Publikáció: Egy félreértett alkotmánybírósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése

Vincze Attila: Egy félreértett alkotmánybírósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése*

[Megjelent a Közjogi Szemle 2009/4. számában]

 
Az Abtv. 50. § (1) bekezdése alapján, „[h]a – a bíróságok kivételével – az állami szervek között, továbbá az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzat és – a bíróságok kivételével – az állami szervek között hatásköri összeütközés merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését”. Ez a hatáskör a gyakorlatban egy közigazgatási hatáskör-kijelölő normává vált (I.), ami azonban se nem illeszthető az alkotmánybírósági hatáskörök rendszerébe, se nem alkalmazható a Ket. hatályba lépése óta (II.).  Ezért a jelen írásnak az a hipotézise, hogy hogy ez valójában egy német Organstreitverfahren (III.) szerepét kellene betöltse, de számos ok miatt erre nem került sor (IV.), bár elvben erre alkalmas lenne az Abtv. 50. § (V.) és eljárásjogilag is át lehetne terelni ide az erre irányuló, de más formában megjelenő eljárásokat (VI.), ami azzal az előnnyel is járna, hogy számos eleddig alkotmánybírósági hatáskörbe nem tartozó közjogi aktus is ellenőrizhetővé válna (VII.).

[hidepost=0]

I. A hatásköri összeütközés megszüntetése a gyakorlat tükrében

A hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárás viszonylag kevés fordult elő az Alkotmánybíróság gyakorlatában. 33 ilyen tárgyú eljárás ismert, melyek közül legfeljebb az ügyészség és az ombudsman közötti hatásköri vita érintette meg a tudományos közvéleményt leginkább az indítvány visszavonhatóságának kérdése kapcsán. A 33 eljárás közül csupán 12-ben született érdemi döntés, amelyben valamely szervet az Alkotmánybíróság az eljárás lefolytatására kijelöli és ezzel a hatásköri kollíziót feloldja, 19 esetben az indítványt érdemi döntés nélkül hatáskör hiánya vagy más formai hiba miatt el- illetve visszautasították, 2 esetben pedig az eljárás megszüntetésére került sor.

Ha végigtekintünk a hatásköri összeütközés megszüntetésére vonatkozó eljárások tárgyain,  megmosolyogtató eljárásokat találunk, melyek közül a legkirívóbbak talán: 10 db kőrisfa kivágása (444/F/1992. AB határozat), a Liszt Ferenc utcai burkolt útárok tisztítása (737/F/1995. AB határozat), a Kékgolyó étterem működésével kapcsolatosan, főként az ott szolgáltatott zenével és a vendégek magatartásával összefüggő zaj (503/F/1997. AB határozat), a macskatartás  korlátozása (1053/F/2001. AB határozat) vagy a Kárász utcában megépült gázvezeték biztonsági övezetére bányaszolgalom (424/F/2004. AB határozat).

Az eljárásokban kikristályosodó esetjog alapján a hatásköri összeütközés megszüntetésére az Abtv. a hatásköri vita tárgyát képező ügy jellegére tekintet nélkül hatalmazza fel az Alkotmánybíróságot (1038/F/1997. AB határozat, ABH 2000, 869, 870.). E rendelkezés általános szabályt állapít meg a hatásköri összeütközés megszüntetésére, ami azt is jelenti, hogy amennyiben törvény valamely ügyre nézve ettől eltérően rendelkezik, a hatásköri vita eldöntésére az adott ügyre vonatkozó speciális törvényi szabályokat kell alkalmazni (710/F/1994. AB határozat, ABH 1994, 964.). A hatásköri vitának konkrét összeütközésnek kell lennie, és nem egy hipotetikus esetnek, valamely lehetséges, jövőbeni jogvitára vonatkozó, ezért elvi jellegű állásfoglalás kiadása nem tartozik az AB hatáskörébe. (691/F/2002. AB határozat, ABH 2003, 1741, 1743.) Nem arról kell döntést hoznia, hogy valamely az indítvány által megjelölt hatósági hatáskör gyakorlása általában mely szerv hatáskörébe tartozik, hanem az eljárás tárgyát képező konkrét ügyben kell kijelölnie az eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szervet (Ld. pl. 503/F/1997. AB hat., ABH 1998 971, 974.). Nem tartozik az AB hatáskörébe, ha a probléma nem hatásköri összeütközés, hanem különböző tárgykörökre vonatkozó jogszabályok közötti összhang hiánya. (187/F/1996. AB határozat, ABH 1998, 922.), mint ahogy az sem, ha bíróság a hatásköri vitát már eldöntötte.

