Publikáció: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.)

Dr. Blutman László–Dr. Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (II.)

[Megjelent az Európai jog 2007/4. számában, 14-28. o. ]

A tanulmány első részében elemeztük, hogy a magyar Alkotmánybíróságnak milyen lehetőségei vannak a közösségi jog feltétlen érvényesülését előíró elsődlegesség elvének1 alkotmányi szintű kezelésére. Amellett érveltünk, hogy az Alkotmánybíróságnak az alkotmányi normákkal szemben meg kellene tagadni a közösségi jog abszolút, de el kellene ismeri annak relatív elsődlegességét, mivel vannak a jogállamiság lényegét képező olyan alkotmányi elvek és értékek (az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen normái), amelyekkel szemben az ellentétes közösségi jog nem érvényesülhet.2 A következőkben ezen érvelés következményeit vizsgáljuk konkrét eljárási helyzetek és normakonfliktusok szempontjából.

[hidepost=0]

6. Az elsődlegesség elve és az Unió harmadik pillére

A tanulmány első részében az elsődlegesség elvét az Európai Közösség jogrendszerének kereteiben elemeztük. (A másik első pilléres közösség, az Európai Atomenergia Közösség jogára ugyancsak alkalmazhatóak, de ennek gyakorlati jelentősége nincs). Nyitva marad a kérdés, hogy a másik két uniós pillérben, melyet nem az EKSZ, hanem az EUSZ szabályoz, a fent kifejtettek miképpen érvényesek, ha érvényesek egyáltalán. Jelentősége elsősorban a harmadik pillérnek lehet egy tagállam alkotmánybírósági gyakorlata szempontjából.

Az EUSZ – szemben az EKSZ szabályaival – alacsonyabb szintű integrációt jelent a tagállamok között azokon a területeken, ahol együttműködést ír elő. A második és harmadik pillérben az államok klasszikus nemzetközi jogi együttműködést valósítanak meg, ahol nincs szó koherens, autonóm, szupranacionális jogrendszer létrehozásáról, és a jogorvoslati rendszer is hiányos. Ezen felül, az elsődlegesség elvének alkalmazása szempontjából a legfontosabb hiányosság, hogy nincs az EUSZ-ben olyan rendelkezés, mely megfelelne az EKSZ 10. cikkének, amelyre a Bíróság az elsődlegesség elvét közvetlenül alapozta a közösségi pillérben. Mindez elégséges lenne ahhoz, hogy megállapíthassuk: itt klasszikus, bár erős államközi együttműködés valósul meg, mely nem válik el a nemzetközi jogtól, nincs szupranacionális jellege, és az elsődlegesség elve nem érvényesül olyanformán, ahogy a közösségi pillérben.

A Bíróság, legnagyobbrészt Kokott főtanácsnok indítványát követve, több ellenérvet szegezett szembe ezzel a következtetéssel a Pupino ügyben, mely az eddigi legnagyobb jelentőségű ítélet a harmadik pillérben.3 A Bíróság, miután nem tartotta jelentősnek azt a tényt, hogy hatásköre sokkal szűkebb, mint a közösségi pillérben, és nem is említette a döntéshozatal legnagyobbrészt konszenzuális jellegét, az EUSZ 1. cikk 2. bekezdésében használt fordulatnak szentelt nagy figyelmet, miszerint „e szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában”, egyben kiemelte az utána következő általános uniós célokat. A Bíróság, ebben a szűk nyílásban megvetvén a lábát, ezután levezette: ahhoz, hogy az Unió teljesíthesse céljait, a tagállamoknak szolidárisnak kell lenniük kötelezettségeik teljesítése során a harmadik pillérben is, így különösen az uniós jogból fakadó kötelezettségeik teljesítésének biztosítása érdekében meg kell tenniük a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. A Bíróság ezzel az EKSZ 10. cikkében foglalt „hűség-klauzulát” csaknem szó szerint megismételte, és egyben alkalmazta a harmadik pillérre is.

A Bíróság ebből nem vezette le a harmadik pillérben hozott uniós szabályok formai elsődlegességét a tagállami joggal szemben, az elsődlegesség kérdését meg sem említette. (Kérdés, hogy ebben csak a kerethatározat közvetlen hatályának hiánya akadályozta, vagy más megfontolás is.) Viszont meg kívánta alapozni a tagállami bíróságok azon kötelezettségét, hogy a belső jogot a harmadik pillérben hozott kerethatározatoknak megfelelően kell értelmezniük. A közösségi pillérben, a belső jogszabályok közösségi joggal összhangban történő értelmezésének kötelezettségét a von Colson – Grimaldi – Marleasing esetjogi vonal artikulálta.4 Akkor ez a közösségi jog korábban megállapított elsődlegességének közvetett következménye, és egyben utózöngéje volt. A harmadik pillérben viszont ez az uniós jog formai elsődlegességének előképe. Az uniós joggal összhangban történő értelmezés kötelezettsége már az uniós jog korlátozott, tartalmi elsődlegességét implikálja, hiszen a belső jogszabályok tartalmát uniós zsinórmérték alapján kell meghatározni, amennyiben az értelmezett belső jogszabály szövege ezt megengedi.

Az elemző nehéz helyzetben van, amennyiben a fentiekből érvényes és egyértelmű következtetést akar levonni.5 Az EKSZ 10. cikk szövegének a harmadik pillérbe történő „inkorporálásával”, a Bíróság láthatóan előkészítette a terepet arra, hogy egy alkalmas pillanatban megnyilatkozzon a harmadik pilléres normák formai elsődlegességéről is. E pillanat eljövetelének időpontja nem becsülhető meg. A következtetések érvényét pedig nagyban, de nem kizárólagosan, meghatározza a Bíróság gyakorlata. Ráadásul a Bíróság biztos háttérként maga mögött tudhatja azt a tényt, hogy az EASZ – létrejött, de hatályba nem lépett nemzetközi szerződésként –, bármi legyen is a sorsa, az uniós jog elsődlegességének elvét kifejezetten biztosítja az uniós jog minden területén. Magyarország tekintetében is ott az a tény, hogy az EASZ-t az Országgyűlés megerősítette. A nemzetközi szerződések jogáról szóló szerződés (Bécs, 1969., kihirdetve: 1987. évi 12. törvényerejű rendelet) 18. cikke szerint az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn megerősítés fenntartásával írta alá a szerződést, vagy cserélte ki a szerződést létrehozó okiratokat.6

Összefoglalóan, a Pupino-ítélet tükrében, az 1969-es Bécsi Szerződés előbb idézett cikke, valamint az EASZ-t megerősítő 133/2004. (XII. 23.) OGY határozat alapján, védhetőnek tűnik az a következtetés, hogy a magyar jogrendszerben a harmadik pillér keretében hozott uniós aktusoknak ugyanúgy elsődlegességük van, mint a közösségi pillérben megalkotott jogszabályoknak. A jelen tanulmányban a közösségi normákra tett megállapítások tehát mutatis mutandis alkalmazandóak a harmadik pillér keretében elfogadott normákra, különösen a kerethatározatokra is.

7. Mivel sérthet uniós jogot az Alkotmánybíróság?

Lényeges kérdés, hogy az alkotmánybírósági eljárás, illetve döntés egyáltalán mikor sértheti a közösségi (uniós) jogot. Ebből a szempontból külön kell választani az alkotmányossági vizsgálatot, mint eljárást, illetve azt, hogy a vizsgálat eredménye és következményei összeegyeztethetőek-e a közösségi jogrenddel. Amit az uniós jog óv, az a konkrét uniós jogi norma hatályának érintetlensége, és maradéktalan érvényesülése. Ennek tükrében kell értékelni az Alkotmánybíróság különböző aktusait.

7.1. Az alkotmányossági vizsgálat lefolytatása

Önmagában az alkotmányossági vizsgálat lehetősége és ténye még nem áll szemben az uniós joggal, hiszen nem érinti az uniós jogi norma hatályát, és nem érinti az elsődlegesség kérdését sem. Az Abtv. szerinti alkotmányossági vizsgálat lehetőségét és lefolytatását az uniós jog nem zárja ki.

7.2. Az alkotmányellenesség megállapítása, valamint a jogalkotó felhívása az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére

Valamely norma alkotmányellenességének megállapítása önmagában még nem érinti az uniós norma hatályát, sőt nem jelent állásfoglalást az elsődlegesség kérdésében sem. Ezzel az Alkotmánybíróság pusztán olyan helyzetet deklarál a jogrendszerben, mely anomáliát jelent a jogrendszer megfelelő működése szempontjából. Viszont ez még nem sérti az uniós jogot, legfeljebb annak olyan következményei sérthetik, melyek hátrányosak az uniós norma hatályára nézve. Nem ütközhet az uniós jogba az sem, ha az Alkotmánybíróság mindössze felhívja a jogalkotót arra, hogy jogalkotási eszközökkel szüntesse meg az alkotmányellenes helyzetet, (pl. egy konfliktust valamely alkotmányos szabály és egy közösségi jogi norma között). Ilyen felhívással az elsődlegesség kérdésében sem foglal feltétlenül állást, mivel a jogalkotónak több lehetősége van, így az Alkotmányt is módosíthatja (tartalmi elsődlegesség elismerése).7

7.3. A határozatban az elsődlegesség szimbolikus korlátozása vagy tagadása obiter dictum

A tanulmány első részében felhívott ügyekből látható volt, hogy az egyes tagállami alkotmánybíróságok kiállása a közösségi jog elsődlegességével szemben, az alkotmányuk védelmében, sokszor szimbolikus volt. Gyakran nyilvánították ki az alkotmány érvényesülését minden más, az adott jogrendszerben működő norma felett, de ennek általában semmilyen gyakorlati következménye nem volt. Ez legtöbbször nem vezetett konkrét közösségi jogi norma hatályának korlátozásához, vagy alkalmazásának megakadályozásához. (Sok esetben a nyílt, elvi megállapítások az alkotmány feltétlen érvényesüléséről éppen előzetes normakontrollra irányuló eljárásban születnek, és nem feltétlenül olyan ügyekben, ahol konkrét közösségi jogi norma hatályának korlátozása merült volna fel valamilyen formában, annak alkotmányellenessége miatt.)

A szimbolikus nyelvezet, amely elvben korlátokat állít a közösségi (uniós) jog feltétlen érvényesülése elé, és az alkotmányt helyezi a legmagasabb szintre, önmagában aligha sérti az uniós jogot, mivel nem tesz kárt közvetlenül egyetlen uniós jogi normában sem. Elvileg zavarhatja a jogbiztonság közösségi jogi elvét, de aligha lenne támadhatatlan egy olyan levezetés, mely ilyen esetben közösségi jogsértésre következtetne. Az alkotmánybíróságok így formailag és szimbolikusan fenntarthatják az alkotmányt a hierarchia csúcsán, anélkül, hogy az uniós jogot nyilvánvalóan sértenék.

Amennyiben az Alkotmánybíróság obiter dictum, és elvi jelleggel nyilvánít véleményt az elsődlegesség elvének korlátairól a magyar jogrendszerben, anélkül, hogy döntésével ténylegesen korlátozná bármely uniós norma hatályát, nem sértené az uniós jogot.

