Publikáció: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata (I. rész)

Dr. Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata (I. rész)

[Megjelent az Európai Jog 2003/1. számában, 21-30. o.]

Megkésetten reagált a magyar közjogi gondolkodás

Magyarországon a közjogászok viszonylag megkésetten kezdtek el foglalkozni az európai integrációval összefüggő jogi kérdésekkel. A polgári jog, a kereskedelmi jog és a nemzetközi magánjog művelői közül többen is már évtizedek óta elemzik az úgy nevezett „európajog” kérdéseit és az e témakörre vonatkozó kutatásaik eredményeit hosszabb ideje már a magyar jogfejlődésre is vonatkoztatják tanulságokat, követni való példákat sorakoztatva. Még az 1990-es évek közepén is közjogászainkat szinte sürgetni, biztatni kellett az európai uniós jogfejlődés magyarországi konzekvenciáinak előkészítésére1. Talán az állami szuverenitás merev felfogása, differenciálatlan megítélése okozta elsősorban a szakmai késlekedést.

2002. december 17-én néhány hónapos kemény politikai csatározást követően a magyar Országgyűlés végül is nagy szavazati aránnyal támogatva elfogadta az Európai Unióhoz történő csatlakozás alkotmányos feltételeinek megteremtése érdekében a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi XLI. törvényt. Az alkotmánymódosítás gyors, zökkenőkkel és politikai konfrontálódásokkal teli folyamatát, az elkészült és az Országgyűlés elé került négy tervezet tematikailag esetenként szétfolyó anyagát vizsgálva úgy tűnik, hogy közjogászaink most gyorsan mindent pótolni akartak. Olyan kérdéseket is szóba hoztak, szabályozásra érettnek állítottak be, amelyeknek az elemzéséhez jóval korábban hozzá kellett volna kezdeni. Így aztán ennek az alkotmánymódosítási folyamatnak kétségtelenül kapkodó jellege volt.

[hidepost=0]

Magyarországnak az Európai Unióhoz való társulását és csatlakozását előkészítő, 1990 decembere óta zajló folyamat első színvonalas közjogi elemzésének a Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságának két határozata tekinthető 1997-ben és 1998-ban. Az indítványt – illetve a későbbi fejleményekre tekintettel akár indítvány-láncolatról is beszélhetünk – egy ismert európajogi kutató, Berke Barna készítette nagy szakmai igényességgel2.

Az indítványozó Berke Barna szerint alkotmányellenesek az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a továbbiakban: Abtv.) azok a rendelkezései, amelyek a nemzetközi szerződések tekintetében kizárólag előzetes alkotmányossági vizsgálatra vonatkozó hatásköri szabályokat tartalmaznak, és nem teszik lehetővé, hogy az állam polgárai az Alkotmányból eredő jogaikat a nemzetközi szerződések rendelkezéseivel szemben utólagos normakontroll keretében érvényesíthessék. Alkotmányellenes továbbá az is, hogy ilyen utólagos normakontrollt az Alkotmánybíróság sem folytathat le hivatalból. Az indítványban foglaltak szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe kellene utalni a hazai jogszabályban kihirdetett nemzetközi egyezmények alkotmányosságának utólagos kontrollját is, különösen abból a szempontból, hogy a nemzetközi szerződés megkötésére a kérdéses tartalommal volt-e a szerződés megkötőjének alkotmányos felhatalmazottsága.

Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. §-ában deklarált demokratikus jogállamiság alkotmányi követelményével ellentétes ez a hiányos szabályozás azért is, mert az állampolgárok a nemzetközi szerződés alkotmányossági vizsgálatát annak megerősítése előtt sem kérhetik, és hogy – hivatalbóli eljárás keretében – az Alkotmánybíróság ilyen eljárás lefolytatására sem jogosult. Az alapvető jogok nemzetközi szerződéssel való korlátozása e hiányos szabályozás következtében kikerülhet az állam polgárainak és az Alkotmánybíróságnak az ellenőrzése alól. Az indítványozó véleménye szerint a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség folytán így lehetőség nyílik még magának az Alkotmánynak a rejtett módosítására is.

Berke Barna indítványa kifejtette, hogy a támadott törvényi szabályok korlátozó rendelkezéseket tartalmaznak, és ezek a korlátozások nincsenek összhangban az Alkotmány 8. §-ával, különösen azért, mert meghatározott politikai tényezők számára tartják fenn az indítványtételi jogosultságot. Márpedig a népszuverenitás elvéből és a demokratikus jogállam alkotmányi követelményéből adódik az az alkotmányos kívánalom, hogy az állam polgárai őrei lehessenek a fennálló társadalmi rendnek. Az a szabályozás, amely nem felel meg ezeknek a követelményeknek, alkotmányellenes.

