felhatalmazása alapján megkötött nemzetközi szerződés keretei között van lehetőség, és amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján nem jogosultak, arra az uniós intézmények sem kaphatnak felhatalmazást. Az Európa-klauzula materiális korlátot (elvárást) nem tartalmaz az Unióval szemben, de segítségül hívható a 6. § (4) bekezdésbe foglalt célmeghatározás, amely az Unióban való közreműködés alkotmányos követelményeit jelenti a magyar közhatalmi szervek vonatkozásában. Az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesítése érdekében való közreműködési kötelezettség az Unió fejlesztési perspektívájával kapcsolatos elvárásként értelmezhető, továbbá igen általános irányvonalat határoz meg a kormányzati részvétellel működő európai intézményekben, avagy az integrációs ügyekben nemzeti szinten eljáró magyar szervek számára.42

A 2/A. § jelentéstartalmát az Alkotmánybíróság mindeddig nagyon szűkszavúan fejtette ki: a 2/A. § „a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg.”43 A problémát az jelenti, hogy az alaptörvény expressis verbis nem rendelkezik a közösségi jogról, és annak alkalmazásáról. Csupán eljárási szabályt tartalmaz az elsődleges közösségi jogszabályok vonatkozásában: az ilyen nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ami alkotmányozó többséget jelent. A kihirdető törvény elfogadásához szükséges többség előírásából azonban nem vezethető le a közösségi jog és a belső jog hierarchiája, ugyanis Magyarországon a törvények között az elfogadáshoz szükséges többség alapján nincs hierarchikus viszony.

Az előző pontban láttuk, hogy az Alkotmánybíróság a 2/A. §-ba utalt nemzetközi szerződéseket kivonja a 7. § (1) bekezdésének hatóköréből. Ebből két, eltérő következtetés is adódhat: a testület nemzetközi szerződésként nem kíván utólagos normakontrollt gyakorolni az alapító szerződések felett, vagy éppen ellenkezőleg, a testület a közösségi jogot egységesen belső jogként kezelve gyakorolni kívánja az utólagos alkotmányossági vizsgálatot. Az utóbbi következtetés esetén a 2/A. §, ultra vires és nemo plus iuris jellegű korlátja miatt, a
6. § (4) bekezdésével együtt értelmezve, felfogható lehet a közösségi jog elsőbbségének elvével szembehelyezhető kollíziós normaként. A Közösség ultra vires eljárása vagy anyagi alkotmányellenességet okozó [pl. a 6. § (4) bekezdés célmeghatározásában vagy alkotmányi alapjogi rendelkezésbe ütköző] aktusa esetén az Alkotmánybíróság rámutathatna, hogy ezek nem férnek bele az alkotmányi felhatalmazásba, és – ultra vires közösségi aktus esetén – felhívhatná a nemzeti szerveket [elsősorban a Kormányt a 35. § (1) bekezdés k) pontja miatt], hogy kezdeményezzék az Európai Bíróság eljárását; vagy maga fordulhatna az Európai Bírósághoz előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Más jellegű anyagi alkotmányellenesség esetén pedig a nemzeti szervekhez fordulhatna a konfliktus feloldása érdekében. A 2/A. § kollíziós normaként való értelmezése közvetetten utalhat a közösségi jog jogforrási helyére, amely az Alkotmány és a törvények közötti rang lehet, azzal, hogy nem feltétlenül minden alaptörvényi rendelkezés élvez elsőbbséget a közösségi joghoz képest, hanem csupán az alkotmányos alaprend lényeges részét képező alkotmányi szabályok.44

Összegzésképpen megállapítható, hogy a 2/A. §, általánosságából fakadóan, nem zárja ki eleve egyik megoldás igénybevételét sem azon négy lehetőség közül, melyekkel a 2. pontban számot vetettünk. De ez a rendelkezés az, melyre a közösségi jog magyar jogrendszeren belüli sajátos helyzete visszavezethető. Így a
2/A. §-t szem előtt tartva, szükségképpen arra alapozva, de általánosabb megfontolások alapján kell megtalálni a megfelelő utat a közösségi jog elsőbbségének alkotmányi szinten történő kezelésére. Az alábbiakban arra teszünk kísérletet, hogy az álláspontunk szerint legvédhetőbb megoldás alapjait megvessük.

5. Az Alkotmány érinthetetlen magva és az implicit fenntartás

Az előző, 2. pontban vázoltuk, hogy a magyar Alkotmánybíróság előtt milyen alapvető lehetőségek állnak, amikor állást foglal a közösségi jog és az Alkotmány viszonyáról. Az Alkotmány textusa és az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata kifejezetten egyik lehetőséget sem zárja ki. Rámutattunk arra, hogy a 2/A. § értelmezésének technikai értelemben is jelentős szerepe lesz bármely választás megalapozásánál, ugyanakkor ezen rendelkezés tág kereteit konkrét tartalmi megfontolásokkal, érvekkel, következtetésekkel kell feltölteni, amelyek meghatározóak lehetnek az Alkotmánybíróság irányadó döntéseinél.

5.1. Ellentétes szempontok érvényesülése

A közösségi jogrend hatékonysága, sőt e jogrend által védett általános integrációs célok is megkérdőjeleződnek, ha egyes államok egyoldalú intézkedésekkel, akár egyoldalú belső jogalkotással, a saját előnyükre eltérhetnének a közösen meghozott szabályoktól, és így a közösségi jogszabályok hatálya államról államra változna. A középpontban a közösségi jogrend egységessége és hatékonysága áll, amelyet az EKSZ 10., 220. és 249. cikkére lehet közvetlenül visszavezetni, és amely nélkül maga a jogrend működésképtelenné válna, célját nem tudná betölteni. Ezt szolgálja a jogrend két fundamentális elve, a közvetlen hatály elve, valamint a közösségi jog elsőbbsége, és ezek összes jogi következménye a jogalkotás és jogalkalmazás közösségi és tagállami rendszereiben. Ahogy a spanyol alkotmánybíróság megfogalmazta, az elsőbbség a közösségi jogrend „létfeltétele” (exigencia existencial).45

Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy a Közösség csak az alapító szerződésekben meghatározott hatáskörökön belül működhet, ezeket nem lépheti túl a tagállami szuverenitás rovására. A tagállamoknak megvannak azon közösségi jogorvoslati eszközei, elsősorban az EKSZ 230. cikkében, amellyel visszaverhetik az ultra vires közösségi intézkedéseket. A tagállamok bíróságainak pedig külön lehetőségük van, például az EKSZ 234. cikke alapján, hogy az előttük lévő ügyekben felmerülő, valamely másodlagos közösségi jogszabályra vonatkozó érvénytelenségi aggályokra rákérdezzenek az Európai Bíróságnál (előzetes döntéshozatali eljárás). A Közösségnek biztosított hatásköröket a tagállamok ruházták át az alapító szerződésekben. E hatáskörök határai természetszerűleg bizonytalanok, az erre vonatkozó általános szerződési rendelkezések sokféleképpen értelmezhetők. Az értelmezésnek vannak hatásköri problémái (pl. mely szervnek van erre hatásköre), melyre később térünk ki, de vannak tartalmi korlátai is.