7.4. Uniós jogi norma hatályának korlátozása vagy kizárása

Egyes közösségi jogi normák közvetlen alkalmazási igénnyel, idegen jogforrási formában jelenhetnek meg a magyar jogrendszerben. Így például a közösségi rendeletek közvetlen hatályúak, érvényesülésük feltétele nem lehet kihirdetés vagy átültetés, bár végrehajtó jogszabályokat a tagállamok elfogadhatnak alkalmazásuk megkönnyítése végett.

A közvetlenül uniós jogforrási formában megjelenő uniós normatartalmat az Alkotmánybíróság nem semmisítheti meg a Foto-Frost-doktrína miatt (vö. 3.2 pont). A legtöbb, amit elvileg az Alkotmánybíróság tehet, hogy a norma hatályát kizárja vagy korlátozza a magyar jogrendszerben, formailag is tagadva ezzel az uniós norma elsődlegességét. Bár erre kifejezetten nem ad lehetőséget az Abtv. vagy az Alkotmánybíróság ügyrendje, azokból ez álláspontunk szerint levezethető („relatív hatályú megsemmisítés”). Az Alkotmánybíróság gyakorlatában találunk arra példát, hogy önmagában nem alkotmányellenes, de a jogbiztonság elvét sértő belső jogi normát meghatározott határidőn belül alkalmazhatatlannak nyilvánított, vagyis hatályát meghatározott időre kizárta.8

Korábban már utaltunk rá, hogy az idegen jogforrási formában megjelenő uniós jogi norma hatályának kizárása a magyar jogrendszerből, általában szemben áll az uniós joggal, mert korlátozza annak joghatásait. Megelőzően azzal érveltünk, hogy az ilyen intézkedés akkor igazolható, ha az uniós norma sérti az Alkotmány érinthetetlen magvához tartozó alkotmányi normákat, alapértékeket, tehát az alkotmányos rend alapjait. Az uniós jog oldaláról, az uniós jog alkalmazása akkor zárható ki, ha az Alkotmány érinthetetlen normáit sértő uniós jogi norma hatályának kizárása igazolható az uniós jogi szempontból is, annak valamely rendelkezésével. Ez elméletileg, és a joggyakorlatban is nyitott probléma.

7.5. Uniós normát kihirdető, átültető vagy végrehajtó belső jogi norma megsemmisítése

Az uniós normatartalom belső jogszabályokban is megjelenhet a magyar jogrendszerben, nemcsak idegen jogforrási formában, mint a közösségi rendeleteknél. Az uniós normák érvényesülését biztosító belső jogszabályi rendelkezéseket alapvetően három csoportba sorolhatjuk.

Az alapító szerződések, vagy az Unió harmadik pillérében elfogadott megállapodások (EUSZ) mint nemzetközi szerződések, kihirdető jogszabály formájában jelennek meg a magyar jogban. A kihirdető jogszabály magyar jogforrási formába (törvénybe) csomagolja a nemzetközi eredetű normát, annak tartalmát szó szerint átvéve.

Az uniós normák (formájuktól független) tartalmi érvényesülését biztosíthatják belső jogforrási formában megjelenő végrehajtó jogszabályok. A végrehajtó jogszabályok az uniós jogi norma tartalmának érvényesítését úgy teszik lehetővé, vagy könnyítik meg, hogy a végrehajtandó uniós normák tartalmát megismétlik, konkretizálják, kiegészítik, és a hazai jogszabályokat, jogintézményeket ahhoz hozzáigazítják, ugyanakkor a belső jogot szervezeti-eljárási szempontból is képessé teszik az uniós előírások befogadására.

A közösségi irányelvek és az uniós kerethatározatok belső jogforrási formában megjelenő átültető jogszabály vagy jogszabályok formájában érvényesülnek. Az átültető jogszabály, mely egy sajátos végrehajtó jogszabálynak is felfogható, általában szó szerint is átveszi az irányelv, kerethatározat rendelkezéseit, vagy egyes rendelkezéseit, de ezen felül, ennek keretében, a jogalkotó szabályokat alkot olyan kérdésekben, ahol az uniós jogalkotó az irányelv, kerethatározat tárgyában részére választási lehetőséget hagy, illetve meghoz olyan szabályokat, melyek az irányelv, kerethatározat céljának teljesítését biztosítják a belső jogban.

Mindhárom esetben belső jogi normákról van szó, így az Alkotmánybíróság megsemmisítheti őket. Ekkor az uniós normatartalom önmagában érintetlen marad, a döntés csak annak belső jogi formáját érinti. Így kiindulásképpen alaposnak tűnik az a premissza, hogy ekkor a megsemmisítés nem jelenti az elsődlegesség formai, legfeljebb csak tartalmi tagadását. Ugyanakkor, ilyen esetben, az uniós jogi norma érvényesülését segítő belső jogi norma megsemmisítése nemcsak akkor sérthet közösségi jogot, ha közvetlenül szemben áll az elsődlegesség elvével, hanem akkor is, ha egyébként akadályozza az uniós norma érvényesülését a magyar jogrendszerben. Ez a különbségtétel abból fakad, hogy mást jelent az uniós normatartalom háttérbeszorítása a jogalkalmazás során egy belső jogi (pl. alkotmányi) norma javára (ez az elsődlegesség kérdése), és mást jelent, hogy e normatartalom azért nem tud megfelelően érvényesülni, mert azt ugyan érintetlenül hagyja a döntés, de az érvényesülését szolgáló, egyéb belső jogi normát megsemmisíti az Alkotmánybíróság.

Így az elsődlegesség tagadása tartalmilag, (de nem formailag) akkor következik be, ha az Alkotmánybíróság olyan kihirdető, átültető vagy végrehajtó belső jogi rendelkezést semmisít meg, mely szó szerint vagy lényegileg magában foglal (megismétel) uniós normatartalmat. Amennyiben a megsemmisített rendelkezés az uniós normatartalmat nem tartalmazza szó szerint, vagy lényegileg, hanem csak konkretizálja, kiegészíti azt, vagy a belső jogszabályokat hozza azzal összhangba, akkor az elsődlegesség tagadásáról nincs szó, de ettől függetlenül jogsértés következhet be, amennyiben a megsemmisített norma léte nélkülözhetetlen az uniós norma érvényesüléséhez a magyar jogrendszerben. Így a választ azon kérdés eldöntése adhatja meg, hogy a kihirdető, átültető vagy végrehajtó jogszabályok, rendelkezések megsemmisítése mennyiben érinti magának az uniós normának az érvényesülését a belső jogban.

Az uniós jog (ebben az esetben pl. alapító szerződések) kihirdetése nem uniós kötelezettség, (a monista rendszerű tagállamokban nincs transzformáció, kihirdetés), tehát kihirdető norma megsemmisítése nem feltétlenül jelent uniós kötelezettségszegést, (bár ez tartalmilag az elsődlegesség tagadása), ha egyébként a normatartalom e nélkül is érvényesül a tagállam jogrendszerében. Így a közvetlen hatályú közösségi jogi norma kellően világos tartalmánál fogva, további jogalkotói közreműködést nem igényelve, alkalmas arra, hogy a tagállamok belső jogrendszerében közvetlenül jogok és kötelezettségek forrása legyen, tehát továbbra is érvényesül annak ellenére, hogy a kihirdető norma hatályon kívül került.  

Az átültető jogszabályok, rendelkezések az irányelvek és a kerethatározatok érvényesítését szolgálják a belső jogrendszerekben. Ezek átültetése közvetlen uniós kötelezettség. Így az olyan átültető szabály megsemmisítése, melynek hiányában az átültetés nem felel meg az uniós jog követelményeinek, uniós kötelezettség megszegését jelenti.

Valamely uniós normát végrehajtó jogszabály megalkotása legtöbbször nem kifejezett uniós kötelezettség, inkább gyakorlati szükség a tagállamoknak, hogy a belső jogrendszert képessé tegyék valamilyen uniós szabály befogadására. Ennek megfelelően, a végrehajtó jogszabály hiányát esetenként, és tartalmilag kell értékelni, szemben az irányelvekkel, vagy a kerethatározatokkal, amelyeknél egyedi és specifikus kötelezettség van azok átültetésére. Így a végrehajtó szabályok megsemmisítéséről általánosságban csak annyit lehet megállapítani, hogy az akkor sértheti az uniós jogot, amennyiben a megsemmisített norma az uniós jogszabály érvényesülésének nélkülözhetetlen feltételét jelenti a belső jogban.

Összefoglalva, a kihirdető, átültető vagy végrehajtó belső jogi rendelkezés megsemmisítésénél – figyelemmel az elsődlegesség elvére, és külön a jogsértés lehetőségére –, a következő lehetőségek mutatkoznak:

– a megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság tagadja ugyan tartalmilag az uniós norma elsődlegességét, de ez nem jelent egyben jogsértést is (pl. egy közvetlen hatállyal nem bíró kihirdető rendelkezés megsemmisítése);

– a megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság tagadja tartalmilag az uniós norma elsődlegességét, és ugyanakkor uniós jogot sértő helyzet áll be (pl. olyan átültető rendelkezés megsemmisítése, mely az irányelvben foglalt normatartalmat szó szerint, vagy lényegileg tartalmazza);

– a megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság nem tagadja az uniós norma elsődlegességét, de ezzel ugyanakkor uniós jogot sértő helyzet áll be (pl. olyan végrehajtó rendelkezés megsemmisítése, mely az uniós normatartalmat szó szerint, vagy lényegileg nem tartalmazza, de amely nélkül az uniós norma nem tud megfelelően érvényesülni a belső jogban);

– a megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság nem tagadja az uniós norma elsődlegességét, és nem áll be uniós jogot sértő helyzet sem (pl. olyan átültető vagy végrehajtó rendelkezés megsemmisítése, mely az uniós normatartalmat szó szerint, vagy lényegileg nem tartalmazza, és amely nélkül az uniós norma még megfelelően alkalmazható a belső jogban).

A következőkben az uniós jogot érintő egyes normakonfliktusokat vizsgáljuk, melynek áttekintésére, és a felvetődő elsődlegességi problémák érzékeltetésére szolgál az alábbi mátrix.

8. A 2004. évi XXX. törvény alkotmányossági vizsgálata

Időrendben haladva, az uniós jog alkotmányellenességének a problémája először a csatlakozást megelőzően merülhetett volna fel, amikor az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll keretében vizsgálhatta volna a csatlakozási szerződés egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát a törvényben meghatározott kezdeményezők indítványára. Ilyen indítvány azonban érkezett a testülethez. Előzetes normakontroll hiányában az Országgyűlés elsöprő többséggel elfogadta a 2004. évi XXX. törvényt. A törvény kihirdeti a csatlakozás, és az Európai Unió alapját képező egész szerződésrendszert, így a jelen tanulmányban többször hivatkozott EKSZ-t és EUSZ-t is. E törvény visszavezethető az Alkotmány 2/A. §-ára, amely alkotmányi legitimációt jelent,  és ugyanakkor a 2/A. §-t tartalommal tölti ki.