Az indítványozónak az volt az álláspontja, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdéséből is az következik, hogy az Alkotmány a belföldi alkalmazásban megjelenő nemzetközi szerződéses szabály felett áll, mert a Magyar Állam szervei csak az Alkotmány keretei között, az alkotmányos követelményeknek megfelelően vállalhatnak érvényesen nemzetközi kötelezettséget. Ennek ellenőrzése pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az Abtv. hiányos, illetőleg korlátozó rendelkezései nincsenek tehát összhangban az Alkotmánnyal, ezért azok alkotmányellenességének megállapítása indokolt és szükséges.

Berke Barna indítványának érdemi felvetései a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás, illetve az annak kihirdetéséről rendelkező 1994. évi I. törvény (a továbbiakban: EM) egyes versenyjogi rendelkezéseihez kapcsolódtak.

Az indítványozó az EM 62. Cikk (2) bekezdésének, valamint az EM 2. számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyve 8. Cikk (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte, és kezdeményezte e rendelkezések megsemmisítését. Álláspontja szerint e cikkek meghatározott ügycsoportra vonatkozóan a magyar versenyhatóság által közvetlenül alkalmazandó szabályok közé sorolják azokat a kritériumokat, amelyek az EGK alapító szerződésének (a továbbiakban: EK-Szerződés) 85., 86. és 92. Cikkelyének alkalmazásából erednek. Hivatkozott arra, hogy az illető kritériumok az Európai Gazdasági Közösség (a továbbiakban: Közösség) belső jogának részét képezik, a versenykorlátozás tilalmának közjogi normái, amelyek tartalmi kritériumai jelentős részben a Közösség jogszabályaiban és joggyakorlatában jelennek meg.

Az alkotmányossági aggályt az indítványozó arra alapozta, hogy egyrészt a 62. Cikk (2) bekezdésben írt alkalmazási kritériumok az EM hatálybalépését követően kialakuló közösségi jogfejlődést is átfogják, másrészt arra, hogy ezek a kritériumok a magyarországi jogalkalmazásban közvetlenül érvényesítendők anélkül, hogy azokat hazai jogforrás tartalmazná. Megítélése szerint az alkotmányossági problémát az EM 62. Cikk (3) bekezdésében hivatkozott végrehajtási szabályozás alapelvi rendelkezése eredményezi. Az indítvány eredetileg a végrehajtási szabályozás tervezetére, mint az EM 62. Cikk (2) bekezdésének értelmét meghatározó forrásra hivatkozott, majd egy csatlakozó indítványban a kormányrendeletben kihirdetett Végrehajtási Szabályozás 1. és 6. Cikkeit külön is támadta.

Az indítványozó alapvetően a Közösség versenyjoga jövőben megjelenő kritériumainak a magyarországi jogalkalmazásra háruló közvetlen érvényesülési módját kifogásolta, mivel ezáltal a magyar jogrendszer kinyílna egy másik juriszdikció belső közjogi szabályainak automatikus befogadása és alkalmazása előtt. Ebben „a jogalkotási hatalom, mint állami felségjog, egy másik szuverénre történt alkotmányellenes átruházását” látta. Hivatkozott a szükséges alkotmányos felhatalmazottság hiányára, valamint tartalma szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére is. Utalt továbbá arra, hogy az illető közösségi jogi kritériumok, elvek alkalmazása nem hasonlítható a nemzetközi szerződések belső alkalmazásának rendjéhez, nem alapozható a nemzetközi magánjog kollíziós mechanizmusára sem, és nem is egy Magyarország részvételével működő nemzetközi szervezet jogalkotása. Az indítvány kiegészítése utalt az Európai Gazdasági Térség létrehozatalában felvetődött jogi nehézségekre és megoldásokra, amelyek a közösségi jog kívülálló országokban való alkalmazhatóságának korlátait és lehetséges módszerét határozták meg.