Amikor a tagállamok a szuverenitásukból fakadó hatáskörük egy részét, vagy annak gyakorlását átruházták a közösségi szervekre, nem mondtak le államiságuk és szuverenitásuk nélkülözhetetlen elemeiről, és államrendjük alapjainak szabad meghatározásáról. Ahogy a holland legfelsőbb bíróság (Hoge Raad) megfogalmazta, a közösségi jog nem megy el addig, hogy például az államhatalmi ágak elválasztását megkérdőjelezze.46 A tagállamok, az integráció jelenlegi szintjéből és az alapító szerződések rendelkezéseiből ítélve, nem szövetségi államot kívántak létrehozni. A tagállamok megtartották alkotmányuk azon alapelvei és alapértékei felett szabad rendelkezési jogukat, amelyek alkotmányos rendjük alapjait, és alkotmányos identitásuk részét jelentik. A tagállami alkotmányoknak van egy érinthetetlen magva, amelybe a közösségi jog nem türemkedhet be. A közösségi szervek nem értelmezhetik úgy a rájuk átruházott hatáskörüket, hogy a tagállamokat e tekintetben korlátozzák.

5.2. Alkotmány kontra közösségi jog? Egyensúlykeresés

A gyakorlatban aligha vitatható, hogy az állam lemondhat államiságának lényegét kitevő, vagy alapértékeit érintő hatáskörök gyakorlásáról is.47 A lemondásnak azonban egyértelműnek, világosnak és kifejezettnek kell lennie, ez következik a szuverenitás szerepéből, azaz abból a tényből, hogy a mai nemzetközi jog, és a közösségi jogrend is, szuverén államok együttműködésének eredménye. Az Európai Közösségben és az Unióban részes tagállamok a mai napig nem kívántak e szervezettel szövetségi államot létrehozni, sem kifejezetten, sem hallgatólagosan.48 Az állami szuverenitás mindmáig a közösségi jogrend alapköve, és legfőbb forrása. A szuverenitás alapelemeit érintő hatáskörről való lemondás nem lehet hallgatólagos, és értelmezéssel levezetett következménye valamely nemzetközi szerződéses rendelkezésnek. Ilyen egyértelmű, világos és kifejezett lemondás hiányában az alkotmányok alapelvei és alapértékei érinthetetlenek, ezt a csatlakozó állam a Közösséghez való csatlakozásnál, külön nyilatkozat nélkül is fenntartja magának. Ez az implicit fenntartás49 azt jelenti, hogy az átruházott hatáskörök gyakorlása során, a közösségi jogalkotásban vagy jogalkalmazásban e hatáskörök értelmezése és gyakorlása nem terjedhet addig, hogy sértse a tagállami alkotmány érinthetetlen magvát.50

Az implicit fenntartások létét támasztja alá az EUSZ 6(3) cikke, amely kimondja: „Az Unió tiszteletben tartja tagállamainak nemzeti identitását.” Az alkotmányos alapelvek és alapértékek legnagyobb része, ha nem az összessége, az alkotmányos identitás részeként, szoros összefüggésben van a nemzeti identitással. Kiemelendő, hogy a tagállamok az EASZ elfogadásánál még kifejezettebben utalnak minderre az I-5(1) cikkben: „Az Unió tiszteletben tartja a tagállamok Alkotmány előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét.” Álláspontunk szerint az EASZ rendelkezése ezzel a tagállami alkotmányok érinthetetlen magvára is utal, és ez a rendelkezés egyfajta következménye azon európai alkotmánybíróságok gyakorlatának, amelyek a hetvenes évektől kezdve meghatározó szerepet játszanak a közösségi jog és a nemzeti alkotmányok érintkezését behatároló keretek meghatározásában a tagállami jogrendszerek oldaláról. A 2. pontban már utaltunk erre a gyakorlatra, amelyben az európai alkotmánybíróságok sora tartotta fenn hatáskörét közösségi jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatára az alkotmányos rend alapvető elveinek védelme érdekében, és az alapjogvédelem területén.

Az alapjogok védelme külön is tárgyát képezheti az implicit fenntartásnak, függetlenül attól, hogy milyen terjedelemben és milyen mélységig része általában az alkotmányi alapértékeknek. Erre mutat rá a német szövetségi alkotmánybíróság vagy az olasz alkotmánybíróság már hivatkozott gyakorlata, és az EASZ is. Az alapjogvédelem területén az alkotmányi fenntartások jelentősége akkor mutatkozhat meg, ha az alkotmányos védelem szintje magasabb, mint ahogy azt a közösségi (uniós) jog biztosítja, és ennek következtében egyes, az uniós alapjogoknak egyébként megfelelő uniós normák alkotmányossága megkérdőjelezhető belső alkotmányi norma alapján.

Az alapjogok tekintetében az implicit fenntartások létét támasztja alá az EASZ-nak az alapjogok védelmének szintjéről szóló II-113. cikke, mely szerint a „Charta egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, mint amely szűkíti vagy hátrányosan érinti azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, amelyeket – saját alkalmazási területükön – az Unió joga, a nemzetközi jog, a tagállamok alkotmányai, illetve az Unió vagy a tagállamok mindegyikének részességével kötött nemzetközi megállapodások, így különösen az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény elismernek.” (Kiemelés a szerzőktől.) Ez nem kevesebbet jelent, mint azt, hogy a tagállami alapjogvédelem önállóan, és magasabb szinten is megvalósulhat, mint ahogy azt az uniós jog biztosítja.51 Ezt a következtetést támasztja alá, a szubszidiaritás elvének felhívásával és érvényesítésével, az EASZ II-111. cikke is, melynek értelmében a Charta „rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.” A magasabb belső, alkotmányos alapjogvédelmi szint érvényesítésének lehetősége, az uniós alapjogi mércének egyébként megfelelő uniós normákkal szemben, az elsőbbség elvét korlátozza. Így az EASZ olyan ellenpontokat alakított ki az uniós jog elsőbbségével szemben, amelyek annak korlátját is jelentik, tükrözvén egyben több tagállami alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát is.