Vajon milyen feltételek mellett merülhet fel a törvénnyel kihirdetett szerződésrendszer utólagos alkotmányossági vizsgálata? Az alapító szerződések helyzete meglehetősen vitatott abból a szempontból, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének gyakorlása során nemzetközi szerződésnek minősülnek-e (lásd: 4.1 pont). Itt azonban elég abból kiindulni, hogy törvényi szintű, kihirdető belső jogi norma felülvizsgálata vetődik fel, mely ugyanakkor, egyben a nemzetközi (közösségi, uniós) eredetű normák hatalmas mennyiségét tartalmazza (mátrix: 6-B, 7-B, 8-B, 9-B és 10-B konfliktusmezők).

A vizsgálat általános és elvi lehetőségét megalapozza az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata. Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatában rögzítette, hogy a kihirdető jogszabály, és az annak részét képező nemzetközi szerződés utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet.9 A 2004. évi XXX. törvény érdemi alkotmányossági vizsgálatának lehetőségével elsősorban alkotmányi normával való normakonfliktus esetén kell számot vetni (mátrix: 6-B konfliktusmező). Ebben az esetben, véleményünk szerint, érdemi alkotmányossági vizsgálat a 2004. évi XXX. törvény vonatkozásában két esetben látszik megalapozottnak. E két eseten kívül az Alkotmánybíróságnak vagy a hatáskör hiányát kellene megállapítania, vagy hatáskörének gyakorlásától tartózkodnia kellene.

Az egyik esetben az Alkotmánybíróság érdemben azt vizsgálhatná, miszerint az Alkotmány 2/A. §-ában foglalt felhatalmazás megfelelő jogalapot nyújtott-e ahhoz, hogy Magyarország csatlakozzon az Európai Unióhoz [vö. 2 (iv) pont]. Magyarországon a csatlakozási szerződés tekintetében nem volt előzetes normakontroll. Így nem zárható ki, hogy a 4/1997. AB határozat nyomán, a kihirdető törvény kerül alkotmányossági támadás célkeresztjébe, utólagos normakontrollra vonatkozó indítvány vagy alkotmányjogi panasz formájában, olyan alapon, hogy nem volt megfelelő alkotmányi felhatalmazás a csatlakozási szerződés megkötésére. Tekintetbe véve a 2/A. § tökéletesnek aligha mondható szövegét, és az uniós jog alkotmányos helyének bizonytalanságát okozó egyéb alkotmányi szabályozási hiányosságokat, nem elképzelhetetlen, hogy egy erre irányuló alkotmányossági vizsgálat során, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jut, miszerint az alkotmányi szabályok, beleértve az Alkotmány 2/A. §-át, nem adnak megfelelő felhatalmazást a csatlakozáshoz. Természetesen az esetlegesen megállapított alkotmányellenességnek a Közösség tagállamai irányában tett kötelezettségvállalásra nem lenne hatása, és a testület legfeljebb felhívhatná a jogalkotót, hogy az Alkotmány módosításával is teremtse meg az összhangot az Alkotmány és az uniós kötelezettségvállalás között.

A 2004. évi XXX. törvény, illetve annak valamely rendelkezése vonatkozásában, azonban a fentieken túl, akkor is megalapozott lenne érdemi alkotmányossági vizsgálat lefolytatása, ha az előzetes vizsgálat (vö. 5.4.b. pont) nyomán az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jut, hogy a törvény valamely rendelkezése által kihirdetett uniós norma az alkotmányos rend alapjait, így az Alkotmány közösségi jog által érinthetetlen magjához tartozó normákat és értékeket veszélyezteti, sérti (beleértve az alkotmányi alapjogi normák érinthetetlen tartalmi minimumát). Ekkor a normakonfliktus a törvény rendelkezésébe csomagolt valamely uniós norma, és egy vagy több alkotmányi norma között áll fenn.  Egy ilyen érdemi vizsgálat feltételeit, az elsődlegesség követelményére tekintettel is, az 5. pontban leírtuk, így ezzel itt nem foglalkozunk. Ezen feltételek híján, az elsődlegesség elve akadályát képezi az érdemi alkotmányossági vizsgálatnak, így az Alkotmánybíróságnak vagy a hatáskör hiányát kellene megállapítania, vagy hatáskörének gyakorlásától kellene tartózkodnia, és az indítványt visszautasítania.

Az alkotmányos rend alapjainak sérelmével összefüggő feltételek fennállása esetén, az érdemi alkotmányossági vizsgálat elvezethet a 2004. évi XXX. törvény, vagy egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséhez. Ez lehetséges az Abtv.  40. §-a alapján, bármilyen hatályú legyen is a megsemmisítés, hiszen a közvetve támadott uniós jogi normát érintetlenül hagyja, csak az azt kihirdető rendelkezést törli ki. Mindez, ha formailag nem is, de tartalmilag állásfoglalást jelent az elsődlegesség elvével kapcsolatban, hiszen annak korlátozását implikálja. Nem véletlen, hogy az Európai Bíróság akkor artikulálta világosan a közösségi jog elsődlegességének elvét a Costa ügyben, amikor nem sokkal korábban, az olasz alkotmánybíróság, ugyanebben az ügyben, egy utóbb elfogadott olasz törvény elsődlegességét állapította meg a formailag azonos szinten elhelyezkedő, de korábban elfogadott azon törvénnyel szemben, mely az EKSZ-t hirdette ki.10 Ugyanakkor az Alkotmánybíróság ilyen, az elsődlegesség elvét tartalmilag korlátozó döntése, igazolható azon érvekkel, melyet az első rész 5. pontjában fejtettünk ki.

9. A közösségi rendeletek közvetlen alkotmányossági felülvizsgálata

A közösségi rendeletek az alkotmányossági vizsgálat szempontjából külön csoportot alkotnak, szemben az alapító szerződésekkel, vagy éppen az irányelvekkel.11 Itt ugyanis nincs kihirdető belső jogszabály, mint az alapító szerződéseknél, nincs átültető belső jogszabály, mint az irányelveknél, és nincs feltétlenül végrehajtó belső jogszabály sem. Az Alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálata, ha lehetséges egyáltalán, tehát formailag sem belső jogszabályra irányulna, hanem közvetlenül egy, a magyar belső jogrendszerben idegen jogforrási formában megjelenő, közösségi jogi normára (mátrix: 6-A, 7-A, 8-A, 9-A és 10-A konfliktusmezők).

Az alkotmánybírósági eljárások szempontjából a közösségi rendelet alkotmányossági vizsgálata szóba jöhet utólagos normakontroll keretében az Abtv. 1. § b) pontja és 37–39. §-ai alapján, alkotmányjogi panasz nyomán az Abtv. 1. § d) pontja és 48. § szerint, és nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatánál az Abtv. 1. § c) pontja és 44. § értelmében.12 Ugyanakkor a rendelet elvileg szerepet kaphat az Abtv. 35–36. § szerinti előzetes normakontroll során, ahol normatív viszonyítási pontként szerepelhet a megerősítésre váró nemzetközi szerződés, illetve a kihirdetésre váró törvény tekintetében annak megállapításánál, hogy a kihirdetéssel, illetve megerősítéssel, alkotmányellenes helyzet állna-e elő.13

Ahogy korábban utaltunk rá, az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. és a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatokban, tartalmi alkotmányellenesség híján, határozottan kizárta az alkotmányi kérdések köréből azt a helyzetet, amikor belső jogszabály ütközik egy közösségi jogi normával. Ennek alapján, alkotmányossági kérdést nem vet fel, ha a rendelet konfliktusban áll egy belső jogszabállyal, és ebből következően az sem alkotmányossági kérdés, ha a közösségi rendelet ütközik egy másik közösségi rendelettel, illetve valamely uniós normát kihirdető, átültető vagy végrehajtó belső jogszabállyal (tkp. belső uniós jogi konfliktus, alkotmány alatti szinten).

A fentieket figyelembe véve, a közösségi rendeletek érdemi alkotmányossági vizsgálatának lehetőségével, elsősorban alkotmányi normával való normakonfliktus esetén kell számot vetni (mátrix: 6-A konfliktusmező). Véleményünk szerint, érdemi alkotmányossági vizsgálat a rendeletek felett két esetben látszik megalapozottnak, alkotmányi normával való normakonfliktus esetén. E két eseten kívül, az Alkotmánybíróságnak, az előzetes vizsgálatot követően, vagy a hatáskör hiányát kellene megállapítania, vagy hatáskörének gyakorlásától tartózkodnia kellene.

 Az egyik eset az, amikor az előzetes vizsgálat (vö. 5. pont) nyomán olyan körülmény merül fel, amely arra enged következtetni, hogy az eljárás tárgyát képező közösségi jogi norma az alkotmányos rend alapjait, így az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen magjához tartozó normákat és értékeket veszélyezteti, sérti (beleértve az alkotmányi alapjogi normák érinthetetlen tartalmi minimumát). Az érdemi alkotmányossági vizsgálat feltételeit, mely számot vet a közösségi jog elsődlegességének követelményével is, az 5. pontban leírtuk, így ezzel ehelyütt nem foglalkozunk.

Az érdemi vizsgálat megalapozott lehetőségének másik esete lehet a hatáskör hiányában, vagy a hatáskör túllépésével alkotott, és ilyen alapon támadott közösségi rendelet alkotmányossági vizsgálata. Ez általános dogmatikai problémára világít rá, ami arra keresi a választ, hogy alkotmányossági szempontból milyen feltételek mellett vizsgálható egy rendelet, ha az nem illeszthető világosan be az állam által a Közösségre átruházott hatáskör kereteibe. Ez az ultra vires közösségi aktusok, pontosabban ultra vires jellegük miatt támadott közösségi aktusok problémája, mely nemcsak rendeleteknél merül fel, hanem bármely más, olyan uniós normánál is, melyet az Unió intézményei, szervei hoznak. Itt a kérdés úgy merül fel, hogy az Alkotmánybíróság érdemi alkotmányossági vizsgálatot követően korlátozhatja-e egy közösségi rendelet hatályát, azon az alapon, hogy azt a közösségi jogalkotó hatáskör hiányában alkotta. A következőkben erre a kérdésre térünk ki.

10. Ultra vires jellegük miatt támadott közösségi aktusok

10.1. Az Európai Közösség jogalkotó hatásköre

A Közösség jogalkotó hatalmát a korlátozott, egyedi hatáskörök elvének megfelelően gyakorolja. Az integrációs szervezet csakis a Szerződésben ráruházott hatáskörök és az abban meghatározott célok keretei között járhat el.14 Az átruházott hatáskörök elvét figyelembe kellett venni a Közösség belső és nemzetközi aktusai esetén is.15 Minden közösségi aktus a Szerződésben meghatározott jogalapon nyugszik, amely anyagilag határozza meg a Közösség kompetenciáját és egyben megjelöli a kompetenciák gyakorlásának eszközeit, vagyis a megengedett jogalkotási eszközöket és az igénybe vehető döntéshozatali eljárásokat. A közösségi intézkedés jogalapját megteremthetik az alapelvek között felsorolt feladatok, a szerződési célok, illetve a Szerződés további fejezeteiben meghatározott speciális tevékenységek.16 Az EurópaiBíróság kizárta a kompetencia-kompetenciát, mert az ellentétes a korlátozott, egyedi hatáskörök elvével.17 Ennek ellenére, időnként hangot kapnak a tagállamok aggodalmai, hogy a „hallgatólagos” és a „kiegészítő” kompetenciák igénybevétele, a tagállami hatáskörök eróziójához vezethet.