Az Abtv. 50. § (1) bekezdése szerint csak azok a szervek indítványozhatják az eljárást, amelyek között hatásköri összeütközés merült fel („ezek”), amiből következik, hogy az AB a hatásköri vitában részt nem vevő szerv – pl. felettes szerv – indítványára nem szüntetheti a más szervek között állítólagosan felmerült hatásköri összeütközést (193/F/2004. AB határozat, ABH 2004, 2253, 2255.).

Akár az eljárások tárgyát nézzük, akár az eljárásokban kikristályosodott esetjogot, ez mind arra utal, hogy a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárás egy általános szubszidiárius hatásköri normaként (Auffangkompetenz) funkcionál, mely biztosítja, hogy minden közigazgatási ügyben legyen egy hatáskörrel bíró közigazgatási szerv.1 Ezt az értelmezést erősítette meg az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 8. § (2) bek. b) pontja is.

II. Problémafelvetés

A hatásköri összeütközés megszüntetése – legalábbis eddigi gyakorlata alapján – „kilóg” az alkotmánybíróság hatáskörei közül, (a) egyrészt olyan alapvetően közigazgatási ügyek intézésére szolgál, melyek nehezen illeszthetőek az alkotmánybíróság profiljába, (b) másrészt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény elfogadásával (Ket.) gyakorlatilag értelmetlenné vált.

Ad (a). Nehezen magyarázható, hogy a „rendszerváltás hevében” az alapvetően alkotmányjogi tárgyú alkotmánybírósági hatáskörök közé, hogyan került be egy elsősorban közigazgatási természetű hatáskör. Még akkor is, ha a törvény megalkotásához előkészített javaslat alapja az összes külföldi alkotmánybírósági törvény lefordítása volt, és ennél fogva szinte „minden hatáskört beletettek, ami csak létezett a világon”,2 nehéz magyarázni, hogy az Alkotmánybíróságnak a törvényhozótól való emancipálása,3 és „a puha alkotmányvédelem” elvetése4 során miért került felvételre éppen egy közigazgatási természetű hatáskör. Ez különösen akkor szúr szemet, ha figyelembe vesszük azt a körülményt, hogy ugyanebben az időpontban egy nem kevésbé fontos közigazgatási eljárási kérdés – a bírói felülvizsgálat megteremtése – elkerülte a törvényalkotás figyelmét [ld. 32/1990. (XII. 22.) AB hat., ABH 1990, 145.]. Ezek a körülmények ugyan nem zárják ki, hogy az Abtv. 50. § egy általános hatáskörkijelölő normaként (Auffangkompetenz) is funkcionálhasson, ugyanakkor az Abtv. szerkezetében kitapintható törést jelent, ha csupán ez lenne a funkciója.

Ad (b). Az Abtv. 50. § az Alkotmánybíróság értelmezése szerint általános szabályt állapít meg a hatásköri összeütközés megszüntetésére, tehát ha valamely ügyre nézve ettől eltérően rendelkezik a törvény, akkor a hatásköri vita eldöntésére az adott ügyre vonatkozó speciális szabályokat kell alkalmazni (710/F/1994. AB hat., ABH 1994, 964.), vagyis ez egy minden más hatásköri szabállyal szemben szubszidiáriusan alkalmazandó hatásköri norma. Mivel a Ket. 23. § (3) bek. b) pontja a hatásköri összeütközés esetére a Fővárosi Ítélőtáblát jogosítja és kötelezi az eljáró hatóság kijelölésére, két okból sem marad helye az Abtv. 50. § szerinti eljárásnak: egyrészt szubszidiárius a Ket. szabályaihoz képest, másrészt a megszülető bírósági döntés az Abtv. 50. § alapján kizárja azt, hogy az Alkotmánybíróság eljárhasson. Ebből két következtetés fakadhat: az egyik, hogy az Abtv. 50. § immár gyakorlatilag nem alkalmazható, ami egyben azt is jelenti, hogy a törvényalkotó a Ket. 23. § elfogadásával egyben gyakorlatilag módosította az Abtv.-t is (konkrétan törölte az 50. §), ami azonban formailag alkotmányellenes volt, hiszen a szükséges kétharmados többség hiányzott. A másik lehetséges megoldás szerint a törvényalkotó nem szabotálta az Abtv. 50. §-t, ami egyben feltételezi azt is, hogy az Abtv. 50. § nem pusztán egy általános közigazgatási hatáskör kijelölő norma, ugyanis csak ekkor marad alkalmazható más esetekre is. A kérdés persze továbbra is az, hogy mi ez a további eset.