Az implicit fenntartás és az alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magvának elképzelése, ha nem is ilyen elnevezéssel, de facto megjelenik a közösségi tagálla­mok alkotmánybíróságainak gyakorlatában is, már legalább a hetvenes évektől. Számos tagállami alkotmánybíróság írta körül (legtöbbször egymástól eltérően) az értelmezett alkotmány rendelkezéseinek azon körét, amellyel nem mehet szembe a közösségi jog [l. 2. pont (ii) változat]. A 2004-ben csatlakozó államok közül például Csehország alkotmánybírósága (szemben a lengyel alkotmánybírósággal) ugyanezt az utat választotta. Az alkotmányi normákkal szemben megtagadja a közösségi jog abszolút, de elismeri annak relatív elsőbbségét, amennyiben vannak a jogállamiság lényegét képező olyan alkotmányi rendelkezések, amelyek felett a közösségi jog nem rendelkezik elsőbbséggel.52

5.3. Az implicit fenntartás határai Magyarország esetében

A fenti érvek és következtetések alkalmazhatóak Magyarország esetében is. A magyar csatlakozásánál az állam nem mondott le államiságának lényegét kitevő, vagy alkotmányos alapértékeit érintő hatáskörök gyakorlásáról. Erre egyértelmű, világos és kifejezett nyilatkozat vagy rendelkezés nincs sem az Alkotmány 2/A. §-ban, sem a csatlakozási szerződésben. Ennek tudatában, az Alkotmánybíróságnak védenie kell ezeket az alapelveket és alapértékeket a közösségi jogalkotással és jogalkalmazással szemben is. Ez az elsőbbség elvének bizonyos korlátozását jelenti. Azonban a közösségi jog elsőbbségének elve és a tagállami alkotmányi alapértékek védelme megfér egymás mellett olymódon, hogy az utóbbi korlátot jelent az előbbi számára. Az, hogy a közösségi (uniós) jog elsőbbségének elve nem zárja ki az alkotmányos alapelvek és alapértékek védelmét, jól mutatja az a tény, hogy az EASZ imént idézett I-5. cikke után éppen az I-6. cikkben, az elsőbbség elvét kimondó rendelkezés található.

A közösségi jogalkotással és jogalkalmazással szembeni védelem azonban álláspontunk szerint nem terjedhet ki az Alkotmány minden normájára. Az Alkotmány felhatalmazása alapján, a csatlakozásnál Magyarország elfogadta a közösségi jogrendet, és ezen jogrenden belül az elsőbbségre vonatkozó normát is. A közösségi jog elsőbbsége, az Internationale Handelsgesellschaft, a „Luxemburgi közszolgálati ügy”, és a Kreil ügyekben kifejtettek alapján, nem áll meg a tagállami alkotmány kapujánál.53 A közösségi jog egységessége és hatékony érvényesülése nem engedi, hogy a tagállam, akár alkotmányi normákkal is, kivonja magát egyes közösségi jogi normák alól. A tagállamok által a Közösséghez való csatlakozásukkal elfogadott szolidaritási kötelezettségek elmulasztása a közösségi jogrend lényegi alapját is érinti. Az Európai Bíróság egyik nagy jelentőségű ügyében megállapította:54 „Mivel a Szerződés lehetővé teszi, hogy a tagállamok a Közösség előnyeiből részesüljenek, kötelezi is őket egyben, hogy a szabályokat betartsák. Az a tény, hogy egy állam megsérti a Közösséghez való tartozásból fakadó előnyök és terhek közti egyensúlyt abból a megfontolásból, hogy ez nemzeti érdeke, megkérdőjelezi a tagállamok közösségi jog előtti egyenlőségét, és megkülönböztetéseket hoz létre az állampolgáraik, és mindenekelőtt azon tagállam állampolgárainak kárára, amely a közösségi szabályon kívül áll.”

Magyarország csatlakozásakor a közösségi jog elsőbbségének elve már a közösségi jogrend alapvető elvének számított, és Magyarország ennek tudatában csatlakozott a szervezethez. A csatlakozási tárgyalások megkezdésekor, és a felhatalmazást megadó 2/A. §-ban foglalt rendelkezés elfogadásakor a közösségi jog elsőbbségének elve már kialakult az Európai Bíróság gyakorlatában, és ezt a gyakorlatot tükrözi az EASZ
I-6. cikke, amely szerződési rendelkezéssé kívánja emelni az elvet.55 Általános a vélemény, hogy az EASZ ezen rendelkezése lényegében semmit nem változtat a korábbi állapotokhoz képest az elsőbbségi elv érvényesülése tekintetében.56 Az Országgyűlés alkotmányozó többségnek megfelelő többséggel újra elismerte az elsőbbségi elvet, amikor megerősítette az EASZ-t. Mindezek alapján, álláspontunk szerint, az Alkotmány érinthetetlen magván kívül eső alkotmányos normákat nem lehet kivonni az elsőbbségi elv hatálya alól.

Az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen magvát képező elvek, értékek és rendelkezések köré in abstracto nem lehet éles határvonalat húzni. Ezt az Alkotmánybíróságnak kell megtennie esetről esetre, alkotmányossági vizsgálatai során, amennyiben az implicit fenntartás esetét elfogadhatónak találja [l. 2. pont (ii) változat]. Az Alkotmánybíróság kidolgozhat olyan szuverenitás-védelmi,57 illetve alapjogvédelmi teszteket, melyek eszközként szolgálnak e határok meghúzásában. Az alábbiakban egy lehetséges megoldás alapjait vázoljuk fel.