A közösségi jog mai fejlettségét tekintve az EU ultra vires eljárását és aktusát az Európai Bíróság revideálhatja kötelező erővel, mert csak az alapító szerződések alapján állapítható meg bármely közösségi (uniós) jogi aktus érvényessége. Ha a Bíróság a jogi aktust a primer joggal összeegyeztethetőnek találja, akkor a tagálla­mok már csak közös megszorító szerződésértelmezéssel élhetnek18. A tagállam mindenesetre megállapíthatja legfelsőbb bírósága, alkotmánybírósága vagy parlamentje útján a szerződésszegést, ennek a megállapításnak azonban nincs jogi kötőereje a Közösséggel szemben. A Közösségnek biztosított felségjogok nem kapcsolódnak sem felfüggesztő, sem felbontó feltételekhez, csak a szerződésekhez kötődnek, és csak az Európai Bíróság ellenőrzésének alávetettek. Az ultra vires közösségi jogi aktus tehát érvényben marad, viszont kérdés, hogy megalapozott-e elsődlegessége, és tartható-e alkalmazhatósága. A választ a tagállami alkotmányvédelmi mechanizmus intenzitása és konfrontáció-képessége adhatja meg.19 Az Alkotmánybíróság e körben jelző szerepet vállalhatna: közösségi aktus, illetve kihirdető, átültető normájának alkotmányellenességét megállapíthatná, ha az a 2/A. § ultra vires típusú korlátozásába ütközik, ami jelen esetben a tartalmi alkotmányellenesség jogalapját jelenti. Ezután kezdeményezhetné a felelős nemzeti szervek (elsősorban a Kormány) intézkedését, hogy forduljon az Európai Bírósághoz az aktus  ultra vires jellegének megállapítása érdekében.20

10.2. Ultra vires közösségi aktus alkotmányossági vizsgálatának problémája

A jogalkotói hatáskör hiánya miatt támadott közösségi aktusok alapvető problémája, hogy ki állapíthatja meg, miszerint a Közösség jogalkotó szerve a jogalkotás során valóban túllépte-e a hatáskörét: a közösségi bíróságok mellett van-e erre hatásköre egy tagállami alkotmánybíróságnak. Magyarországon az Alkotmánybíróság erre, elvileg, annak alapján formálhatna jogot, hogy egy közösségi intézkedés ultra vires jellege alkotmányossági kérdés lehet, mert a hatáskörök átruházására irányuló, az Alkotmány 2/A. §-ban foglalt alkotmányi felhatalmazás ilyen intézkedésre nem terjed ki, tehát nincs alkotmányos alapja annak, hogy egy ilyen közösségi jogszabály a magyar jogrendszerben bármilyen joghatást fejtsen ki. Az átruházott hatáskörök kereteit behatároló jogokat és kötelezettségeket, (és az ebből fakadó közösségi hatásköröket), azonban természetesen nem a 2/A. § rögzíti, hanem konkrétan az alapító szerződések. Így egy alkotmányossági vizsgálat szükségszerűen az alapító szerződések értelmezésével járna. Az Európai Közösségek Bírósága viszont éppen az alapján tarthatja fenn a jogot egy közösségi intézkedés ultra vires jellegének megítélésére, hogy az alapító szerződések legmagasabb szintű értelmezésére ő jogosult, így ez alapján ő jogosult eldönteni, valóban túllépte-e a hatáskörét egy közösségi jogalkotó szerv a jogalkotás során.21

Erre a dilemmára elméleteket lehet felépíteni, és vannak, akik ezt meg is tették.22 Nekünk itt nem ezek ismertetése, vagy javítgatása a feladatunk. A problémát az alkotmánybírósági eljárások összefüggéseibe kell helyezni, és egy védhető, gyakorlati megoldást felvázolni. A kérdés úgy merül fel, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság előtt egy indítványozó amiatt vitatja az alkotmányosságát például egy közösségi rendeletnek (utólagos normakontroll, illetve alkotmányjogi panasz keretében), mert az nem vezethető vissza az alapító szerződés valamely, hatáskört biztosító rendelkezésére, tehát nem terjed ki rá az Alkotmány 2/A. §-ban foglalt hatáskör-átruházás, akkor mit tehet az Alkotmánybíróság. Van-e hatásköre érdemben alkotmányossági vizsgálatot végezni, és ha igen, akkor milyen kritériumok alapján, milyen döntési kimenettel.23 

10.3. Ultra vires jelleg alkotmányossági vizsgálatának lehetősége 

A legegyszerűbb, de nem biztos, hogy kellően védhető megoldásként, az Alkotmánybíróság a kérelem visszautasítása mellett, megállapíthatja hatáskörének hiányát. Ennek indoka a következő lehet. A probléma közvetlenül és tartalmilag az alapító szerződések és egy másodlagos közösségi norma viszonyában merül fel, ugyanis a kérdés az, hogy a rendeletben szabályozott kérdések szabályozására van-e az EKSZ-ben biztosított hatásköre a közösségi jogalkotónak. A vizsgálat szükségképpen megkívánná az EKSZ és a támadott norma értelmezését. Ezek értelmezése azonban, elsősorban, a rendes bíróságok, és végsősoron az Európai Bíróság hatásköre, így ők vizsgálhatják azt is, hogy a közösségi norma megalkotására volt-e hatásköre a közösségi intézménynek. Erre megvannak a közösségi eljárások, melyekre az előzőekben jegyzetben utaltunk.

Ezt, a legegyszerűbb, de nem biztos, hogy kellően védhető megoldást alátámasztó érvelés még nyitva hagyja azt a kérdést, hogy az Alkotmánybíróságnak eleve nincs hatásköre a kérdés eldöntésére, vagy elvileg lenne hatásköre, de azt feladja az Európai Bíróság javára. Ez utóbbi esetben az ultra vires aktusok problémája átalakulna egy speciális, hatásköri elsődlegességi kérdéssé. Az EKSZ 220. cikkéből levezethetően ugyanis az Európai Bíróság kezében van a közösségi jog értelmezésének végső monopóliuma. A kérdés, hogy ez, a magyar jogrendbe az Alkotmány 2/A. §-a által beengedett norma, érvényesülhet-e az Alkotmánybíróság esetleges hatáskörével szemben. A fenti megoldással az Alkotmánybíróság elismerné a közösségi hatásköri rendelkezések elsődlegességét a saját, esetlegesen fennálló hatáskörével szemben.

Az Alkotmánybíróság viszont elkerülheti a hatásköri elsődlegesség problémáját, és eleve kizárhatja a saját hatáskörét egy, a fenti megoldáshoz társuló, komplementer érvvel: ez az érv a tartalmi alkotmányellenesség hiánya. A probléma szempontjából ugyanis a 2/A. § csak egy felhatalmazó-eljárási norma, melynek alkotmányi tartalma az alapító szerződésekben közvetetten realizálódik, további jogalkotói aktusok után (e szerződések kötelező hatályának elismerése a magyar állam által). Tartalmilag a konfliktus „alkotmány alatti”, hiszen az EKSZ és a támadott közösségi jogszabály között áll fenn, így ennek megoldása nem az Alkotmánybíróság hatásköre. Amennyiben a támadott jogszabály az Alkotmány más normáját is sértené, már fennállhat hatáskör alkotmányossági vizsgálat lefolytatására, de ekkor már nem a támadott közösségi norma ultra vires jellege miatt, hanem az egyéb alkotmányi normával való közvetlen tartalmi ellentéte miatt (lásd erre előzőekben az elsődlegesség érvényesülésével kapcsolatban nyújtott elemzést).

Ez a komplementer érv viszont felveti azt a kérdést, hogy lehetséges-e egyáltalán tartalmi alkotmánysértés, kifejezetten a támadott közösségi norma esetleges ultra vires jellege miatt. (Amennyiben igen, akkor az előbb vázolt megoldás nem minden esetben bizonyulhat helyesnek, és nem kerülhető meg a hatásköri elsődlegesség problémája.) Álláspontunk szerint, ilyen eset elvileg lehetséges, de nem az Alkotmány 2/A. §-a tekintetében. A magyar Alkotmány összefüggéseiben egy ultra vires közösségi aktus, annak ultra vires jellege miatt, elméletileg szembenállhat a 2. §-sal, ugyanis sértheti a népszuverenitás elvét, amennyiben olyan kérdést szabályoz, melyet a magyar állam csatlakozáskor nem engedett ki szuverenitásának hatóköréből. A 2. § tartalmi sérelmének lehetőségét feltételezve, az Alkotmánybíróságnak lenne hatásköre eljárni, és elvégezni e szempontból a közösségi rendelet alkotmányossági vizsgálatát, hacsak ezt a hatáskörét nem adná fel az Európai Bíróság javára, az elsődlegesség elvét alkalmazva a közösségi bíráskodás és tagállami alkotmánybíráskodás hatásköri rendelkezéseinek tekintetében. A tartalmi alkotmánysértés lehetőségének fennállása esetén tehát nem kerülhető meg a hatásköri elsődlegesség problémája a közösségi normák ultra vires jellegének vizsgálatánál.

A hatásköri elsődlegességnél lényegesnek tűnhet, hogy az Alkotmánybíróság feltétel nélkül adja-e fel e tekintetben a hatáskörét, vagy fenntartja a lehetőséget, hogy bizonyos feltételekkel mégis gyakorolja. Álláspontunk szerint –  elsődlegességi kérdésről lévén szó – itt is alkalmazható mutatis mutandis az implicit fenntartásra és az Alkotmány érinthetetlen magvára vonatkozó doktrína központi gondolata: az alkotmányos rend alapjainak sérthetetlensége. Így tehát, ezen összefüggésekben, a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy milyen esetben fenyegetné az alkotmányos rend alapjait az, ha az Alkotmánybíróság nem gyakorolhatná hatáskörét egy közösségi aktus ultra vires jellegének alkotmányossági vizsgálatára, az Alkotmány 2. §-val kapcsolatban.

Az alkotmányossági probléma ott kezdődhet, ha a közösségi jogalkotó szerv világosan és egyértelműen túllépi hatáskörét, illetve az Európai Bíróság úgy hagyja jóvá a támadott közösségi normát, hogy elhagyva a hatásköri rendelkezés értelmezési tartományát, ténylegesen kiterjeszti a Közösség hatáskörét. Álláspontunk szerint tehát a választóvonalat az a határ jelenti, amely az alapító szerződések hatásköri rendelkezéseinek valódi értelmezése, és e rendelkezések contra legem túllépése (tkp. a hatáskör contra legem kiterjesztése) között áll fenn.  Az alkotmányos rend alapjait akkor fenyegeti az, hogy az Alkotmánybíróság nem gyakorolhatja hatáskörét egy közösségi aktus ultra vires jellegének alkotmányossági vizsgálatára, amikor az alapító szerződések hatásköri rendelkezéseinek világos és egyértelmű contra legem túllépése megalapozottan felmerül. Ekkor a hatáskör megállapítása már nem értelmezés kérdése (ami az Európai Bíróság feladata), hanem (az EKSZ tekintetében) contra legem jogalkalmazás eredménye. Az Alkotmánybíróság, értelmezés tekintetében, feladhatja hatáskörét az Európai Bíróság hatásköri elsődlegességére hivatkozva, de alkotmányos kötelezettségei alapján ezt nem teheti meg, ha a közösségi hatáskörök contra legem kiterjesztésével találkozik a tagállami hatáskörök rovására.