Ha összehasonlítjuk a magyar alkotmánybírósági törvényt a sok esetben (és nem ok nélkül) példaként emelt német alkotmánybírósági szabályozással, és eltekintünk a német föderális struktúrából adódó különbségektől, akkor feltűnik, hogy a magyar szabályozásból hiányzik az alkotmányos szervek közötti jogvita, az Organstreitverfahren intézménye (Német Alaptörvény (Grundgesetz – GG) 93. cikk (1) bek. 1 pont, Szövetségi alkotmánybíróságról szóló törvény (BVerfGG) 13 § 5. pont, 63 skk. §§.). Az a hipotézisünk, hogy az Abtv. 50. § alapvető célja nem lehetett más, mint ezen eljárás bevezetése, de mint sok más, ez is lost in translation.

III. A német Organstreitverfahren dióhéjban5

A GG 93. cikk (1) bek. 1. pontja alapján6 a Szövetségi Alkotmánybíróság értelmezi az egyes szövetségi államszervek jogaira és kötelezettségeire vonatkozóan az Alaptörvényt, ha ezek vitássá válnának. Bár az alaptörvény jogokat említ, ezek valójában nem alanyi (szubjektív) jogok, hanem (objektív) hatáskörök és jogállások,7 melyek azáltal válnak valamely szerv (szubjektív) jogosultságává, hogy létük vagy terjedelmük vitássá válik két alkotmányos szerv között (BVerfGE 2, 143 [152] – EVG-Vertrag). Ez alapján is látható, hogy az Organstreit egy kontradiktórius eljárás, mely az érintett felek közötti alkotmányjogi jogviszonyt feltételez. Az eljárás ezen jogviszony feleinek egymáshoz való viszonyát, hatásköreik elhatárolását szolgálja, és evvel összefüggésben valamely államszerv cselekményeinek objektív alkotmányosságának elbírálását (BVerfG NJW 2002, 1559; BVerfGE 100, 266 [268]). Az eljárás tárgya valamely vitatott intézkedés alkotmányosságának vagy alkotmányellenességének megállapítása, de nem normakontroll.

Az eljárásban perképesek azok az államszervek, vagy azoknak azon egyes részei, amelyek önálló jogokkal rendelkeznek az Alaptörvény vagy a saját ügyrendjük (Geschäftsordnung) alapján. Ez nem csak a szövetségi elnököt, a kancellárt vagy a Bundestagot jelentheti, hanem kiterjedhet a Bundestag frakcióira vagy meghatározott önálló jogosítványokkal rendelkező kisebbségekre is, mint pl. a képviselők egyharmada, amely jogosult a Bundestag elnökét a Bundestag összehívására kötelezni a GG 39. cikk (3) bek. alapján. Természetesen nem csak az indítványt előterjesztő félnek, hanem annak is perképesnek kell lennie, akivel szemben az Organstreitverfahrent megindítják. A konkrét eljárás megindításának a perképességen túl előfeltétele a perbeli legitimáció, a perbeli érintettség: egyrészről, hogy a intézkedés által az eljárást megindító jogai sérelmét kifogásolják, másrészről pedig, hogy a kifogásolt jogsértést annak a cselekményére vezesse vissza az indítványozó, akivel szemben az eljárást megindítja.