5.4. Szuverenitás-védelmi és alapjogvédelmi tesztek az Alkotmány alapján

A tesztek tárgyi hatóköre (az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen magvát képező alapelvek és alapértékek), az alkotmányos rend alapjainak kialakításában és fenntartásában megnyilvánuló szuverén hatalom, valamint az alapjogok alkotmányi védelme. Az utóbbi, általános szinten, kétségtelenül részét képezi az előzőnek, de a megkülönböztetés indokolt. Míg az előbbi formában megnyilvánuló szuverenitás a közösségi jog érvényesülésének egyfajta kivételes korlátjaként jelenik meg, addig az alapjogok védelme egyes alapjogokra is kiterjedő, közös, alkotmányi és közösségi jogi szabályozási terület, ahol felmerül az eltérő tartalmú, párhuzamos szabályozás problémája és kezelése.58

E tesztek kialakításánál és alkalmazásánál elsődleges szempont a közösségi jogi norma hatályának bármilyen korlátozására irányuló alkotmányvédelem ultima ratio jellege. A „Luxemburgi közszolgálati ügyben” az Európai Bíróság a nemzeti identitás fenntartására alapító kifogást vizsgált azon kérdéssel összefüggésben, hogy milyen közszolgálati szektorokból, munkakörökből zárhatók ki más közösségi tagállam munkavállalói. A nemzeti identitás védelme, az EUSZ 6(3) cikke alapján, a tagállami alkotmányok érinthetetlen magvának egyik tételesjogi bizonyítéka közösségi jogi szempontból. A Bíróság álláspontjából egyértelműen kiderül, hogy e kivételnél is alkalmazni kell a szükségesség és arányosság elvét, és a konkrét ügyben a kifogás azért bizonyult sikertelennek, mert a tagállam a nemzeti identitást más, az alkalmazottnál enyhébb, a közösségi jog iránt konformabb intézkedésekkel is ugyanúgy védhette volna.59

a) A szuverenitás-védelmi teszt

A szuverenitás-védelmi teszt kiindulópontja lehet a felhatalmazó rendelkezés szerkezeti elhelyezkedése. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése a népszuverenitás elvét, valamint a népszuverenitás gyakorlásának általános és kivételes formáját rögzíti. Ehhez képest a 2/A. § a hatalomgyakorlás (népszuverenitás) különös szintjét, a más tagállamokkal való közös, vagy intézmények útján történő hatáskörgyakorlást határozza meg. A hatalomgyakorlás különös szintje azonban nem üresítheti ki a népszuverenitás gyakorlásának alaptörvényben meghatározott formáit. Annak megállapításához, hogy közösségi, uniós aktus mikor sérti a népszuverenitás elvét, az Alkotmánybíróság kidolgozhatná a népszuverenitás lényeges tartalmának formuláját. Ehhez támpontot jelent az Alkotmány 5. §-a is, amely szerint a „Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait”. A népszuverenitás lényeges tartalmához tartozhat az Alkotmány közösségi szerződés vagy aktus útján történő megváltoztatásának a tilalma (mivel a minden hatalom a népé kitételből az is következik, hogy a nép maga dönt alkotmányos berendezkedéséről, végső soron tehát az alkotmányozó hatalom alanya), a nemzeti képviseleti szervek létrehozásához kapcsolódó jogosítványok (így az országgyűlési képviselők megválasztásának a joga, a helyi önkormányzáshoz való jog és a helyi választójog), és a nép közvetlen hatalomgyakorlását biztosító jogosítványok (országos és helyi népszavazáshoz, népi kezdeményezéshez való jog).60

A tagállami alkotmányozó, vagy az alkotmánybíráskodást végző szerv konkretizálhatja az idézett, nemzeti identitásra vonatkozó Európa-jogi kategóriákat, amely­lyel egyben kijelölheti az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magvának határait. Ennek eszköze lehet a megváltoztathatatlan alkotmányi normák, elvek, értékek meghatározása, amelyek léte egyes tagálla­mokban ismert [Németország – GG 79. § (3) bekezdés „Ewigkeits-klausel”, román alkotmány 152. §], más tagállamokban burkoltan jelenik meg (Franciaország, szuverenitás-védelmi teszt; Olaszország, alapjogvédelmi teszt). A közösségi jog által érinthetetlen alkotmányi normák tartalmi és formai, míg a megváltoztathatatlan alkotmányi normák formai intaktságot jelentenek a módosíthatóság szempontjából. A magyar Alkotmánybíróság mindeddig nem foglalt egyértelműen állást az alaptörvény megváltoztathatatlan normái tekintetében. A testület elzárkózott az alkotmánymódosító törvények vizsgálatától, így a
2/A. §-t beiktató alkotmánymódosító törvény vizsgálatától is.61 Ha a testület nem hatáskörének hiányát, hanem a vizsgálati mérce (megváltoztathatatlan alkotmányi rendelkezések, elvek, értékek) hiányát állapította volna meg, az az integrációval összefüggésben felmerülő alkotmányossági problémák megoldása felé vezető úton már előrelépést jelentett volna.62 Így például az alaptörvény megváltoztathatatlan normáihoz tartozhatnának mutatis mutandis az Alkotmány 1., 2., 8. és 56. §-aiban foglalt rendelkezések,63 amelyeket az alkotmányozó explicit kijelölése hiányában az Alkotmánybíróság értelmezés útján részesíthetne védelemben.

Természetesen kérdéses, hogy mi lehetne az Alkotmány megváltoztathatatlan normáinak, elveinek, értékeinek viszonya az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magvához. A két terület egybe is eshet, de nem feltétlenül. Közvetlen érintkezési felületük az a helyzet, amikor az Alkotmányból eredő hatáskörök átengedése következtében az Alkotmányt is módosítani kell (a közösségi jog tartalmi elsőbbségének érvényesülése). Az Unió fejlődése számos alkalommal igényelte a tagállami alkotmányok módosítását. Az alkotmánybíráskodást végző szervek általában előzetes kontroll keretében mutattak rá a kapcsolódó alkotmányossági problémákra, és kifejtették, hogy mely alkotmányi rendelkezések, elvek, értékek megváltoztathatatlanok az integráció mélyítése során. Ebben a helyzetben, ezek az alkotmányi normák, elvek, értékek jelenthetik csupán a közösségi jog által indukált alkotmánymódosítás korlátját (mint az alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magva), de lehetnek egyben az alkotmánymódosító hatalom általános korlátai is (mint az alkotmány megváltoztathatatlan része).