Berke Barna későbbi kapcsolódó indítványa a magyar-EK Társulási Tanácsnak a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló Európai Megállapodás 62. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése, valamint az e Megállapodás 2. számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyve 8. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése végrehajtási szabályainak elfogadása tárgyában hozott 2/96. határozata kihirdetéséről szóló 230/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet mellékletének (a továbbiakban: Vsz.) 1. Cikke és 6. Cikke alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

Az indítványozó érvelése szerint a Vsz. 1. Cikke azért alkotmányellenes, mert ez a rendelkezés az, amely az EM 62. Cikk (2) bekezdésében írt követelményeket a hazai jogalkalmazó hatóságra (Gazdasági Versenyhivatal, a továbbiakban: GVH) telepíti. A Vsz. alkotmányossági vizsgálatát azért tartotta szükségesnek, mert „önmagában is alkotmányellenes az a magyar jogszabályhely, amely egy hazai jogalkalmazó hatóságot úgy határoz meg, mint akinek egy másik jogrendszer belső versenyszabályainak mindenkori alkalmazási kritériumai szerint kell megítélnie saját eljárásában az előtte levő ügyeket”. Az indítványozó szerint az EM 62. Cikk (2) bekezdése és a Vsz. 1. Cikke az alkotmányossági probléma szempontjából tartalmilag egy egységet képeznek, csak egymásra tekintettel ítélhetők meg, de a két jogforrás alkotmányossága önállóan is vizsgálandó.

Az indítványozó aggályosnak látta továbbá, hogy a Vsz. 6. Cikke alapján a magyar versenyhatóságnak biztosítania kell a Közösség jogának részeként létező, a Miniszterek Tanácsa és az Európai Bizottság egyes rendeleteiben megjelenő elvek teljes körű alkalmazását, ahogyan azok mindenkor hatályosak a közösségi jogban. Támadhatóvá teszi ezt a szabályozást az indítványozó szerint, hogy a konstrukció a jövőbeni jogi rendeletek elveire is kiterjedően közvetlen alkalmazási követelményt határoz meg anélkül, hogy ezek az elvek magyar jogforrásban megjelennének.

Az Alkotmánybíróság Berke Barna indítványa elbírálhatóságának kérdésében 1997. január 22-én hozott határozatot, majd pedig az érdemi kérdésekről 1998. június 25-én döntött.

Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozata3

Az indítvány elbírálhatóságával kapcsolatos alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság beszerezte és felhasználta az igazságügy-miniszter véleményét is. A 4/1997. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály. Az alkotmányossági vizsgálat a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének a vizsgálatára is kiterjedhet. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozatának a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására nincs hatása. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak – szükség esetén az Alkotmány módosításával is – meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontjában, 21. § (1) bekezdésében és 35–36. §-aiban foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasította, az Alkotmánybíróságról szóló törvény hatásköri kiegészítésére irányuló indítványt pedig visszautasította.

Az Alkotmányból az Alkotmánybíróság egyetlen hatásköre következik, ti. az utólagos normakontroll, ez viszont kényszerítően és teljeskörűen. Az Abtv. és az Alkotmány kodifikációs munkálataiban egyetlen adat sincs arról, hogy a törvények közül bármely fajtát – például a nemzetközi szerződést kihirdető törvényt – a normakontroll alól ki akart volna venni a törvényhozó. Az a lehetséges körülmény, hogy – különös tekintettel az alkotmányozás és az Abtv. megalkotásának körülményeire – a törvényhozó az utólagos normakontrollnak ezt az esetét annak idején külön nem mérlegelte, nem befolyásolja az Alkotmánybíróság jogát arra, hogy hatáskörét jogértelmezéssel ne konkretizálja. Az Alkotmánybíróságnak saját hatáskörét értelmező határozatai éppen úgy mindenkire nézve kötelezőek, mint bármely más – köztük az ilyen értelmezéssel nyert hatáskörben hozott – határozata. Ebben az értelmezésben az Alkotmánybíróságot egyrészt az vezérli, hogy sajátos feladatának eleget tehessen; másrészt a többi alkotmánybíróság példája, amelyből az Alkotmánybíróság azokhoz a megoldásokhoz csatlakozik, amelyeket szintén az alkotmánybíráskodás feladatellátásához szükséges fejlődése követelt meg. Utal az Alkotmánybíróság egyrészt az előzetes normakontrollra és az elvont alkotmányértelmezésre vonatkozó hatásköre szűkítő értelmezésére; másrészt az utólagos normakontroll keretein belül a vizsgált norma alkalmazására vonatkozó alkotmányos követelmények meghatározására, vagy az alkotmányellenes szabály jövőbeli megsemmisítésének különféle megoldásaira. Az „alkotmányos követelmények” meghatározása például az „alkotmánykonform értelmezésnek” a világ alkotmánybíróságain általánosan gyakorolt – de csak egészen ritkán külön törvényi alapon nyugvó – megoldását ültette át a magyar jogba és alkalmazta a normaértelmezési hatáskörökről korábban kifejtett álláspontjához. Korábbi hatáskör-értelmező határozataival összhangban, az Alkotmánybíróság a mostani ügyben is az utólagos normakontrollra szóló alkotmányi hatáskör teljes körű ellátása mellett figyelembe veszi a nemzetközi szerződések alkotmányossága vizsgálatának külföldi példáit is. Végül utalt arra az Alkotmánybíróság, hogy a nemzetközi szerződés alkotmányosságának vizsgálatával alkotmányos feladata, az utólagos normakontroll keretén belül marad. Mivel kizárólag a nemzetközi szerződés és az Alkotmány összhangját vizsgálja, nem is érinti más hatalmi ágak feladat- és hatáskörét. Az a körülmény, hogy az Abtv. az 1. § b) pontja keretén belül nem tartalmaz különleges eljárási szabályokat arra az esetre, ha a vizsgált jogszabály nemzetközi szerződést hirdet ki, nem érinti az Alkotmánybíróság hatáskörét az ilyen szabályok vizsgálatára. Az Alkotmánybíróságnak az Országgyűlés számos hatáskört adott az Abtv.-n kívüli törvényekben, anélkül, hogy ezekhez külön eljárást is alkotott volna. Ebből azonban nem következik, hogy az Alkotmánybíróság ne járhatott volna el az önkormányzatok jogai, vagy az egyetemi autonómia védelmében, s ne alakíthatta volna eljárását úgy, hogy hatáskörébe eső feladatának eleget tegyen. A nemzetközi szerződés vizsgálata tekintetében az utólagos normakontroll általános eljárási szabályai érvényesülnek; s az Alkotmánybíróság tekintettel van a nemzetközi szerződés sajátosságaira az alkotmányellenesség következményeinek megállapításakor.