Az eljárás tárgya az indítvánnyal érintett ellenfél jogilag értékelhető intézkedése vagy mulasztása, így pl. nem lehet tárgya puszta véleménynyilvánítás (BVerfGE 2, 143 [168]), vagy egy kérdés megválaszolása (BVerfGE 57, 1 [4–8]).

Az eljárás célja, hogy olyan politikailag érzékeny és alapvető fontosságú kérdések is alkotmánybírósági kontroll alá kerüljenek, amelyek nem normaalkotásban valósulnak meg, és ezzel biztosítható legyen, hogy e konfliktusokat ne politikai hanem jogi úton rendezzék, tehát a jogállamiság elve (a hatalomnak, a politikumnak a jog általi kötöttsége) ezekben az esetekben is megvalósuljon. Olyan kérdések voltak tárgyai ennek az eljárástípusnak, mint a Bundestag feloszlatása (BVerfGE 62, 1; 114, 121), az atomrakéták állomásoztatása (BVerfGE 68, 1– Atomwaffenstationierung) vagy az afganisztáni katonai szerepvállalás (BVerfGE 118, 244 – ISAF-Einsatz; BVerfGE 117, 359 – Tornadoeinsatz Afghanistan).

IV. Miért nincs Organstreitverfahren Magyarországon?

Ha végiggondoljuk, hogy milyen jelentős politikai nézetkülönbségek végére tett pontot az Organstreitverfahren Németországban, akkor felmerül a kérdés, hogy vajon milyen formában zajlanak le ezek a viták Magyarországon, pontosabban mely alkotmánybírósági eljárásban artikulálódnak ezek, ha egyáltalán alkotmánybíróság elé kerülnek.

Sólyom László megállapítása szerint „nem szerepel kifejezetten a harmadik generációs alkotmánybíróságok [mint a magyar] hatáskörei között az alkotmányos szervek közötti összeütközések olyan elbírálása sem, amely az igazgatási hatásköri vitán túli, valódi alkotmányossági kérdéseket rendezne”. Ugyanakkor ő is megállapítja, „hogy az ilyen viták az új jogállamokban is felmerülnek, s végleges, alkotmányos rendezésüket, méghozzá bírói ítélettel, az állam alkotmányos működése megköveteli. (…) ezek a problémák más hatáskör álruhájában kerültek az alkotmánybíróságok elé. Magyarországon az elvont alkotmányértelmezés szolgált helyettesítésére. (Lásd a köztársasági elnök és a miniszterelnök vitáját a kinevezési jogkör gyakorlásáról, vagy a fegyveres erők irányítása hatásköre megoszlását a Kormány, az Országgyűlés és a köztársasági elnök között)”.8

Való igaz, hogy ezek a kérdések Németországban alkotmányos szervek közötti jogvita formájában (Organstreitverfahren) zajlott volna le, melynek egyike oka valószínűleg abban is keresendő, hogy az elvont alkotmányértelmezési hatáskör relatív korán megszüntetésre került. A vita így-úgy is valamilyen jogi úton keresi a megoldását, és láthatóan vagy az egyik (Organstreitverfahren) vagy a másik (absztrakt alkotmányértelmezés) körében nyer ilyen vagy olyan megoldást.

Az eljárásra okot adó mögöttes konfliktus persze nyilvánvalóan rányomja a bélyegét az adott eljárástípusra is. Ennek megfelelően vált az Alkotmánybíróság elvben absztrakt alkotmányértelmező hatásköre9 gyakorlatban egy problémaorientált alkotmányértelmezéssé, mely eljárás során a befogadás (Zulässigkeit) feltétele, hogy nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma szempontjából kezdeményezzék az Alkotmány konkrétan megjelölt rendelkezésének az értelmezését. E hatáskörben bár nincs lehetőség valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó értelmezésére [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136.], ugyanakkor az elvont alkotmányértelmezés nem válhat az indítványra okot adó konkrét ügyben való állásfoglalássá sem. Az egyedi problémához túl szorosan kötődő kérdésre nem adható ugyanis megfelelő elvontságú (valóban absztrakt), a jövőben is minden esetben kötelezően alkalmazandó válasz [36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207.]. Ez tipikusan a bíró okos lányának az esete, aki hozott is, meg nem is: az Alkotmánybíróság se túl absztrakt se túl konkrét módon „eldönti” az esetet, ami persze tökéletes arra, hogy mindenki meglássa benne a maga igazát. Mivel a mögöttes politikai konfliktus egyben deformálja a jogi eljárást is, érthető, hogy az Alkotmánybíróság már korán a saját maga által vallott hatalommegosztási gondolat fényében kezdte újrapozícionálni az absztrakt alkotmányértelmezés helyét [31/1990. (XII. 18.) AB határozat], és igyekezett valahogy kihúzni magát a kellemetlen politikai szerepből.