Az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magvától, illetve az Alkotmány megváltoztathatatlan normáitól, elveitől, értékeitől meg kell különböztetni az alkotmányfeletti normák kategóriáját, amelyek az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom általános korlátai. Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom számára kétségtelenül tartalmi kötöttséget jelentenek a vállalt nemzetközi kötelezettségek, ami azt jelenti, hogy az alaptörvény tartalma ezekre tekintettel alakítható.64 Kifejezetten alkotmányfeletti karaktere van a nemzetközi ius cogens körébe tartozó normáknak, és ilyen karaktere lehet bizonyos mértékben, akár az uniós alapértékeknek is. A magyar Alkotmánybíróság mindeddig nem foglalt egyértelműen állást az alkotmányfeletti normák vonatkozásában sem. Az alkotmánybírósági gyakorlatból annyi mégis leszűrhető, hogy a testület nem zárja ki eleve az alkotmányfeletti normák létét, amire utal az alábbi idézet, a contrario: „Ugyanakkor az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint a magyar jogrendszer elfogadja a nemzetközi jog általános szabályait és hasonló alkotmányi parancs vonatkozik a nemzetközi jus cogens normáinak érvényesítésére is. A nemzetközi jus cogens szabályok körén kívül eső nemzetközi szerződéses kötelezettségvállalások azonban az Alkotmánnyal ellentétes tartalmukban nem érvényesülhetnek.”65

b) Az alapjogvédelmi teszt

Az Alkotmánybíróság az alapjogok tartalmának feltárása, és a korlátozás terjedelme szempontjából eddigi gyakorlatában is fontos doktrínákkal gazdagította a magyar alkotmányjogot, kidolgozva a szükségességi-arányossági, a közérdekűségi és az ésszerűségi teszteket.66 Az alapjogvédelmi teszt azért is indokolt, mert az EASZ elutasításával az Uniónak még mindig nincs általánosan kötelező, primer jogi alapjogi chartája. Annak eldöntése, hogy a törvényhozó az alapvető jog lényeges tartalmát alkotmányosan állapította-e meg, az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ahhoz, hogy a testület azt is vizsgálhassa, vajon a közösségi, uniós szerződések és aktusok nem korlátozzák-e valamely alapjog magyar Alkotmány szerinti lényeges tartalmát, szükséges lehet új alapjogvédelmi teszt kidolgozása. A lényeges tartalom szerepet játszik majd az alapjogok közösségi jogon alapuló korlátozásánál is, mégpedig annak objektív, abszolút dimenziója kerül előtérbe. Az alapjogvédelmi tesztnek ugyanakkor összhangban kell lennie az implicit fenntartásra, és az Alkotmány érinthetetlen magvára vonatkozó javasolt alaptételekkel, hiszen e tesztek célja éppen az, hogy konkrét ügyek tükrében húzza meg az alapjogok tekintetében az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen normáinak körét.

Az új, közösségi aktusokkal vagy az azokat átültető, végrehajtó, kihirdető jogszabályokkal szemben alkalmazható alapjogvédelmi teszt a következőkből állna (hangsúlyozva, hogy természetesen más mércék is elképzelhetőek).

(1) Az Alkotmánybíróság minden olyan norma vizsgálatánál, amely közösségi jogi aktus, vagy azt átültető, végrehajtó, kihirdető belső jogszabály, kiindulásképpen vélelmezi azt, hogy az Alkotmány és a közösségi jog által közösen védett alapjogok, illetve alapjogi részjogok tartalma (a védelem szintje) között nincs olyan lényegi különbség, mely az alkotmányos értékrend alapjait, így az Alkotmány érinthetetlen magjához tartozó normákat és értékeket veszélyeztetné.67 E vélelem alapján hatáskörét csak azokra az esetekre tartja fenn, ha az indítvány tárgyát képező kérdésben, a közösségi jogi védelemmel szemben, az egyén javára annyival nagyobb az alkotmányos védelem, hogy érvényesítésének hiánya az alkotmányos értékrend alapjait (az Alkotmány érinthetetlen magvát) sértené.

(2) Az Alkotmánybíróság előzetes megfelelőségi vizsgálattal (prima facie vizsgálat, „rough equivalence test”, „im Wesentlichen gleichzuhalten”68) ellenőrzi, hogy nem mutatkozik-e olyan körülmény az előtte fekvő ügyben, ami alapján a fenti vélelem fenntarthatatlanná válhat. Amennyiben nincs ilyen körülmény, az alkotmányossági vizsgálatra irányuló kérelmet hatáskör hiánya miatt visszautasítja, és visszautal arra, hogy az indítvány tárgyát képező kérdésben az egyén alapjogi védelmét közvetlenül a közösségi jog biztosítja, így e védelem érvényesítésére más jogorvoslati eszközök vehetők igénybe. (A közösségi norma, és a közösségi szinten biztosított alapjogok esetleges konfliktusát, ha van, a rendes bíróságoknak, illetve a közösségi bíróságoknak kell feloldani.)

(3) Amennyiben a vizsgálandó norma által felvetett alapjogi probléma tekintetében megalapozott lehetősége van annak, hogy az Alkotmány által nyújtott alapjogi védelem olyan jelentős mértékben eltérhet az egyén javára a közösségi védelemtől, hogy az alkotmányos védelem érvényesítésének kizárása az alkotmányos rend alapjait veszélyeztetné, az Alkotmánybíróság érdemben lefolytatja az indítvánnyal támadott közösségi jogi norma alkotmányossági vizsgálatát. Ez egyben a közösségi jogi norma értelmezésével is járhat, így az EKSZ 234(1) cikke alapján, a megkövetelt feltételek fennállása esetén felmerülhet, hogy az Alkotmánybíróság előzetes döntést kérjen az Európai Bíróságtól. Ennek során eshetőlegesen akár egy vizsgált, másodlagos közösségi aktus érvényessége is megkérdőjelezhető azzal, hogy az aktus a Közösség által védett, de a tagállamok közös alkotmányos hagyományai szerint értelmezendő alapjogba, vagy alapjogokba ütközik.

(4) Az érdemi alkotmányossági vizsgálat a következő eredményeket hozhatja:

– az Alkotmánybíróság az indítványt elutasítja, mert a megvizsgált közösségi norma nem sért alkotmányi alapjogot;

– az Alkotmánybíróság, utat engedve az elsőbbség elvének, az indítványt elutasítja, mert az indítvány tárgyát tekintve a közösségi jogvédelem lényegileg nem különbözik az egyén hátrányára olyan mértékben az alkotmányos védelemtől, hogy az alkotmányos védelem érvényesíthetőségének kizárása az alkotmányos rend alapjait sértené;

– az Alkotmánybíróság megállapítja az alkotmányellenes helyzetet, mert a megvizsgált közösségi norma alkotmányi alapjogot sért, és ugyanakkor a közösségi jogvédelem az egyén hátrányára olyan mértékben eltér az alkotmányi védelem szintjétől, hogy az alkotmányos védelem kizárása az alkotmányos értékrend alapjait, és így az Alkotmány érinthetetlen magvát sértené, és egyben

 – felhívja a jogalkotót az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, l. előzőekben (D2) típusú megoldás;

 – vagy a közösségi jogi normát átültető, végrehajtó, kihirdető belső jogszabályt (amennyiben van ilyen) megsemmisíti és felhívja a jogalkotót az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, l. előzőekben (D1) típusú megoldás;

 – vagy átültető, végrehajtó, kihirdető belső jogszabály hiányában, közvetlen hatályú közösségi jogi norma esetén (rendelet, határozat), annak hatályát Magyar­országra nézve kizárja, és felhívja a jogalkotót az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, l. előzőekben (D3) típusú megoldás.