Az Alkotmánybíróság arra is utalt, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonya tekintetében az európai jogfejlődésben a dualista-transzformációs rendszert egyre inkább a monista rendszer – a nemzetközi szerződések (nemzetközi jog) közvetlen alkalmazása – váltja fel. Az ún. monista-adopciós koncepció szerint a megkötött nemzetközi szerződés külön törvénybefoglalás nélkül is a nemzeti jogrendszer részét képezi, közvetlen alkalmazásra kerül és elsőbbséget élvez a „belső” törvényekkel szemben. Ezt a rendszert az európai integráció kényszerítőleg követeli meg, ezért az Európai Uniónak még azok a tagállamai is, amelyek a transzformációs rendszert követik (pl. az alapító tag NSZK és Olaszország, vagy a később csatlakozott skandináv államok) az Európai Unió jogszabályait közvetlenül, azaz transzformáció nélkül alkalmazzák, és azoknak a nemzeti jogrendszerrel szemben – az Alkotmány kivételével – prioritást biztosítanak. Ez viszont azzal jár, hogy az alkotmánybíróságok az alkotmányossági normakontrollra vonatkozó hatáskörüket az automatikusan – az adopciós rendszer révén – belső joggá váló nemzetközi szerződések (nemzetközi jog), illetve a nemzetközi szervezetek belső joggá váló döntései tekintetében is gyakorolják.

A nemzetközi szerződések vizsgálata ugyanis – mi­után azok a belső jog részévé válnak – minden tekintetben az alkotmánybírósági normakontroll logikájába illeszkedik. Ezért azokban az országokban is, ahol nincs kifejezett rendelkezés róla – a normakontroll elvonhatatlan teljessége folytán – az alkotmánybíróságok az alkotmányossági vizsgálatot ezek tekintetében a belső jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésével azonos módon gyakorolják.

Kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy a nemzetközi szerződések alkotmányossági vizsgálatát azon államok alkotmánybíróságai is gyakorolják, amelyek főszabályként a dualista-transzformációs rendszert követik, s éppen az e technikával a belső jog részévé váló nemzetközi szerződések tekintetében is. Például a német Alaptörvény (a továbbiakban: GG) 59. Cikke a dualista-transzformációs rendszert írja elő. A Német Szövetségi Alkotmánybíróság, annak ellenére, hogy az előzetes normakontrollra nincs hatásköre, mégis kiterjesztette gyakorlatát a nemzetközi szerződések ratifikáció előtti kontrolljára is. A német Alkotmánybíróság először 1952-ben vont vizsgálat alá nemzetközi szerződést jóváhagyó törvényt (kihirdetése előtt). [BVerfGE 1, 281; illetve 396 (413)] A későbbiekben az Alkotmánybíróság kialakította azt az állandó gyakorlatát, amely szerint az ún. becikkelyezési törvény közvetlenül absztrakt normakontroll, illetve alkotmányjogi panasz tárgya lehet, ezzel pedig a nemzetközi szerződés az eljárás közvetett tárgyává válik. Ennek alapján vizsgálta például az Alkotmánybíróság az NSZK–NDK alapszerződés alkotmányosságát (BVerfGE 36, 1); az EGK-Szerződést [BVerfGE 52, 187 (199)]; az NSZK–NDK egyesülési szerződés egyes vagyonjogi rendelkezéseit [BVerfGE 84, 90 (113)]; a Maastrichti Szerződést kihirdető törvény alkotmányossága körében pedig azt a kérdést, hogy nem üresedik-e ki a Bundestag GG-ben rögzített közvetlen választásának jogi tartalma, a demokrácia és a népszuverenitás az EU szupranacionális jellege miatt (BVerfGE 89, 155).