A létrejött helyettesítő megoldás – Sólyom László szavaival – persze tökéletlen: „a nyilvánvaló konkrét ügyről az Alkotmánybíróság nem nyilatkozhat, az alkotmány- és törvényértelmezés pedig, mivelhogy normát alkot, teret enged a címzettek eltérő értelmezésének, amelyek helyességéről az Alkotmánybíróság szintén nem nyilatkozhat.”10 Az absztrakt alkotmányértelmezés adta lehetőség kihasználása természetesen politikailag érthető, hiszen anélkül adja meg a politikai cselekvéshez az alkotmányosságnak és jogszerűségnek legalábbis a látszatát, hogy túlságosan megkötné az értelmezést kérő kezét a konkrét ügyben szemben a hatásköri összeütközés megszüntetésével, amely „nem hagy teret a jogalkalmazónak további, saját értelmezésre.”11

Szintén Sólyom László megállapítása, hogy „[a] magyar alkotmánybíráskodás nem lett volna rászorulva a helyettesítő hatáskörre. Az alkotmányos szervek közötti összeütközésre ugyanis kiterjeszthetőek az Abtv. szabályai a hatásköri összeütközésről”.12 Hasonló értelemben nyilatkozott az Alkotmánybíróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban is, amikor obiter dictum azt jegyezte meg a nemzetközi szerződés megkötésének alkotmányos kontrollja kapcsán, hogy az alkotmányos korlátok megtartásáról már a szerződés megkötése előtt is hozhat határozatot az Abtv. 1. § f) pontja szerinti hatásköri összeütközés megszüntetésére vonatkozó hatáskörében. Ami gyakorlatilag e hatáskör átpozícionálását jelentette volna az alkotmányos szervek közötti jogvita (Organstreitverfahren) felé.

Érdekes fejlemény ugyanakkor, hogy amikor Sólyom László maga került abba a helyzetbe, hogy mint köztársasági elnök alkalmazza az általa korábban értelmezett alkotmányt, már nem hatásköri összeütközés keretében igyekezett az adott kitüntetés-megtagadási kérdést rendezni, hanem maga is az Abtv. 1. § g) pontja szerinti absztrakt alkotmányértelmezést választotta [47/2007. (VII. 3.) AB határozat]. A probléma megoldását csak akkor tudta volna a hatásköri összeütközés feloldására irányuló eljárás medrébe terelni, ha egyben vállalja annak az ódiumát, hogy ő maga először (az Alkotmánybíróság „nehéztüzérségi” támogatása nélkül) visszautasítja az előterjesztést (és elviseli a sajtó egy részének várható támadását) és reméli, hogy ezzel rákényszeríteni a miniszterelnököt a nézeteltérés jogi úton, Organstreitverfahren segítségével történő kezdeményezésére. Kétségkívül ebben a forgatókönyvben sok a „ha” és a nehezen befolyásolható elem.

A hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárás átértelmezése jogilag azzal a hozadékkal jár, hogy az alkotmányjogi „ködszurkálás” helyett, vagyis hogy a hatáskör-eltolódás miatt absztrakt szinten megoldandó konkrét problémák helyett a tényleges problémát oldjuk meg, ugyanakkor ez a nemes gondolat csak akkor valósulhat meg, ha maga az Abtv. 50. § alkalmas erre. További kérdés, (különösen a Sólyom László által is kezdeményezett absztrakt normakontroll fényében) hogy milyen módon lehet az alkotmányos szerveket „rávenni” arra, hogy ne absztrakt normakontroll keretében folytassák vitáikat.