Ez csak egyik lehetséges változata az alapjogvédelmi tesztnek, de összhangban van az implicit fenntartás és az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen normáira vonatkozó, általunk az előzőekben javasolt megoldással. Az Alkotmánybíróság, a szuverenitás-védelmi és alapjogvédelmi tesztek kidolgozásával, eddigi gyakorlatát meghaladva és továbbfejlesztve, hozzájárulhatna ahhoz, hogy körvonalazódjék az Alkotmány érinthetetlen normáinak köre.

A tanulmány második részében áttekintjük az Alkotmánybíróság előtti lehetséges normakonfliktusok egyes típusait az alkotmánybírósági eljárás összefüggéseiben, valamint e konfliktusok feloldásának eljárási és tartalmi lehetőségeit a fentiekben kifejtettek alkalmazásával, megvizsgáljuk az ultra vires közösségi aktusok problémájának, és ezen aktusok alkotmányossági vizsgálatának összefüggéseit, valamint választ keresünk arra a kérdésre, hogy az Európai Unió harmadik pillérének normái tekintetében érvényesül-e az elsőbbség elve, és ez hogy érinti az alkotmányossági vizsgálat lehetőségeit.

 

Dr. Blutman László

egyetemi tanár

Szegedi Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

Dr. Chronowski Nóra

egyetemi docens

Pécsi Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

 

Jegyzetek

 1 Egyetértünk Kecskés László azon nézetével, hogy az „elsődlegesség” a pontosabb kifejezés. Mivel az elsőbbség kifejezés használt általánosan a szakirodalomban, így az egyszerűség kedvéért a bevett, és ismert, de dogmatikailag talán kevésbé pontos elsőbbség kifejezést használjuk. Vö. Kecskés L.: EU-jog és jogharmonizáció. HVG-Orac, Budapest 2005. 568. o.

 2 6-64 Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] ECR 1141; 11–70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vor­ratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125; 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA [1978] ECR 0629.

 3 L. pl. Blutman L.: EU-jog – működésben. Bába Kiadó, Szeged 2004. 265–273. o.

 4 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 232.

 5 Általános, a jelen tanulmánynál szélesebb spektrumú áttekintést ad e tekintetben, Chronowski N.: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest – Pécs 2005. 104–114. o. L. még az EASZ és az Alapjogi Charta vonatkozásában: Harmathy A.: Az EU-tagállamok közös alkotmányos hagyományai és a nemzeti polgári jog. In: Alkotmányosság a magánjogban (szerk. Sajó A.) Complex Kiadó, Budapest 2006. 19–20., 23–26. o., továbbá magyar vonatkozásban Sajó A.: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság?: A magyar Alkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: uo. 93–103. o.

 6 Vö. Dezső M.–Vincze A.: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2006. 381., 385. o.

 7 Pl. az osztrák legfelsőbb bíróság (Oberste Gerichtshof) kifejezetten úgy ítélkezett, hogy egy irányelvet akkor is át kell ültetni, ha az alkotmányos rendelkezést sért, 6 Ob 14/00b, (09. 03. 2000.) Wirtschaftsrechtliche Blätter 2000, p. 286–288., l. Dix-huitième rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit communautaire (2000) COM(2001) 309 final; Annexe VI Aperçu sur l’application du droit communautaire par les juridictions nationales. Úgy tűnik, az osztrák alkotmánybíróság is elismeri a közösségi jogszabályok elsőbbségét, akár az alkotmányos normákkal szemben is, l. pl. VfGH B877/96 (26. 06. 1997.) vgl. VfSlg. 14.886/1997, de különösen VfGH, B1625/98 (24. 02. 1999.); vgl. VfSlg. 15.427/1999. Köszönjük Schiffner Imola segítségét, amit az osztrák alkotmánybíróság gyakorlatának áttekintésében nyújtott.

 8 Vö. a holland alkotmány 91. § (3) bekezdése, 94. §-a és 120. §-a. L. még a holland Államtanács (Raad van State) Bírói Szekciójának Metten-döntését, Afdeling Bestuursrechtspraak, Raad van State, (07. 07. 1995.) R01.93.0067, AB 1997, 117., valamint a legfelsőbb bíróság (Hoge Raad) 2004. évi döntését, HR 00156/04 E (LJN: AR1797) (02. 11. 2004.) NJ 2005, 80 (Rijtijden­besluit). Ezekből az ügyekből az tűnik ki, hogy a közösségi jog elsőbbsége és közvetlen hatálya független az alkotmánytól.

 9 Írországra ez talán annak ellenére is áll, hogy a nevezetes Grogan ügyben nyolcéves vita, és jogalkotói közbeavatkozás után (alkotmánymódosítás) született meg az ír legfelsőbb bíróság döntése, l. Society for the Protection of the Unborn Child v. Grogan [1997] IESC 4; [1989] IR 753 (06. 03. 1997). Online: http://www.bailii.org/ie/cases/IESC/1997/4.html

10 L. pl. az athéni fellebbviteli bíróság (Monomeles Protodikeio Athinon) elismerte a közösségi jog elsőbbségét minden belső jogszabállyal, így az alkotmányos szabályokkal szemben is, 45 Monomeles Protodikeio Athinon, 2291/2004,  2005, 339. o., l. XXIIIème Rapport sur le contrôle de l’application du droit communautaire COM(2006) 416 Annexe VI. Ugyanakkor a görög Államtanács (Symvoulio tis Epikrateias – legfelsőbb közigazgatási bíróság) egy korábbi, a 2807/1997. sz. ügyben bizonytalannak tűnt abban a tekintetben, hogy az EKSZ 39. és 43. cikke érvényesül-e a görög alkotmány 16. cikkével szemben, mely tiltja, hogy magánfelek felsőoktatási intézményt tartsanak fenn. Symvoulio tis Epikrateias, 2807/1997 (08.07.1997) Armenopoulos 1997, 1182–1194. o., l. Dix-septième rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit communautaire (1999) COM (2000) 0092 Annexe VI.

11 Elsősorban a Factortame (No. 2) ügy után, R v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd. (No. 2) [1991] 1 AC 603; [1991] All ER 70, az 1972-es, Európai Közösségekről szóló törvény alapján. Vö. Craig P.: The ECJ, National Courts and Supremacy of Community Law. In: Pernice, I. – Miccù, R. (eds.): The European Constitution in the Making. Baden-Baden, 2003. 41. o.