Ezekből a határozatokból kitűnik az az álláspont, hogy a német alkotmánybíróság az utólagos normakontrollra vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör „természetes” gyakorlása mellett – különösen az Európai Uniós szerződések tekintetében – nem mondhat le arról, hogy alkotmányőrző feladatának valamely részét ne lássa el, e feladat pedig kiterjed a szuverenitás mindenfajta gyakorlására, ami csak az Alaptörvényen nyugszik. Ezen az alapon – a kihirdető törvények vizsgálata mellett – az Alkotmánybíróság a közösségi jognak való alávetést is állandó ellenőrzése alatt tartja. Hasonló gyakorlatot folytat az ugyancsak transzformációs technikát követő Görögország.

Vörös Imre alkotmánybíró különvéleményt csatolt a 4/1997. (I. 22.) AB határozathoz4. Modernebb „európajogi szemlélettel” a nemzeti alkotmányt a nemzetközi jogi és integrációs jogi szféra alá sorolva Vörös Imre ezen különvéleményében azt fejtette ki, hogy nemzetközi szerződés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincsen hatásköre. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § a) pontja az ahhoz csatlakozó 21. § (1) bekezdéssel, a 30. § (1) bekezdéssel és a 36. §-sal együttesen nemzetközi szerződések esetén csak a megerősítés előtt ad lehetőséget az Alkotmánybíróság eljárására: alkotmányellenesség előzetes vizsgálatára. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján éppen az 1. § a) pontra figyelemmel nincs lehetőség utólagos alkotmányossági vizsgálatra: a nemzetközi szerződés ugyanis a belső jogba való beiktatással, azzal, hogy magyar törvény formájában az Országgyűlés a magyar jogrendbe kifejezetten is becikkelyezi, nem veszti el az Alkotmánybíróság eljárása szempontjából jellegadó azon vonását, hogy nemzetközi szerződésként, tehát nem a magyar jogalkotó, hanem a nemzetközi jog két vagy több alanyának megállapodásával jött létre.

Vörös Imre szerint az indítványozónak az az álláspontja, amely szerint ez a megoldás alkotmányellenes, megalapozatlan, mivel az Alkotmány 32/A. §-a nem ruházza fel az Alkotmánybíróságot minden jogszabály alkotmányossági vizsgálatának hatáskörével. A 32/A. § normatani természetét tekintve (eltérően a közvetlenül alkalmazható alkotmánybeli normáktól – mint például az emberi jogok –, melyek alkotmánybeli rögzítésükkel alanyi jogként azonnal konstituálódnak) ún. közvetve (más jogszabályok közvetítésével) hatályosuló, alkalmazható norma, amely az általa létrehozott intézmény fő vonásait rögzíti, a részletes szabályozást kifejezetten külön törvényre bízza. Ilyen norma esetén az adott intézmény csak a kilátásba helyezett külön törvény megalkotásával vezethető be a gyakorlatba. Ezt a megoldást alkalmazza az Alkotmány az Állami Számvevőszék (Alkotmány 32/C. §), vagy az országgyűlési biztosok intézménye (32/B. §) kapcsán is.

Az Alkotmánybíróság tekintetében ez a külön törvény az Abtv. (amely már mindazon rendelkezést tartalmazza, amely az Alkotmánybíróság működésének megkezdéséhez minimálisan szükséges), a nemzetközi szerződésekre vonatkozó hatáskör tekintetében pedig annak 1. § a) pontja. Ez a rendelkezés azzal, hogy az utólagos alkotmányossági vizsgálat köréből a nemzetközi szerződéseket kifejezetten kiemeli és a megerősítés időpontjával bezárólag csupán előzetes vizsgálatra ad eljárási lehetőséget, nem kerül ellentétbe az Alkotmány 32/A. §-ával, hanem azzal összhangban végrehajtja azt. Ellentmondás, azaz alkotmányellenesség akkor keletkezne, ha a 32/A. § tartalmazná a „minden” szócskát, azaz minden jogszabály alkotmányellenességének felülvizsgálatát tenné az Alkotmánybíróság feladatává. Ennek híján nem alkotmányellenes az, ha az Abtv. 1. § a) pontja nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nem ad hatáskört. A 32/A. § ugyanis azt az alkotmányossági követelményt fogalmazza meg, hogy működjön Alkotmánybíróság, és minimális hatáskörként vizsgálja – közelebbről itt meg nem határozott terjedelemben és feltételekkel – a jogszabályok alkotmányosságát, az alkotmányellenesnek talált rendelkezéseket pedig semmisítse meg.