V. Képes lenne-e betölteni az Abtv. 50. § az Organstreitverfahren szerepét?

Az Abtv. 50. § (1) bekezdése alapján, „[h]a – a bíróságok kivételével – az állami szervek között, továbbá az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzat és – a bíróságok kivételével – az állami szervek között hatásköri összeütközés merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését”.  Ebben a szövegben lényegében két értelmezendő elem van: mi a hatásköri összeütközés, és kik között merülhet ez fel.

Az utóbbi kérdésre a válasz egyszerű, az állami szervek kifejezés alatt könnyen érthetőek a legfontosabb, az alkotmányban szabályozott legfelső állami szervek és nincs semmilyen kényszerítő ok, ami miatt azt kellene gondolnunk, hogy az állami szervek csak az egyszerű közigazgatási szerveket jelenti, és miért ne jelenthetnék a Kormányt, az Országgyűlést vagy a köztársasági elnököt stb.

A másik értelmezendő elem, a hatásköri összeütközés kapcsán elegendő kiemelni, hogy az alkotmányos szervek közötti jogvita lényege éppen az, hogy peresíthetővé válnak a hatásköri és státuszkérdések.13 A hatalommegosztás elvére tekintettel, „mely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve”, az alkotmányos államszervek egymás közötti viszonyában nincs is igazán más kérdés, mint hatásköri. Ha valamely kérdés elbírálását az alkotmány az egyik vagy a másik alkotmányos szerv hatáskörébe utalta, akkor az e hatáskörön belüli politikai (értsd jogi mércével nem megítélhető) mérlegelés felülbírálatának helye nincs.14 Gyakorlatilag erről szóltak az absztrakt alkotmányértelmezési kérdések is, van-e önálló hatásköre megtagadni a köztársasági elnöknek a kitüntetést [47/2007. (VII. 3.) AB határozat], illetve van-e hatásköre közvetlenül parancsot adni a Honvédségnek [48/1991. (IX. 26.) AB határozat] stb. Ha a hatásköri kérdés eldől, akkor ezen belül jórészt csak politikai mérlegelés marad, amiért pedig a hatáskörrel rendelkező viseli a felelősséget.

VI. Hogyan lehet átterelni az eljárást?

Felmerül a kérdés, hogy hogyan lehet elérni, hogy az alkotmányos szervek ténylegesen is rendeltetésének megfelelően használják a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárást. A bemutatott gyakorlat alapján látható, hogy nincs igazán igény kihasználni a potenciált, hiszen az absztrakt alkotmányértelmezés hasonló feladatot tölt be jelenleg. Az eljárásjogi megoldás nyilvánvalóan az lenne, hogy minden olyan alkotmányértelmezésre irányuló indítványt, amely valójában hatásköri vitát jelent, el kell utasítani, mivel a nem megfelelő eljárást választotta az indítványozó és egyben fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az a joghatás, amit el kíván érni az eljárással, a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárás keretein belül érendő el.

A Polgári perrendtartás tartalmaz egy erre hajazó szabályt: a Pp. 123. § második mondata szerint megállapításra irányuló kereseti kérelemnek fő szabály szerint csak akkor van helye, ha a kért megállapítás a felperes jogainak az alperessel szemben való megóvása végett szükséges, és a felperes a jogviszony természeténél fogva vagy a kötelezettség lejártának hiányában vagy valamely más okból teljesítést nem követelhet. Ennek a szabálynak az értelme az,15 hogy nincs helye a konkrét jogvitát eldönteni illetve lezárni nem képes eljárásnak, csak abban a kivételes esetben, ha más módon a felperes érdekei nem védhetőek meg. Az ebben fellelhető jogelv per analogiam alkalmazható lenne az alkotmánybírósági eljárásban is, vagyis mindazon indítványok visszautasítandóak lennének, amelyek valójában nem döntik el a jogvitát, a konfliktust lényegében nem oldják fel, hanem csak absztrakt módon megállapítják a tényleges konfliktus során figyelembe veendő és értékelendő körülményeket.  Mivel az absztrakt alkotmányértelmezés esetén a legtöbb esetben éppen ez a helyzet, az csak kivételesen oldja fel a konfliktust, az ilyen indítványokat vissza kellene utasítani, és amennyiben a véleménykülönbség eljut arra az érettségre (ripeness),16 hogy az jogvitává válik, akkor az érintettek (legalábbis az egyikük) azt hatásköri összeütközés formájában kell előterjesszék. Ebben az esetben ugyanis biztosítható, hogy ténylegesen a konkrét jogvitát dönti el az Alkotmánybíróság.