12 Chronowski N.: i. m. (5. j.) 109–112. o.

13 P 1/05. (2005. április 27.); Dziennik Ustaw No. 77, 680, (04. 05. 2005.), online: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/wstep_gb.htm

14 L. Décision n° 2004-496 DC, 10 juin 2004 , considérant 7 et 9, Journal officiel du 22 juin 2004, p. 11182; illetve Décision n° 2004-498 DC, 29 juillet 2004 , considérant 4 et 7, Journal officiel du 7 aoűt 2004, p. 14077. Online: http://www.conseil-constitutionnel.fr/tableau/tab04.htm. Ezúttal köszönjük Várnay Ernő értékes észrevételeit a Conseil Constitutionnel gyakorlatára vonatkozóan.

15 L. pl. García, R. A.: The Spanish Constitution and the European Constitution: The Script for a Virtual Collision and Other Observations on the Principle of Primacy. German Law Journal Vol 6. (2005) No. 6. 1003–1005. o.; F. Castillo de la Torre: Tribunal Constitucional: Opinion 1/2004 of 13 december 2004, on the Treaty establishing a Constitution for Europe. CMLR 42(2005) 1172. o.

16 K 18/04. sz. ügy (11. 05. 2005.); Dziennik Ustaw No 86, 744, (17. 05. 2005.), online: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/wstep_gb.htm

17 Vö. 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220.

18 Crotty v. An Taoiseach [1987] IESC 4; [1987] IR 713 (9th April, 1987); online: http://www.bailii.org/ie/cases/IESC/1987/4.html

19 L. pl. a francia Alkotmánytanács gyakorlatára Chronowski N.: i. m. (5. j.) 105–107. o., az Alapjogi Chartával kapcsolatos francia és a spanyol gyakorlatra Harmathy A.: i. m. (5. j.), 24–26. o.

20 Vö. az előbbiekben idézett Simmenthal (II) ügy 21. pontjával.

21 Vö. pl. 14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984]

22 L. az 1053/E/2005. AB határozatot, ABK 2006/6. 498, (online: www.mkab.hu/hu/frisshat.htm), és a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatot, Magyar Közlöny 2006/155. szám, 12349, 12370.

23 L. 1053/E/2005. AB határozat, ABK 2006/6. 498.

24 Wünsche Handelsgesellschaft („Solange II”) 2 BvR 197/83, (22. 10. 1986), BverfGE 73, 339.

25 L. 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58., a 64/1992. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1992, 317.

26 28/1991, 130/1995., vö. F. Castillo de la Torre: Tribunal Constitucional: Opinion 1/2004 of 13 december 2004, on the Treaty establishing a Constitution for Europe. CMLR 42(2005) 1173. o.

27 Fragd v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, No. 232/1989, (21. 04. 1989), Foro Italiano I, 1990, 1855. L. Les relations entre les Cours constitutionnelles et les autres juridictions nationales, y compris l’interférence, en cette matière, de l’action des juridictions européennes. Rapport de la Cour con­stitu­tionnelle de la République italienne. (Conférence des Cours constitutionnelles européennes. XIIème Congrès – 2002) 46. pont. Online: http://www.confcoconsteu.org/

28 Pl. ÚS 66/04 (03. 05. 2006.) különösen 81–82. pont (online: http://test.concourt.cz/angl_verze/cases.html).

29 P 1/05. (2005. április 27.) III/3.3 pont; Dziennik Ustaw No. 77, 680, (04. 05. 2005.), online: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/wstep_gb.htm

30 Pl. a spanyol alkotmánybíróság 28/1991. sz. ítélete (14. 02. 1991), l. Les relations entre les Cours constitutionnelles et les autres juridictions nationales, y compris l’interférence, en cette matière, de l’action des juridictions européennes. Rapport du Tribunal constitutionnel du Royaume d’Espagne.

(Conférence des Cours constitutionnelles européennes.
XIIème Congrès – 2002) 46. pont. Online: http://www.
confcoconsteu.org/

31 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] ECR 4199, 15. pont

32 Frontini v. Ministero delle Finanze, No. 183/73, (27. 12. 1973.); Foro Italiano I, 1974, 314

33 Internationale Handelsgesellschaft („Solange I”) 2 BvL 52/71, BverfG 37, 271; (29. 05. 1974.)

34 Egyes összefüggésekre nézve l. Bodnár L.: Alkotmány, nemzetközi szerződés, EU-jog (avagy a közjogi harmonizáció deficitje). In: Magyarország és Európa az ezredfordulón. (szerk. Andrássy Gy.–Cseresnyés F.) Pécs 2001. 25–32. o.

35 1053/E/2005. AB határozat, ABK 2006/6. 498, (online: www.mkab.hu/hu/frisshat.htm).

36 Megjegyzést érdemel a 10/2006 (II. 28.) AB határozat, melyből az tűnik ki, hogy a testület a közösségi kötelezettségvállalást mégis nemzetközi kötelezettségvállalásnak tekinti: „Az Alkotmány 2/A. §-ának (1) bekezdése nem zárja ki valamely kérdésnek a napirendre tűzését és megvitatását abban az esetben sem, ha az adott kérdésben jogszabály megalkotása – az Európai Unióban tagállamként való részvételből származóan, nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítése körében – a többi tagállammal közösen vagy az Európai Unió intézményei útján történhet. Az Országgyűlés vitájának eredményére, a döntés tartalmára vonatkozóan a népi kezdeményezés – az Alkotmány 28/D. §-a értelmében – nem von maga után semmilyen kötelezettséget.” MK 2006/24. szám 1976, 1977–1978. Bihari Mihály pedig az 1053/E/2005. AB határozathoz csatolt különvéleményében leszögezi: a „Római Szerződés [EKSz] nemzetközi szerződés”. (1053/E/2005. AB határozat, ABK 2006/6. 498, (online: www.mkab.hu/hu/frisshat.htm). Ezért megállapítható, hogy a testület álláspontja nem egységes abban a tekintetben, hogy az alapító szerződéseket nemzetközi vagy belső jogként kezelje.

37 Internationale Handelsgesellschaft („Solange I”) 2 BvL 52/71, BverfG 37, 271; (29. 05. 1974.)

38 L. pl. Blutman L.: EU-jog – működésben. Bába Kiadó, Szeged 2004. 98., 101., 154. o.

39 A csatlakozási okmány 2. cikke megállapítja, hogy a csatlakozás időpontjától kezdődően az eredeti szerződések rendelkezései és az intézmények, valamint az Európai Központi Bank által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok az új tagállamok számára kötelezőek, és az említett szerződésekben, illetve az ebben az okmányban megállapított feltételekkel alkalmazandók ezekben az államokban.