Vörös Imre különvéleményt csatoló alkotmánybíró szerint törvényi felhatalmazás híján az Alkotmánybíróság nem gyakorolhat a jogalkotó által nem biztosított hatáskört, ez ugyanis a jogbiztonság szempontjából aggályos.

Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatának figyelemre méltó vonása, hogy abban az Alkotmánybíróság részben meghaladta egy korábbi határozatát. Az 53/1993. (X. 13.) AB határozatról van szó5. Egy több mint négy évvel később megjelent nagyon alapos tanulmányában Vörös Imre külön is kitért erre a kérdésre6. Tanulmányában kimutatja, hogy az 53/1993. (X. 13.) AB határozat az Alkotmány 7. § (1) bekezdés által nem igazolt, meg nem fogalmazott hármas hierarchiát tételezett, helyesebben szólva magyarázott bele az Alkotmányba. Eszerint legfelül áll az Alkotmány, alatta a nemzetközi jog, legalul pedig a belső jog, melyek ebben a sorrendben nem mondhatnak ellent a fölötte levőnek.

Vörös Imre szerint a magyar alkotmánybírósági határozat emellett átvette a német alkotmányjog tudományának és a Szövetségi Alkotmánybíróságnak a Grundgesetz 25. §-ára vonatkozó felfogását, miszerint a szükséges transzformációt elvi jelleggel és általában maga az Alkotmány 7. § (1) bekezdés már a jövőre nézve is végrehajtotta, ezért külön transzformációra nincs szükség.

A monista koncepció „becsempészésének” kísérlete – minden jó szándék ellenére – kudarcot vallott a volt alkotmánybíró szerint. Szerinte ugyanis a magyar Alkotmánybíróság nem ismerte fel azt, hogy a német Grundgesetz 25. §-a csak a nemzetközi szokásjogról: a nemzetközi jog általános elveiről szól, míg a nemzetközi szerződési joggal külön cikkely: a dualista transzformációs modellt valló 59. § foglalkozik. A Grund­gesetz kétségtelen hatása alatt megfogalmazott magyar alkotmánybeli szabály, a 7. § (1) bekezdése csak a Grund­­gesetz 25. §-ának szelleméről tanúskodik, Vörös szerint az alkotmányozók nem tudtak az 59. § létéről. Ilyen alapokon válik szerinte érthetővé az, hogy a magyar Alkotmány 7. § (1) bekezdése csak a nemzetközi szokásjog és a belső jog összhangját emeli alkotmánybeli követelménnyé, de nem szól a szerződési joggal való összhangról, nem is beszélve a nemzetközi jog és a belső jog közötti hierarchikus viszony tisztázásá-
ról7.

A magyar nemzetközi közjogi szakirodalom is kemény kritikával illette az Alkotmánybíróság 53/1993. (X. 13.) AB határozatát. Ennek keretében Bodnár László felvetette, hogy az Alkotmánybíróság nemzetközi jogi dogmatikai alapok hiányában hozta meg határozatát8, Bragyova András pedig a részleteket illetően még azt is kifogásolta, hogy az „adopció” kifejezést – az eredeti angol szakkifejezést félreértve – „adaptáció”-nak fordították9.

Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata10

Berke Barna indítványának érdemi felvetéseivel kapcsolatban a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban döntött az Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről rendelkező 1994. évi I. törvény (a továbbiakban: EM) 2. §-ában foglalt 62. Cikk (1)–(2) bekezdésének végrehajtásában alkotmányos követelmény, hogy a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül nem alkalmazhatják a 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott alkalmazási kritériumokat. Az Alkotmánybíróság az EM 62. Cikk (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt és az EM által kihirdetett 2. számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyv 8. Cikke (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság megállapította: „A magyar–EK Társulási Tanácsnak a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló Európai Megállapodás 62. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése, valamint az e Megállapodás 2. számú, az ESZAK-termékekről szóló Jegyzőkönyve 8. Cikke (1) bekezdésének (i), (ii) pontja és (2) bekezdése végrehajtási szabályainak elfogadása tárgyában hozott
2/96. határozata kihirdetéséről” szóló 230/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet melléklete 1. Cikkének első és második bekezdése, továbbá 6. Cikke alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítése tárgyában a határozathozatalt 1999. december 31. napjáig felfüggesztette.

Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásához beszerezte és felhasználta az igazságügy-miniszter véleményét. Az EM 62. Cikk (2) bekezdését illetően a vélemény hivatkozott az alkotmányos értelmezés tanára, amely szerint nem feltétlenül szükséges a támadott jogszabály alkotmányellenességének megállapítása, ha annak van alkotmánykonform értelmezése, és a normát nem kell mindig megsemmisíteni azon az alapon, hogy annak az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges. Utalt a miniszter véleménye arra, hogy a kapcsolódó végrehajtási szabályok meghatározóak az értelmezés szempontjából. Álláspontja szerint a 62. Cikknek nem tulajdonítható olyan értelmezés, amely nem felel meg az alkotmányos követelményeknek.

A miniszter vitatta, hogy az EM 62. Cikk (2) bekezdése alapján érvényesítendő kritériumok megfelelnének a közvetlen hatály feltételeinek, azaz szerinte azok „nem alkalmazhatók közvetlenül magánszemélyekre, illetve konkrét versenyjogi esetekre”. Álláspontja szerint az EM 62. Cikkébe foglalt követelmények jogalkotási kötelezettséget jelentenek, és a közösségi jognak a hazai jogalkalmazásban való közvetlen figyelembevételét nem teszik lehetővé vagy szükségessé. A Magyar Köztársaság azt vállalta, hogy belső joga – nyilván nemcsak írott, hanem élő joga – útján a 62. Cikkben foglalt előírásokat teljesíti, így az e cikkben írt „elbírálás” nem a hazai jogalkalmazó szervek előtti eljárásokban történő elbírálást jelent. A 62. Cikk minősítése azt jelenti, hogy „annak (1) bekezdése anyagi jogi kötelezettséget ró a Szerződő Felekre, megkövetelve belső joguknak a nemzetközi jogi kötelezettséghez történő igazítását”, a (2) bekezdés pedig az (1) bekezdés szabályainak „értelmezési hátteréül a közösségi jogot hívja fel, quasi kollíziós normaként”, és így a Felek általi közös értelmezéshez teszi hivatkozási alappá a megjelölt jogból levezethető elveket, kritériumokat11.

Az indítványozó újabb – kapcsolódó – indítványára figyelemmel az Alkotmánybíróság megkereste a külügyminisztert és ismételten az igazságügy-minisztert az indítvánnyal kapcsolatos kormányzati álláspontok előterjesztése iránt.

A külügyminiszter álláspontja szerint az indítvánnyal támadott rendelkezések alkotmányossági problémát nem vetnek fel, az EM megkötésére és a belső jogban való kihirdetésére alkotmányos felhatalmazottság alapján került sor. Utalt a miniszter arra, hogy az Alkotmánynak az Országgyűlés hatásköréről szóló 19. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezése alapján az Alkotmány számolt a nemzetközi kapcsolatok körében a nemzeti szuverenitás bizonyos korlátozásával. A nemzeti szuverenitás hagyományos, a nemzetek formális egyenrangúságára épülő, azt túlhangsúlyozó értelmezése a mai nemzetközi viszonyokban már egyáltalában nem alkalmazható. Hivatkozott arra is, hogy az indítványozó elmulasztotta figyelembe venni a támadott nemzetközi szerződés célját, vagyis azt, hogy a társulási szerződés Magyarország európai integrációját hordozó megállapodás. Ezzel összefüggésben kiemelten hivatkozott az EM 67. Cikkében foglaltakra, amely mint lex generalis rögzíti, hogy Magyarországnak a Közösségbe történő gazdasági integrációja egyik alapvető előfeltétele az ország jelenlegi és jövőbeni jogszabályainak a Közösség jogszabályaihoz történő közelítése. Márpedig Magyarország e cikkben a lehetséges mértékű jogközelítésre kifejezetten kötelezettséget vállalt. Ehhez az általános kötelezettségvállaláshoz képest a támadott rendelkezések a versenyjog területén lex specialist jelentenek. Ilyenformán az EM 62. Cikkének a társulás általános integrációs célkitűzéseihez képest alárendelt, másodlagos jellege van. A Társulási Megállapodás már önmagában is feltételezi, hogy a megállapodás szereplőinek számolniuk kell az Európai Közösség jogszabályaival, illetőleg e jogszabályok tényleges érvényesítésével, ilyen körülmények között az indítványokban kifogásolt rendelkezések alkotmányossági problémát nem vetnek fel.