VII. Mi lenne a hozadéka a javasolt értelmezésnek?

A hatásköri összeütközés megszüntetésének javasolt újraértelmezésének két hozadéka lenne. Egyrészt, az absztrakt alkotmányértelmezést mentesítené az absztrakt formában feltett de valójában nagyon is konkrét hatásköri viták megoldásától és azokat az eljárásilag megfelelő keretek közé terelné. Egészen más a hatása annak, ha az alkotmánybíróság általános szempontokat határoz meg, melyek jelentőségét az adott esetre nézve mindenki „a saját szája íze szerint” magyarázhatja, és megint más, amikor egyértelműen kimondják, hogy x, y cselekmény nem tartozik valamely szerv hatáskörébe. Bár már ez sem kevés, de ennél azért többről is szó van. A magyar alkotmányjog jelenlegi állása szerint ugyanis számos közjogi aktus azért nem lehet alkotmánybírósági eljárás tárgya, mert az nem normatív formában jelent meg. Mivel az eljárás nem normakontrollra irányul, az Alkotmánybíróság nem töltheti be alapvető rendeltetését, „az alkotmányossági szempontnak az államszervezet egészében való érvényesítés[ét]”.17  A hatásköri összeütközés javasolt értelmezése – egy Organstreitverfahren – lehetővé tenné azt is, hogy például a házelnök, egy országgyűlési bizottság elnöke vagy a Kormány nem normatív intézkedéseit is felül lehessen bírálni.

Többek között alkalmas lenne annak a már meglévő, de a lisszaboni szerződéssel egyre komolyabbá váló18 legitimációs problémának19 a kezelésére, de legalábbis enyhítésére, ami abból származik, hogy a Kormány tagjának a Tanácsban leadott szavazata és képviselt álláspontja jogilag nem kérhető számon. Az Országgyűlés bár az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, és a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját ennek alapulvételével köteles kialakítani, azonban ez a megoldás nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot, az Országgyűlés állásfoglalásától jogosult ugyanis eltérni. Ezt a 2004. évi LIII. törvény azzal indokolja, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének k) pontja szerinti képviseleti jogkör magában foglalja a képviselendő álláspont kialakításának ügydöntő hatáskörét is. Ez a magyar Alkotmány által minősített többséget kívánó döntésekre is kiterjed azzal, hogy a Kormány az állásfoglalástól ekkor csak indokolt esetben térhet el. A törvény ugyanakkor nem tartalmazza azt, hogy mit jelent az indokolt eset. Ennek és a Kormány egyéb notifikációs, konzultációs, engedély- és mandátumkérési kötelezettségeinek betartását is kitűnően tudná szolgálni a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárás.

 * A szerző köszönettel tartozik Dr. Jakab Andrásnak a kézirat egy korábbi változatához fűzött értékes kritikai megjegyzéseiért. A fennmaradó hibákért természetesen a felelősség továbbra is a szerzőt terheli.

 1 Ezzel megegyező elemzést lásd Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 347–349. o., aki ezt szűk és alkotmánybírósághoz nem illő értelmezésnek és gyakorlatnak tekinti.

2   Lásd Mihalicz Csilla: Interjú Sólyom Lászlóval, az alkotmánybíróság volt elnökével. BUKSZ 1998. 4. sz. 435. o.

3   Sólyom: i. m. 275. o.

4   Holló András: „Az Alkotmánybíróság”. In: Az Alkotmány a gyakorlatban (szerk. Petrik Ferenc). HVG-Orac Kiadó, Budapest [cserelapos kiadás, 2004-es állapot] 248. o.