Természetesen, az értelmezés és a hatáskör kiterjesztése közötti határ igen bizonytalan. Ezt általában nem lehet meghúzni, hanem egyes ügyek vonatkozásában konkrétan kell eldönteni.

Konkrét ügyben lényeges lehet az is, hogy az Alkotmánybíróság elé kerülő ügyben, a támadott közösségi norma érvényességéről az Európai Bíróság nyilvánított-e véleményt.

10.4. Az alkotmányossági vizsgálat feltételei 

A fentieket figyelembe véve, egy közösségi aktus (példánk szerint közösségi rendelet) ultra vires jellegének vizsgálatánál a következő alkotmányjogi tesztet javasoljuk.

(1) Amennyiben az Alkotmánybíróság előtt egy indítványozó amiatt vitatja egy közösségi rendelet (vagy annak valamely rendelkezése) alkotmányosságát, mert az nem vezethető vissza az alapító szerződés valamely, hatáskört biztosító rendelkezésére, így a kérdés rendezése a magyar állam hatáskörében maradt, az Alkotmánybíróság előzetes vizsgálattal (prima facie vizsgálat) ellenőrzi, hogy nem mutatkozik-e olyan körülmény az előtte fekvő ügyben, ami alapján felmerül az alapító szerződések hatásköri rendelkezéseinek világos és egyértelmű  túllépése.

Amennyiben nincs ilyen körülmény, az alkotmányossági vizsgálatra irányuló kérelmet hatáskör hiánya miatt visszautasítja, és visszautal arra, hogy az indítvány tárgyát képező kérdésben a jogorvoslati lehetőség a rendes bíróságok, illetve a közösségi bíróságok előtt lehetséges (amennyiben azt nem vették addig igénybe).  Az EKSZ és a közösségi rendelet jogalkotási jogalapot érintő hiányosságát, ha van, a rendes bíróságoknak, illetve a közösségi bíróságoknak kell orvosolni.

(2) Amennyiben a támadott norma tekintetében megalapozott lehetősége áll fenn annak, hogy a jogalkotó világosan és egyértelműen túllépte jogalkotási hatáskörét, illetve annak, hogy közösségi bíróság a kérdéses norma érvényességi felülvizsgálata során az értelmezés határait túllépve, ténylegesen kiterjesztette a közösségi hatáskört, és így tartotta fenn a norma érvényességét, az Alkotmánybíróság, a rendelet tekintetében, érdemben lefolytatja az alkotmányossági vizsgálatot. Ilyen esetben, ugyanis az alkotmányos rend alapjait veszélyeztetné, ha az Alkotmánybíróságnak nem lenne hatásköre eljárni az Alkotmány 2. §-a védelmében. Itt is hangsúlyozandó az érdemi alkotmányossági vizsgálat ultima ratio jellege.

(3) Amennyiben a vizsgált norma érvényességére vonatkozóan a közösségi bíróságok még nem nyilvánítottak véleményt, az Alkotmánybíróság előzetes döntéshozatali eljárásban kérdez rá az Európai Bíróságnál a támadott norma érvényességére (a jogalkotási jogalap fennállására, vagy annak hiányára).

Az érdemi alkotmányossági vizsgálat feltétele, hogy a közösségi bíróságok véleményt nyilvánítsanak megelőzően a támadott norma érvényességéről. Ez a lépés megkerülhetetlen. A közösségi bíróságoknak van joguk a közösségi normát vagy annak rendelkezését megsemmisíteni, illetve az Európai Bíróságnak előzetes döntéshozatali eljárásban a norma érvénytelenségét megállapítani. Ráadásul, az érvényesség vizsgálata elkerülhetetlenül együtt jár az EKSZ értelmezésével, amely legmagasabb szinten a közösségi bíróságok feladata és hatásköre. Így az Alkotmánybíróságnak lehetőséget kell adni, hogy a Közösség, saját jogorvoslati rendszerében, a jogalkotási hibát kiküszöbölje.

Amennyiben a támadott norma érvényességét a közösségi bíróságok már korábban fenntartották, illetve az Európai Bíróság, az Alkotmánybíróság által kezdeményezett előzetes döntésében nem állapított meg érvénytelenséget, de az Alkotmánybíróság ennek ellenére továbbra is úgy véli, hogy a jogalkotó világosan és egyértelműen túllépte jogalkotási hatáskörét, sor kerülhet az érdemi alkotmányossági vizsgálatra. Amennyiben az Alkotmánybíróságnak nem lenne hatásköre eljárni az Alkotmány 2. §-a védelmében, akár a közösségi bíróságok ellentétes véleményével szemben is, ha felmerül annak megalapozott lehetősége, hogy a közösségi jogalkotó világosan és egyértelműen túllépte jogalkotási hatáskörét, illetve a közösségi bíróságok contra legem terjesztették ki a Közösség hatáskörét, ez az alkotmányos rend alapjait veszélyeztetné.

Az alkotmányossági vizsgálat tárgya annak eldöntése, hogy a támadott rendeletet (vagy valamely rendelkezését) világosan és egyértelműen közösségi hatáskör hiányában alkották-e meg, és így az sérti-e az Alkotmány 2. §-át.

(4) Az érdemi alkotmányossági vizsgálat a következő eredményeket hozhatja:

– az Alkotmánybíróság az indítványt elutasítja, mert a megvizsgált közösségi norma, vagy annak rendelkezése megalkotásakor, a közösségi jogalkotó nem lépte túl világosan és egyértelműen jogalkotási hatáskörét, illetve a közösségi bíróságok a közösségi hatásköri szabályok értelmezésénél, nem lépték túl contra legem az értelmezés határait;

– az Alkotmánybíróság megállapítja az alkotmányellenes helyzetet, mert a megvizsgált közösségi norma, ultra vires jellege miatt, sérti az Alkotmány 2. §-át, és egyben

– felhívja a jogalkotót az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, lásd az első részben a (D2) típusú megoldást;

– vagy a közvetlen hatályú rendelet hatályát Magyar­országra nézve kizárja, és felhívja a jogalkotót az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, lásd az első részben a (D3) típusú megoldást.

A fenti teszt alkalmazható a közösségi aktusok átültető, végrehajtó szabályaira is, amennyiben azok tartalma a közösségi aktusból következik, és amennyiben a támadás alapja az átültetett, végrehajtott közösségi aktus ultra vires jellege, de ekkor az érdemi alkotmányossági vizsgálat a támadott belső jogszabály megsemmisítéséhez is vezethet (vö. 7.5 pont).

11. A közösségi irányelvet átültető, illetve más közösségi jogi normát végrehajtó belső jogszabályok alkotmányossági vizsgálata

Ebben az esetben alkotmányossági vizsgálat több lehetséges normakonfliktus miatt merülhet fel. E konfliktusok az Alkotmány, az átültetett, végrehajtott közösségi jogszabály, és az átültető, végrehajtó belső jogi norma háromszögében manifesztálódhatnak. Eljárási szempontból felmerülhet előzetes normakontrollnál, egy átültető, végrehajtó törvény vonatkozásában (mátrix: 5-A konfliktusmező), valamint utólagos alkotmányossági vizsgálat és alkotmányjogi panasz tekintetében, melynek keretében az átültető, végrehajtó jogszabályt támadják (mátrix: 6-B és 8-B konfliktusmezők).24

11.1. Alkotmányellenes közösségi jogi normát átültető, végrehajtó jogszabály

Lehetséges, hogy az átültető, végrehajtó jogszabály a közösségi jognak megfelel, az Alkotmánynak azonban nem, mivel maga az átültetett, végrehajtott közösségi jogszabály ellentétben áll az alaptörvénnyel (pl. az irányelv alkotmányellenes célú). Ekkor azonban – közvetett felülvizsgálat keretében – a fenti, 5. és 9. pontban tárgyalt tesztekhez jutunk el: érdemi alkotmányossági felülvizsgálat szűk körben, akkor válik lehetségessé, ha megalapozott lehetősége áll fenn annak, hogy a közösségi jogalkotó világosan és egyértelműen túllépte jogalkotási hatáskörét (9. pont), vagy az Alkotmány, közösségi jog által érinthetetlen normáiba ütközik a támadott jogszabály (5. pont)

Az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak nem kell részletesen vizsgálnia az átültetett, végrehajtott közösségi normát, hiszen az eljárásnak az közvetlenül nem tárgya. Az eljárás tárgya az átültető, végrehajtó belső jogi norma. A támadott belső jogszabály és a közösségi jogi norma tartalmi összevetése azonban már az előzetes vizsgálat során is elkerülhetetlen. Az 5. és 9. pontban leírt teszt ugyanis az átültető, végrehajtó belső jogszabály azon rendelkezései tekintetében alkalmazandóak, melyek lényegileg megismétlik a közösségi jogi normatartalmat, vagy tartalmuk abból kényszerítően következik. Az ezeken túlnyúló, a közösségi jogtartalomból nem következő belső jogi rendelkezések tekintetében, a közösségi jog elsődlegessége vagy a közösségi ultra vires probléma már nem vetődik fel, mivel itt valódi belső normákról van szó.25 Ezen normák esetleges konfliktusa alkotmányi normákkal, már nem vezethető le a közösségi jogból, így az Alkotmánnyal ütköző belső normaként kell kezelni őket (lásd a következő pontot).

11.2. Alkotmányos közösségi jogi normát alkotmányellenesen átültető, végrehajtó jogszabály

Alkotmányellenes helyzet keletkezhet úgy is, hogy az átültető, végrehajtó jogszabály nem felel meg az Alkotmánynak, miközben a közösségi szabály és az átültető, végrehajtó belső jogszabály, illetve a közösségi jogszabály és az alaptörvény viszonyában megfelelés mutatkozik. (Pl. alkotmányos célú jogszabály alkotmányellenes átültető szabálya esetén.)

A közösségi jog alkotmányellenes végrehajtásának esetében, az átültető, végrehajtó belső jogszabályokban vannak olyan alkotmányellenes rendelkezések, melyek tartalma a közösségi jogtartalomból kényszerűen nem következik. E helyzet feltételezi azt, hogy valamely közösségi jogszabály végrehajtására vannak alkotmányellenes és alkotmányos megoldások is, ám a jogalkotó rosszul választott. (Amennyiben a végrehajtásra csak alkotmányellenes megoldás létezhetne, akkor maga a közösségi norma lenne alkotmányellenes, a 10.1 pont szerint.) Ezen, a közösségi jogból kényszerűen, tartalmilag nem levezethető átültető, végrehajtó rendelkezések alkotmányi normákkal való konfliktusát, a belső jog és Alkotmány ütközéseként kell kezelni.