40 Christoph Grabenwarter: Staatliches Unionsverfassungsrecht. In: Bogdandy (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 284–294. o.

41 Supra, 296. o.

42 A német Alaptörvény szintén államcélként fogalmazza meg az EU fejlesztését az „egyesült Európa egyenjogú tagjaként”. Vö. GG preambulum és 23. cikkely, valamint A. Katz: Staatsrecht, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1994. 61–62. o.

43 1053/E/2005. AB határozat, ABK 2006/6. 498, (online: www.mkab.hu/hu/frisshat.htm).

44 Fontos utalni rá, hogy az Alkotmány 2/A. §-a sajátos tartalmat hordozhat a rendes bíróságok számára, amikor szembesülnek valamely közösségi jogi norma és (nem alkotmányi) belső jogi norma ellentétével, illetve amikor általában kezelniük kell a közösségi jogi normákat valamely ügy eldöntése során. Ennek elemzése azonban nem tartozik a jelen tanulmány tárgyához.

45 Declaración 1/2004., II.3. pont, BOE núm. 3 Suplemento, Martes 4 enero 2005.

46 C01/327HR (21.03.2003.) sz. ítélet, melyet ismertet Besselink, CMLR 41(2004) 1441. o.

47 Vö. MacCormick, N.: A szuverenitásról és a posztszuverenitásról. Fundamentum 2003/2. 9. o.

48 Ez az egyik alaptétele és kiindulópontja a német szövetségi alkotmánybíróság Maastricht-döntésében felmutatott indokolásának, BVerfGE 89, 155.

49 Természetesen a fenntartás kifejezést itt nem abban az értelemben használjuk, ahogy az a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény 19–23. cikkeiben található. Az alkotmányjogi implicit fenntartás dogmatikailag párhuzamba állítható például a német kollíziós jog implicit fenntartásával, amely szerint a német jogrend a külföldi jog alkalmazását azzal a beleértett fenntartással ismeri el, hogy az nem ütközik a német közrendbe. Az alkotmányjogi implicit fenntartásnál is az a tagállamok ki nem mondott elvárása, hogy a közösségi jog ne ütközzön a tagállam alkotmányos rendjének alapjaiba. A német kollíziós fenntartáshoz l. Burián L.: Gondolatok a közrend szerepéről. In: Magister artis boni et aequi. Studia in honorem Németh János (szerk. Kiss D.–Varga I.) ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2003. 102. o.

50 A terminológia nem ismeretlen, l. pl. Meyring, B.: Intergovern­mentalism and Supranationality: Stereotypes for a Complex Reality. European Law Review 22(1997) 225. o.

51 Vö. Harmathy A.: i. m. (5. j.), 23–24. o.

52 Kiemelendő a következő határozat: Pl. ÚS 50/04 (08. 03. 2006.) különösen B) pont (4–5) bekezdés, melyet utóbb megerősített más határozatban is, Pl. ÚS 66/04 (03. 05. 2006.) 53. pont (online: http://test.concourt.cz/angl_verze/cases.html). Megjegyzendő, hogy a bíróság a jogállamiság lényegéhez tartozónak tekinti az alapjogok védelmét is.

53 11-70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125.; C-473/93 Bizottság v Luxemburg [1996] ECR I-3207; C-285/98 Tanja Kreil v Németország [2000] ECR I- 0069.

54 39-72 Bizottság v Olaszország [1973] ECR 0101., 24–25. pontok

55 Vö. Czuczai J.: Az EU új „Alkotmányi Szerződésének” hatása a magyar alkotmányfejlődésre. Európai Jog 2005/3. 7–8. o.

56 L. a francia Alkotmánytanács erre vonatkozó megállapítását, Décision 2004-505, 19 novembre 2004, considérant 13, Journal officiel du 24 novembre 2004, p. 19885.

57 Vö. Kecskés L.: EU-jog és jogharmonizáció. HVG-Orac, Budapest 2005. 888. o.

58 Vö. Sajó A.: i. m. (5. j.), 97. o.

59 C-473/93 Bizottság v Luxemburg [1996] ECR I-3207, 35–36. pontok

60 A 10/2006. (II. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság nem zárta ki a népi kezdeményezést olyan tárgykörben, amelyben a jogszabály megalkotása a többi tagállammal közösen vagy az Unió intézményei útján történhet. Magyar Közlöny 2006/24. szám 1976, 1977–1978.

61 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816. és 14/2003. (IV. 9.) AB végzés, ABH 2003, 903. – utóbbi a 2002. évi „EU csatlakozással összefüggő alkotmánymódosításra” vonatkozó indítványokkal kapcsolatos.

62 Vö. Bragyova A.: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az alkotmányban? In: Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára (Szerk. Bragyova A.) Bíbor Kiadó, Miskolc 2003. 65–68. o.

63 A hivatkozás a következő alkotmányi értékeket jelenti: köztársasági államforma, demokrácia és jogállamiság, népszuverenitás, népképviseleti elv, az alapvető jogok, különösen az emberi élethez és méltósághoz való jog elismerése és tiszteletben tartása.

64 Vö. Petrétei J.: Alkotmány és alkotmányosság. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből (Szerk. Kiss L.) Pécs, 1996. 76. o.

65 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 237.

66 Holló A.–Balogh Zs. (szerk.): Az értelmezett alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest 2000. 143. o.

67 Az elsődlegesség megdönthető vélelméről l. Kecskés L.: EU-jog és jogharmonizáció. HVG-Orac, Budapest 2005. 894–895. o. Kecskés a megdönthető vélelmet az Alkotmányba javasolja felvenni, azonban szerencsésebb, ha azt az Alkotmánybíróság számára értelmezési módszerként tartjuk fenn.

68 Stefan Griller terminológiája, l. Griller, S.: Primacy of Com­munity Law: A Hidden Agenda of the Charter of Fundamental Rights. In: Melissas, D.–Pernice, I. (eds.): Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental Conference in 2004 (Baden-Baden, 2002), 51. o., elérhető online: www.ecln.net/elements/conferences/book_athens. Az osztrák alkotmánybíróság átvette a terminológiát egyik újabb ügyében, VfGH, G138-142/05 (11. 10. 2006.) 3.2.3. pont.

[/hidepost]