5   Minden államjogi tankönyv és kommentár részletesen foglalkozik az Organstreittal, ezért sokak helyett áttekintően további utalásokkal lásd csupán Herbert Bethge: §§ 63–67. In: Bundesverfassungsgerichtgesetz (szerk. Theodor Maunz – Bruno Schmidt-Bleibtreu – Franz Klein – Herbert Berthge) C.H. Beck, München 2009.

6   A hatáskör azonban már régóta ismert a német államjogban, annak már a 13. század óta szerves része. A wormsi Reichstag során elfogadott Ewige Landfriede betartatására létrehozott Reichskammergericht, és az 1849. március 28-án elfogadott frankfurti Reichsverfassung 126/B. § is rendelkezett erről, valamint az 1919. augusztus 11-i weimari birodalmi alkotmány 108. cikke alapján felállított Államtörvényszék (Staatsgerichtshof) szintén bírt ezzel a hatáskörrel a weimari alkotmány 19. cikk (1) bek. alapján. A weimari alkotmány közjogászai közül ld. Carl Schmitt: Verfassungslehre. Duncker & Humblot, Berlin–Lipcse 1928. 112–119. o.; Franz Jerusalem: Die Staatsgerichtsbarkeit. J.C.B. Mohr, Tübingen 1930.

7   Lásd ebben az értelemben már Georg Jellinek: Allgemeine Staatslehre. O. Häring, Berlin 1914. 560–561. o.: „Das Organ stellt den Staat dar, aber nur innerhalb einer gewissen Zuständigkeit. Diese Zuständigkeiten können durch die betreffenden Organe einander gegenübertreten, es kann Streit zwischen ihnen entstehen über ihre Grenzen. Dieser Streit kann in den Formen eines Prozessverhältnisses geführt werden und der Staat formell seinen Organen Parteirolle zuweisen. (…) Es sind Streitigkeiten über objektives, nie über subjektives Recht.”

8   Sólyom: i. m. 243. o.

9   A minden egyes feladatköre során gyakorolt konkrét értelmezéssel szemben. Ld. 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207, 210.: „Az Alkotmánybíróság az Alkotmányt nemcsak a kifejezetten erre irányuló eljárásban, hanem a jogszabályok alkotmányosságát vizsgáló minden eljárásában értelmezi.”

10 Sólyom: i. m. 243. o.

11 Sólyom: i. m. 244. o.

12 Sólyom: i. m. 243. o.

13 Ld. Jellinek i. m. (jegyzet 7) 560–561. o.

14 Ahogyan éppen ez a political question doctrine valódi értelme. Az Egyesült Államok Legfelső Bírósága számára irányadó szempontok összefoglalásához lásd Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962); az irodalomból vö. Fritz W. Scharpf: Judicial Review and the Political Question: A Functional Analysis. The Yale Law Journal 1966. 517–597. o. A német Alkotmánybíróság gyakorlatához BVerfGE 36, 1, (14–15); Klaus Schlaich – Stefan Korioth: Das Bundesverfassungsgericht. C.H. Beck, München 2007. 505. o.; Norbert Achterberg: Bundesverfassungsgericht und Zurückhaltungsgebote – Judicial, political, processual, theoretical self-restraints. Die öffentliche Verwaltung 1977. 649–659. o. A magyar sajátosságokhoz kiváló és kritikus áttekintést ad Tóth Gábor Attila: Az eljárási alkotmányosság tartalma. Fundamentum 2004. 3. sz. 5–33. o.

15 Más hangsúlyokkal ld. 467/B/1997. AB határozat. ABH 2001, 907.

16 Lásd hozzá további utalásokkal Jefrey Lehman – Shirelle Phelps (szerk.): West’s Encyclopedia of American Law. VII. Kötet. Thomson, Detroit 2005. 365–366. o.

17 Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2001. 141. o.

18 Ebben az értelemben lásd a Német Szövetségi Alkotmánybíróság 2009. június 30-i a Lisszaboni Szerződés tárgyában meghozott határozatát, BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30. 6. 2009, http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html.

19 A problémához ld. Dezső Márta – Vincze Attila: A magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-Orac, Budapest 2006. 198–202. o.

[/hidepost]