Az átültető, végrehajtó jogszabály közösségi jogszabálytól függetlenül vizsgálható összetevője lehet még a hatálybalépést meghatározó, illetve a végrehajtásért felelős szervet megjelölő rendelkezése. Az alkotmányellenesség megállapításának a közösségi kötelezettségvállalás teljesítésére azonban nem lesz hatása. A legcélszerűbb megoldásnak az tűnik, ha az Alkotmánybíróság – tekintettel a közösségi jog egységes érvényesülésének követelményére és az EKSZ 10. cikkére – akként dönt, hogy az átültető, végrehajtó jogszabály alkotmányellenességét megállapítja, megsemmisítését azonban meghatározott időre felfüggeszti, és felhívja a tagállami jogalkotót, hogy az alkotmányellenes helyzetet szüntesse meg.

11.3. Az átültető, végrehajtó jogszabály és a közösségi szabály konfliktusa

A közösségi szabály nem megfelelő átültetése, végrehajtása tagállami kötelezettségszegés lehet, mely egyben konfliktust implikál a belső jog és a közösségi jog között. Az Alkotmánybíróság gyakorlata világosan olyan irányba mutat, hogy a belső és közösségi jogszabályok ütközését alkotmány alatti kérdésnek tekinti, és a konfliktus kezelését rendes bíróságok hatáskörébe utalja (lásd alább, 12. pont). Ebből következik az is, hogy az átültető, végrehajtó jogszabály és az átültetett, végrehajtott közösségi szabály esetleges konfliktusa sem alkotmányossági kérdés.26

12. Közösségi jogot sértő belső jogi norma alkotmányossági felülvizsgálata

A közösségi jogot sértő belső jogi norma alkotmányossági felülvizsgálata eljárási szempontból utólagos alkotmányossági vizsgálat és alkotmányjogi panasz tekintetében merülhet fel (mátrix: 9-A és 9-B konfliktusmezők). Kérdés, hogy a belső jogi norma közösségi jogba ütközése egyben alkotmányellenes helyzetet teremt-e. A nemzetközi szerződésbe ütköző nemzeti szabályok esetében így van, az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján. A közösségi jog tekintetében az Alkotmánybíróságnak arról kell állást foglalnia, hogy a belső jogi norma közösségi jogsértő jellege önmagában sérti-e az Alkotmány 2/A. §-át, esetleg a 7. § (1) bekezdését, vagy mindkettőt együttesen. Az Alkotmánybíróság a belső jog és a közösségi jogszabályok ütközését, tartalmi alkotmányellenesség hiányában, önmagában, láthatóan nem tekinti alkotmányos kérdésnek, e konfliktust a rendes bíróságoknak kell feloldaniuk (lásd pl. 1053/E/2005. AB határozat 1.1 pont).

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – … rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi.”27 E viszonylag szilárd és egyértelmű gyakorlat, valamint az ennek már részét képező, a közösségi jogot érintő határozatok [pl. 1053/E/2005. AB határozat vagy 66/2006. (XI. 29.) AB határozat28] alapján, kicsi az esélye annak, hogy a jövőben az Alkotmánybíróság belső jogszabályt, annak pusztán közösségi jogsértő jellege miatt, alkotmányellenessé nyilvánítson.

A vonatkozó határozatok ismertetésétől és elemzésétől hely hiányában eltekintünk. Azonban specifikus kérdésként, ellentétes jogszabályok léte esetén, mindig felvetődik a jogbiztonság kérdése, melyet véd az Alkotmány 2. § (1) bekezdése. Így a kérdés olyan formában is felvethető, hogy a 2/A. § sérelmének hiányában is, egy belső jogszabály közösségi jogba ütközése mikor veti fel a 2. § (1) sérelmét. Le kell szögezni, hogy a jogbiztonság sérelme önmagában csak formai alkotmányellenességet alapoz meg.

Erre vonatkozóan az Alkotmánybíróság gyakorlatából a következők emelhetők ki. Az Alkotmánybíróság számos esetben minősített jogszabályt formai okból alkotmányellenesnek amiatt, mert az nem felelt meg a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjének29; továbbá, ha rendelet a felhatalmazás kereteit túllépte30; ha a jogalkotási eljárásban a véleményeztetési kötelességet elmulasztották31; alkotmánysértő a nem megfelelő (alacsonyabb) szabályozási szint választása is32; illetőleg, ha jogszabályt a jogalkotó a nélkül változtatja meg, hogy annak módosításáról kifejezetten rendelkezne33; vagy, ha jogszabály elfogadásához előírt minősített többség követelményét figyelmen kívül hagyják.34

E gyakorlat tükrében valószínűtlen, hogy az Alkotmánybíróság formai okból alkotmányellenessé nyilvánítson egy belső jogszabályt azon az alapon, mert ellentétes a közösségi joggal, és ezért sérti a jogbiztonság elvét. E következtetés aggály nélkül alkalmazható harmadik pillérben elfogadott normával ellentétes belső jogszabályok esetére is.

13. A jogalkotói feladat közösségi jogot sértő elmulasztásának alkotmányossági problémája

A közösségi jogból jogalkotási kötelezettség fakad a tagállami jogalkotók számára. Általános jogalkotási kötelezettség vezethető le például az EKSZ 10. cikkéből, míg létezik specifikus jogalkotási kötelezettség is, például irányelvek átültetésére az EKSZ 249. cikke, valamint az egyes irányelvek alapján. Kérdés, hogy a közösségi jogból fakadó jogalkotási kötelezettség elmulasztása alkotmányossági kérdés-e, vagy sem. Az esetleges alkotmányellenesség alapja ez esetben nem közvetlen normakonfliktus. Annak megítélése, hogy egyáltalán alkotmányossági problémáról van-e szó, attól függ, hogy az Alkotmány bizonyos rendelkezéseiből [2/A. § vagy 7. § (1) bekezdés] következik-e általános vagy konkrét jogalkotási kötelesség, a közösségi, uniós jog érvényesítése tekintetében.

Az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatban kimondta, hogy az Alkotmány 2/A. §-ából konkrét jogalkotói kötelesség nem származik. Az ügyben az indítványozó kérelme arra irányult, hogy a testület állapítsa meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, mivel véleménye szerint az Országgyűlés az EKSZ-ből eredő jogalkotói kötelezettségének nem tett eleget, és ezzel sérti az Alkotmány 2/A. §-át, továbbá 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elvét is.35 A testület az indítványt elutasította. Az indokolásból kiemelhető főbb tézisek abban foglalhatók össze, hogy anyagi alkotmányellenesség hiányában, pusztán a 2. § (1) bekezdéséből nem állapítható meg alkotmányellenes helyzetet eredményező jogalkotói feladat elmulasztása, és emellett az Alkotmány 2/A. §-ából konkrét jogalkotói kötelezettség nem származik. Így az alapító szerződésekből származó jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem eredményezi a 2/A. § sérelmét, és ahhoz, hogy a mulasztás alkotmányossági kérdéssé váljon, szükséges, hogy az egyben anyagi alkotmányellenes helyzetet eredményezzen, vagyis a mulasztás valamely alapjogot, alapkötelességet, tilalmat, garanciát, kompetenciát tartalmazó alkotmányi normát sértsen.36

Mivel az Alkotmánybíróság az EKSZ-t nem tekinti a 7. § (1) bekezdése értelmében hagyományos nemzetközi szerződésnek sem, így a jogalkotói feladat közösségi jogot sértő elmulasztását kiszorította az alkotmányossági kérdések köréből – a tartalmi alkotmányellenesség esetét kivéve.37

Specifikus jogalkotói feladat az irányelvek átültetése, mely közvetlenül ugyancsak a közösségi jogból fakad (lásd pl. EKSZ 249. cikk).38 Az irányelv a tagállamra célja tekintetében kötelező. A tagállam választhatja meg a cél eléréséhez szükséges jogalkotási eszközöket. Az irányelvvel kapcsolatos jogalkotási feladat elmulasztását eredményezi, ha a választott jogalkotási eszköz a cél elérését nem, vagy csak részben teljesíti, illetve az átültetés nem határidőben történik. Úgy tűnik, hogy a fenti AB határozat következtetései egyértelműen kiterjeszthetők erre az esetre is, így az átültetés elmulasztása csak akkor alkotmánysértő, amikor tartalmilag az alaptörvény valamely konkrét rendelkezését is sérti, (például alkotmányi alapjog hatékony érvényesülését akadályozza).

14. A Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi kötelezettség és az uniós jog konfliktusa

A magyar alkotmányos jogrendszer mind a nemzetközi jognak, mind az uniós jognak kivételes helyzetet biztosít, egyrészt az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, másrészt a 2/A. §-a útján. E kétfajta norma konfliktusa felveti azt a kérdést, hogy ez alkotmányi szintű probléma-e, illetve azt, hogy ezt a konfliktust kinek, és milyen módon kell feloldania.39 Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján, amennyiben a belső jog nincs összhangban a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségekkel, alkotmányellenes helyzet alakul ki. Az AB a közösségi jogot 72/2006. (XII.15.) határozatában a belső jog részének tekintette, tehát a két normarendszer ütközése eszerint alkotmányi szintű kérdés lenne.

A kétféle norma konfliktusánál az Alkotmánybíróság elvileg olyan álláspontot is elfoglalhatna, hogy ekkor mégsem merül fel tartalmi alkotmányellenesség, tehát alkotmány alatti, és nem alkotmányossági problémáról van szó. Ennek előfeltétele az lenne, hogy a testület eltérjen a 72/2006. (XII. 15.) határozatában foglaltaktól, és a közösségi jogot autonóm jogforrásnak tekintse, ne a belső jog részének (háromágú rendszer felállítása, vö. 4.1 pont). Ugyanakkor, hatásköri szempontból, az Abtv. 44. §-ban foglalt általános „jogszabály” kifejezést „belső jogszabályként” kell értelmeznie, összhangban a 7. § (1) bekezdés szövegével. Egy ilyen álláspont azonban nem lenne tartható. Aligha lenne arra magyarázat, hogy miért nem alkotmányossági kérdés a nemzetközi jog és a közösségi (uniós) jog összhangjának hiánya, ha a belső jog és a nemzetközi jog konfliktusa viszont egyértelműen az. A konfliktus azért sem szorítható le alkotmány alatti szintre, mert az uniós jog kihirdető, átültető és végrehajtó szabályainak (belső jog) konfliktusa valamely nemzetközi jogi normával, amúgy is megítélendővé teszi a konfliktust az Alkotmánybíróság számára. Úgy véljük, hogy a nemzetközi jog és az uniós jog konfliktusa tartalmi értelemben is alkotmányellenes helyzetet eredményez, tehát az Alkotmánybíróságnak, egyéb hatásköri feltételek fennállása esetén, érdemben kell alkotmányossági vizsgálatot lefolytatni ebben az esetben. Ezt a megállapítást azonban finomíthatják azok az eljárási feltételek, melyek között a normakonfliktus a testület előtt megmutatkozik.

Az uniós jog és a Magyarország által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek konfliktusa felmerülhet előzetes normakontroll során, az Abtv. 36. §, utólagos alkotmányossági vizsgálat és alkotmányjogi panasz vizsgálata során a 37–39. §, és 48. §, illetve a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatánál, az Abtv. 44. § szerint (mátrix: 4-A, 4-B, 7-A, 7-B, 10-A és 10-B konfliktusmezők). Az Alkotmánybíróság alapvetően két alapállást foglalhat el ezen eljárásokban, amikor szembesül a nemzetközi jog és a közösségi jog konfliktusával: vagy – az esetleges alkotmányellenesség megállapítása után – a jogalkotóra hagyja a konfliktus érdemi feloldását, vagy maga próbálja ezt megtenni, a konfliktusban álló normák valamelyikének hatályát korlátozva.

Meggyőződésünk, hogy a nemzetközi jog és az uniós jog esetleges konfliktusának megoldása a jogalkotó, és nem az Alkotmánybíróság feladata. Az Alkotmánybíróság hatásköri korlátai ezt támasztják alá, hiszen a testület szerepe a különböző eljárásokban jórészt arra korlátozódik, hogy a konfliktus létét, illetve az alkotmányellenes helyzetet megállapítsa. Ugyanakkor az uniós jog alkotmányi helyzete jelentős mértékben meghatározatlan a jelenleg hatályos alkotmányos rendszerünkben. Normakonfliktus esetén, bármely konfliktusban álló norma hatályát korlátozná, vagy zárná is ki az Alkotmánybíróság, komoly alkotmányos aggályokkal kellene számolnia. Nemzetközi jogi norma megsemmisítésére nincs hatásköre, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály megsemmisítésére pedig részben nincs hatásköre, részben nincs lehetősége az uniós joggal való konfliktus vizsgálatára okot adó eljárásokban. Az uniós jogi norma hatályának korlátozása ellen szól az elsődlegesség elve, mely mögött az Alkotmány 2/A. §-a áll. Konkrét esetekben, így a normakonfliktust formailag nem lehet feloldani, annak tartalmi feloldása a jogalkotóra hárul. E megfontolást árnyalhatja az, hogy milyen eljárásban merül fel a normakonfliktus, és milyen típusú normák között.

Az Abtv. 36. § szerinti, előzetes normakontroll során (mátrix: 4-A és 4-B konfliktusmező) az Alkotmánybíróság érdemi alkotmányossági vizsgálata az esetleges alkotmányellenes helyzet megállapításába torkollhatna, de az érdemi megoldást a jogalkotóra kell hagynia (ez ebben az esetben a megerősítés elmaradása). Az Alkotmánybíróságnak nincs is másra hatásköre, hiszen csak a nemzetközi szerződés megerősítése esetén beálló, potenciális konfliktusról van szó.

Az Abtv. 44. § alapján, a nemzetközi szerződésbe ütközés miatt lefolytatott eljárásnál, elvileg tágabb hatáskört biztosítanak a jogszabályok (10-A és 10-B konfliktusmező). Ebben az esetben valamely közösségi jogi norma, illetve annak kihirdető, átültető szabályának alkotmányossági vizsgálata történik, valamely nemzetközi szerződéses rendelkezéssel való ütközése miatt. Kérdéses, hogy alkotmányellenes helyzet (normakonfliktus) esetén, ennek megállapítása mellett, az Alkotmánybíróságnak milyen hatásköri lehetőségei nyílnak meg az alkotmányellenes helyzet megoldása céljából. Az Abtv. a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabály megsemmisítését írja elő, ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály ütközik a nemzetközi szerződésbe, vagy előírja a jogalkotó szerv felhívását az ellentét feloldása végett abban az esetben, ha olyan jogszabály ütközik nemzetközi szerződésbe, amely magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály.

Itt az a kulcsprobléma, hogy a jogalkotó – ellentét feloldására irányuló – felhívásán túl, az Alkotmánybíróság milyen feltételek mellett nyúlhatna hozzá az uniós jogi norma hatályához, ugyanis az Abtv. 45. §-a kifejezetten előírja a nemzetközi szerződésbe ütköző, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy alacsonyabb szintű „jogszabály” megsemmisítését.40 Álláspontunk szerint, azonban az uniós jog elsődlegességi igénye, melyet az Alkotmány 2/A. §-a támogat, elzárja az Alkotmánybíróságot attól, hogy ezen, alkotmányon kívüli jogszabályban előírt hatáskörét (megsemmisítés) gyakorolja.41 Ellenkező esetben, az Alkotmánybíróság aktusa uniós jogsértést valósíthatna meg, a 7. pontban kifejtett feltételek fennállása esetén. Ennek figyelembevételével marad – alkotmányellenes helyzet megállapítása mellett – a jogalkotó felhívása a konfliktus kiküszöbölésére, akkor is, ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű uniós jogszabály ütközik a nemzetközi szerződésbe.42

Az Abtv. 37–39. § szerinti utólagos alkotmányossági vizsgálat, és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz tekintetében, a vizsgált normakonfliktus szempontjából, két alaphelyzet adódik (7-A és 7-B konfliktusmező). Elsőként, az eljárás tárgya lehet egy nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabály alkotmányossági vizsgálata, uniós normába ütközés miatt. Egy ilyen vizsgálat elvileg lehetséges lenne, hiszen a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban az Alkotmánybíróság lehetővé tette magának, hogy ezen eljárásokban nemzetközi szerződést kihirdető szabály alkotmányosságát vizsgálja. Ennek nyomán, viszont egy belső jogi norma és az uniós jog konfliktusa merül fel, amely az Alkotmánybíróság 1053/E/2005. és 72/2006. (XII. 15.) határozata szerint nem alkotmányossági probléma, és feloldása a rendes bíróságok, végső soron pedig a közösségi bíróságok hatásköre. Mivel azonban a belső jogszabály tartalmában nemzetközi jogi kötelezettségvállalást hordoz, így a konfliktus feloldása végül a jogalkotóra marad ugyan, de ez még nem teszi a konfliktust alkotmányossági kérdéssé.

A másik alaphelyzet az, amikor közvetlenül egy uniós norma (pl. közösségi rendelet), vagy egy uniós normát kihirdető, átültető belső szabály vizsgálatát indítványozzák a testületnél egy nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabályba ütközés miatt (mivel nincs hatáskör arra, hogy indítványra közvetlenül nemzetközi szerződésbe ütközést vizsgáljon ezen eljárások keretében). Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát figyelembe véve, ekkor sincs alkotmányossági probléma.  Ugyanis ekkor belső jogszabály áll szemben az uniós joggal, és az uniós jogi norma, vagy annak átültető, kihirdető szabálya nem lesz alkotmányellenes attól, ha ütközik belső jogszabállyal, még ha ez utóbbi nemzetközi jogi kötelezettségvállalást tartalmaz. Az ellenkező következtetés áttörné az Abtv. 44. §-ban foglalt hatásköri korlátokat, mely a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezését az Abtv. 21. § (3) bekezdés szerinti privilegizált indítványozói körnek tartja fenn. Ugyancsak szemben állna a 4/1997. (I. 22.) AB határozattal, mely klasszikus dualista alapon, eljárási szempontból élesen elválasztotta magát a nemzetközi szerződést és annak kihirdető belső jogszabályát. Az Alkotmánybíróság szerepet úgy vállalhat a normakonfliktus e típusának megoldásában, ha eljárási jogalapot váltva hivatalból, érdemben végzi el a támadott uniós jogi norma vagy rendelkezés, nemzetközi szerződésbe (és nem a kihirdető normába) ütközésének vizsgálatát, melyre lehetősége van az Abtv. 44. § alapján. E vizsgálat lehetséges kimenetelével viszont az előbb már számot vetettünk.

 

Dr. Blutman László

egyetemi tanár

Szegedi Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

Dr. Chronowski Nóra

egyetemi docens

Pécsi Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

 

 

Jegyzetek

11            A szerkesztőség kifejezett elvárása és feltétele nyomán, az „elsőbbség” kifejezés helyett, a korábbiakkal azonos tartalommal, az „elsődlegesség” kifejezést használjuk, eltérően a magyar szakirodalom nagyobb részétől, és a  tanulmányunk első részétől (Lásd Blutman L. – Chronowski N.: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.). Európai Jog 2007. március, 3. o.).

12            Blutman L. – Chronowski N.: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.). Európai Jog 2007. március, 3. o. A következőkben az 1–5. pontokra történő hivatkozások a tanulmány ezen első részében található megállapításokra vonatkoznak.

13            C-105/03 Maria Pupino [2005] ECR I-5285, lásd különösen 35–43. pontok

14 14/83 Sabine von Colson és Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 0189., C-322/88 Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles [1989] ECR 4407., C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135.; A kérdésről lásd. pl. Blutman L.: EU-jog – működésben. Szeged, 2004. 296–301. o.

15            A lengyel alkotmánybíróság, az európai letartóztatási paranccsal kapcsolatos döntésében bizonytalan volt a kérdéses kerethatározat tartalmi elsőbbsége tekintetében, pedig a döntés még a Pupino ítélet előtt született.

16            Lásd ugyancsak 36/2003. (VI. 26.) AB határozat, III/4. pont ABH 2003. 410, 415

17            A 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban a testület megállapította az Európai Megállapodás egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét, és azzal módszerrel élt, hogy a megsemmisítés tárgyában a határozathozatalt meghatározott időre felfüggesztette. ABH 1998. 220, 239. A nemzetközi kötelezettségvállalások tekintetében egyértelmű helyzetet teremtett a 4/1997. (I. 22.) AB határozat: „Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozatának a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására nincs hatása. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak – szükség esetén az Alkotmány módosításával is – meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti.” ABH 1997. 41.

18            57/1994. (XI. 17.) AB határozat, rendelkező rész 2., indokolás 3. d) pont. A jogirodalom vitatja, hogy az Abtv.-ből ez a megoldás levezethető, azaz az Alkotmánybíróság az általánosságban – nem konkrét ügyben történő – alkalmazhatatlannak nyilvánítással tulajdonképpen megsérti az Abtv.-t. Vö. Kocsis M.: Jogállam és jogbiztonság. In: Jogállam és jogbiztonság (szerk. Weller M.) Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest 2005. 59–60. o.

19            Figyelemre méltó a testület indokolása, amelyben a német szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatára utalt: „Ezekből a határozatokból kitűnik az az álláspont, hogy a német alkotmánybíróság az utólagos normakontrollra vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör „természetes” gyakorlása mellett – különösen az Európai Uniós szerződések tekintetében – nem mondhat le arról, hogy alkotmányőrző feladatának valamely részét ne lássa el, e feladat pedig kiterjed a szuverenitás mindenfajta gyakorlására, ami csak az Alaptörvényen nyugszik. Ezen az alapon – a kihirdető törvények vizsgálata mellett – az Alkotmánybíróság a közösségi jognak való alávetést is állandó ellenőrzése alatt tartja.” ABH 1997, 41, 52

10            6-64 Flaminio Costa v E.N.E.L. [1964] ECR 1141.

11            Hasonló problémák merülhetnek fel – bár kisebb gyakorlati jelentőséggel – a közösségi határozatoknál is, lásd EKSZ 249 (4) cikk.

12            Feltételezzük azt, hogy a közösségi határozat „jogszabály” az Abtv. 37–39., 44., és 48. §-ai értelmében. Ez azonban dogmatikai értelemben korántsem egyértelmű, ugyanis a közösségi határozatok normatív ereje változó: a spektrum az egyedi ügyek rendezésétől, az általános jellegű szabályozásig terjed. E tanulmány keretei azonban nem bírnák el ennek a kérdésnek részletes, differenciált elemzését.

13            Más szemszögből, a 17/2004. (V. 25.) AB határozat (ABH 2004. I. 291, 297) tanúsítja, hogy előzetes normakontroll esetén tartalmilag felvetődhet közösségi rendelet vizsgálata is, az azt végrehajtó, kihirdetésre váró törvény vizsgálatán keresztül, de ebben az ügyben az Alkotmánybíróság a végrehajtó törvényt tartalmilag élesen elkülönítette a végrehajtott közösségi rendeletektől, hangsúlyozván, hogy nem a rendeleteket veti tartalmi vizsgálat alá.

14            EKSz. 5. cikk első mondat, még egyértelműbb: EASz. I-11. cikk (2) bekezdés.

15            ECJ Opinion 2/94 Accession by the Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759.

16            Vö. Koen Lenaerts – Piet van Nuffel – Robert Bray (ed): Constitutional Law of the European Union, London, Sweet & Maxwell 1999. 88–90. o.

17            ECJ Opinion 2/94 Accession by the Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759. Formális értelemben a tagállami szuverenitás a jogrend által alapított olyan kompetenciát jelent, amely a végső kötőerő a jogi normák tartalma és érvényessége feletti döntéshez (avagy: az utolsó szó kompetenciája). E kompetencia-kijelölő előírások olyan jogi normák, amelyek a kompetenciarend felett önmagukban rendelkeznek – hatáskör alapítására szolgálnak (Kompetenz-kompetenz). Tartalmi oldalról az új funkciók és hatáskörök alapítására szolgáló kompetencia (mint végső szó) a nép szuverén hatalmát jelenti, vagyis nem kapcsolható államhoz, vagy nemzetek feletti entitáshoz. Lásd Pernice, I.: Multilevel constitutionalism in the European Union. ELR October 2002. 519. o.

18            Lásd pl. az 1997. évi Amszterdami Konferencia 4. Nyilatkozatát az Európai Unióról szóló szerződés J.14. és K.10. cikkéről.

19            Schmitt Glaeser, A.: Souveränität und Vorrang. In: von Bogdandy, A. (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 205–228. o.

20            Fenntartotta magának az ultra vires aktusok alkotmányossági vizsgálatának hatáskörét a német szövetségi alkotmánybíróság a nevezetes Maastricht-döntésében, BVerfGE 89, 155., angolul l. 1 CMLR (1994) 57.; ezt követte a dán legfelsőbb bíróság  (Hojesteret) is az ugyancsak közismert Carlsen ügyben, Carlsen v PM Rasmussen (06.04.1998), angolul l.  3 CMLR (1999) 854.

21            A közösségi jogrendben háromágú jogorvoslati rendszer létezik a probléma kezelésére: semmisségi perben akár magánfél, akár tagállam kezdeményezésére az Elsőfokú Bíróság, illetve az Európai Bíróság megsemmisítheti az ilyen normákat az EKSZ 230. cikke alapján, az Európai Bíróság előzetes döntésében, tagállami bíróság kezdeményezésére megállapíthatja egy ilyen norma érvénytelenségét az EKSZ 234. cikke értelmáben, illetve egyéb perben érvénytelenségi kifogással élhet az érdekelt fél az EKSZ 241. cikke szerint. Lásd Blutman L.: EU-jog – működésben. Bába Kiadó, Szeged, 2004., 168–204. o.

22            Lásd pl. Kumm, M.: Who is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe? 36 CMLR (1999) 351. o., illetve ugyancsak l. Craig P.: The ECJ, National Courts and Supremacy of Community Law. In: Pernice, I. – Miccù, R. (eds.): The European Con­stitution in the Making.  Baden-Baden, 2003. 48–50. o.

23            A következőkben a közösségi rendeleten modellezzük a problémát, mert itt közvetlenül magának a közösségi aktusnak a vizsgálata is felmerülhet (belső jogforrási formában nem jelenik meg). A következtetések azonban alkalmazhatóak más közösségi aktusok átültető, végrehajtó szabályaira is.

24            A mátrix a végrehajtó jogszabályokra nem tér ki, de azokra annyiban alkalmazható, amennyiben a végrehajtó jogszabályok lényegileg megismétlik a végrehajtott közösségi norma tartalmát. A mátrix ugyancsak nem foglalkozik a harmadik pilléres uniós normákkal, de a következőkben leírtak mutatis mutandis alkalmazhatóak azokra is, így különösen a kerethatározatokra, valamint az azokat átültető belső jogszabályokra (l. 6. pont).

25            Természetesen fölöttébb vitás lehet, hogy egy végrehajtó belső jogszabályi rendelkezés következik tartalmilag is a végrehajtott közösségi jogszabályból, vagy sem, lásd erre a 17/2004. (V. 25.) AB határozatot (ABH 2004. I. 291, 294). Amennyiben a végrehajtó jogszabály alkotmányossága kérdéses, és a végrehajtó jogszabály tartalmilag leválasztható a végrehajtott közösségi aktustól (itt közösségi rendeletekről), akkor elkerülhető a közösségi aktus vizsgálata, nem csak formailag, de tartalmi vonatkozásban is.

26            Erre lásd pl. 744/B/2004. AB határozat II. pontját, ABH 2005, 1281., vagy a 9/2007. (III. 7.) AB határozat III.A.1. pontját, amely szerint az AB nem vizsgálja, hogy valamely közösségi irányelv szabályait a jogalkotó megfelelően ültette-e át a magyar jogba. A felhívott ügyben a testület az irányelven alapuló magyar jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát végezte el anélkül, hogy a vizsgálat az irányelv érvényességét vagy az átültetés megfelelőségét érintette volna. [Forrás: http://www.mkab.hu/hu/frisshat.htm, letöltés: 2007. 05. 07.] Alkotmányossági kérdéssé akkor válhatott volna egy ilyen konfliktus, ha az Alkotmánybíróság az alaptörvény 2/A. §-ából önállóan, vagy a 2/A. § és a 7. § (1) bekezdés összefüggéséből, esetleg a 6. § (4) bekezdés értelmezésbe való bevonásával levezette volna a közösségi jog megfelelő érvényesülésének alkotmányos követelményét. A 2/A. § szűk értelemben eljárási jellegű felhatalmazó szabály, a 6. § (4) bekezdéssel teleologikus módon együtt értelmezve azonban levezethető lehetne a közösségi jog érvényesülésének követelménye. Ha a testület – analóg módon a 7. § (1) bekezdéssel – megállapítaná, hogy az Alkotmányból önmagában, vagy az Alkotmányból és a Csatlakozási Szerződésből együttesen a közösségi jog és a belső jog összhangjának követelménye következik, akkor nyílna meg annak lehetősége, hogy az átültető, végrehajtó belső jogszabály és a közösségi jogszabály közötti ellentétet – legalábbis – formai alkotmánysértésként kezelje.

27            35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176.

28            Itt az Alkotmánybíróság visszautasított olyan indítványt, amely annak megállapítására irányult, hogy törvényi rendelkezés ellentétes-e egy EGK-irányelvvel. Ennek annyi indokát adta a testület, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmány 32/A. § (1)–(2) bekezdése és az Abtv. 1. § a)–h) pontjainak felsorolása határozza meg. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja, hogy a törvény az indítványban felhívott EGK-irányelv szabályait sérti-e.

29            31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 135

30            19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004. I., 321, 341

31            30/2000. (X. 11.) AB határozat. ABH 2000. 202, 208

32            64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 306-307

33            46/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 219, 227

34            28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88

35            A határozatot elemzi: Várnay, Ernő–Tatham, Allan F.: A New Step on the Long Way – How to Find the Proper Place for Community Law in Hungarian Legal Order? Miskolc Journal of International Law, Volume 3 (2006) No. 3. 76–84. o.

36            Lásd Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolását is, melyben kifejezetten az Európai Bíróság hatáskörébe tartozónak tekinti az EKSZ értelmezését, e szerződésből fakadó jogalkotói feladat meghatározásánál is.

37            Az Alkotmánybíróság alkotmányi szinten úgy kezelhetné a problémát, hogy az EKSZ-ből eredő jogalkotási kötelezettséget az Alkotmány 2/A. §-ra, vagy a 7. § (1) bekezdésére, vagy együttesen a 2/A. §-ból és a 7. § (1) bekezdésére vezetné vissza. Ezekben az esetekben a mulasztás alkotmányossági kérdéssé válna, mert a közösségi jog érvényesülésének követelményét az alaptörvény közvetítené. Ehhez azonban a 2/A. § tág, a 6. § (4) bekezdésében foglalt államcéllal együttesen történő, és a 7. § (1) bekezdésének alkotmánybírósági gyakorlatát figyelembe vevő értelmezése lenne szükséges.

38            A megállapítások alkalmazhatóak a harmadik pillérben elfogadott kerethatározatokra is, lásd EUSZ 34(2)b. cikk.

39            E vonatkozásban a nemzetközi szerződéseknek van legnagyobbrészt gyakorlati jelentősége, így a következőkben a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek szempontjából vizsgáljuk a kérdést, és „nemzetközi jog” alatt ilyen nemzetközi jogi normákat értünk.

40            Ebben az eljárásban a nemzetközi jogi norma, illetve a kihirdető jogszabályának hatályához nem lehet nyúlni. Természetesen az eljárási lehetőségek mérlegelésénél nyitva áll az a kérdés, hogy az Abtv. 44. §-a értelmében„magasabb szintű” jogszabály-e egy kihirdetést vagy átültetést nem kívánó közösségi norma (pl. közösségi rendelet) egy nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabályhoz képest, vagy nem.

41            Az EKSZ 307. (2) cikke azon az implicit feltevésen alapszik, hogy a tagállamok által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségekkel szemben a közösségi jog legalábbis tartalmi elsőbbséget élvez.

42            A közösségi jog megkülönbözteti a csatlakozás előtt és csatlakozás után kötött tagállami nemzetközi szerződéseket, l. EKSZ 307. cikkét. Bár a csatlakozás előtt kötött nemzetközi szerződéseket nem érintik az EKSZ rendelkezései, azonban az érintett tagállamnak „meg kell tennie a megfelelő lépéseket”, ha egy ilyen szerződés összeegyeztethetetlen az EKSZ valamely rendelkezésével. Ebben az esetben az elsőbbség elve ugyan nem hívható fel, de a közösségi jog alapján érdemben a jogalkotóra marad a konfliktus kiküszöbölése, nem csak alkotmányos, hanem közösségi jogi kötelezettségként is.

[/hidepost]