Az igazságügy-miniszter újabb észrevételében az eredeti indítvánnyal kapcsolatos és az alkotmányos értelmezési lehetőségre vonatkozó korábbi álláspontját fenntartotta és megismételte. Véleménye szerint az alkotmányos értelmezés lehetősége a kapcsolódó indítvánnyal támadott Vsz. rendelkezései tekintetében is fennáll. Eszerint a Vsz. 6. Cikke értelmezhető úgy is, hogy a GVH az 1. Cikk alapján irányadó hatályos magyar anyagi jogi versenyszabályok alkalmazása során is abban a helyzetben van, hogy az EM 62. Cikkének eleget tegyen. A Vsz. 6. Cikkében foglalt közösségi jogi elveknek a magyar versenyhatóság részéről történő érvényesítése ugyanis természetesen csak a magyar versenyjogi jogszabályok keretei között lehetséges, mert a Vsz.-ben a saját anyagi jog alkalmazása jelenik meg alapelvként és ultima ratio-ként. A miniszteri okfejtés vitássá tette az indítványozónak azt az álláspontját, hogy az EM 62. Cikk (2) bekezdésének közvetlen alkalmazása a magyar versenyhatóságra hárulna. Álláspontja szerint a Vsz. 1. Cikk második bekezdésének rendeltetése nem több, mint az, hogy a Felek egymás kölcsönös tájékoztatására formálisan is megnevezik e rendelkezésben versenyhatóságaikat.

Utalt a miniszter arra is, amely a külügyminiszter álláspontjában is megfogalmazódott, hogy a szuverenitáskorlátozással járó szerződések megkötésére az Országgyűlésnek alkotmányos felhatalmazottsága van. A támadott rendelkezések ebben az összefüggésben annál kevésbé jelenthetnek alkotmányossági problémát, mert a külföldi jog magyarországi alkalmazása egy egészen szűk tárgykörre és konkrétan meghatározott szabályozási területre, az ún. versenykorlátozások jogára vonatkozik. A versenykorlátozó rendelkezések egyébként is szükségképpen tartalmaznak külföldi elemeket, ezért e szigorúan körülhatárolt tárgykörben a közösségi jog magyarországi alkalmazásának megengedése alkotmányosan indokolt.

Végül kifejtette az igazságügy-miniszter azt az álláspontját is, amely szerint a Vsz. kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének esetleges megállapítása esetén sem kellene szükségképpen megállapítani az EM 62. Cikke alkotmányellenességét. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság a Vsz. kifogásolt rendelkezéseit alkotmányellenesnek találná is, ez nem zárná ki, hogy az EM 62. Cikk (2) bekezdésének végrehajtására a Szerződő Felek olyan szabályozást fogadjanak el, amely az e bekezdésben foglalt rendelkezés alkotmányos értelmezésének tartományán belül marad.

Az Alkotmánybíróságnak ebben a határozatában abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az EM 62. Cikke és a Vsz. alapján – a versenykorlátozás tilalmának jogterületén – a Közösség jogának jogi kritériumai és elvei milyen módon érvényesülhetnek a magyar jogrendszerben. Így az alkotmányossági vizsgálat középpontjában az EM 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott kritériumok érvényesülésének a Vsz.-ben meghatározott konstrukciója állt. Az alkotmányossági kérdés eszerint az volt, hogy egy másik nemzetközi jogi jogalany, egy másik önálló közhatalmi rendszer és autonóm jogrend saját belső jogának azok a normái, amelyek közjogi jogviszonyok szabályozására szolgálnak, érvényesíthetők-e közvetlenül a magyar versenyhatóság által anélkül is, hogy ezek a külföldi közjogi normák a magyar jog részévé válnának.

Az EM 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok megjelenése a magyarországi jogalkalmazásban nem illeszthető a nemzetközi szerződések érvényesülésének rendjébe. Alapvetően azért, mert a vonatkozó kritériumok utalásként jelennek meg. Az utalás pedig a nemzetközi jog egyik alanyának belső jogszabályaira és belső fórumainak (EK Bizottság, EK Elsőfokú Bíróság, EK Bíróság), joggyakorlatára történik. A hivatkozott közösségi jogi kritériumok tehát a nemzetközi szerződések belső érvényesüléséhez a magyar jog szerint szükséges megerősítés és inkor­poráció vagy transzformáció, illetőleg hazai jogszabályban történt kihirdetés nélkül igényelnek alkalmazást a GVH eljárásában. Már itt rámutatott az Alkotmánybíróság arra, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének második fordulata éppen erre az utaló szabályozásra tekintettel nem teremti meg a kifogásolt rendelkezések alkotmányos alapját.

Utalt az Alkotmánybíróság továbbá arra is, hogy a nemzetközi magánjog kollíziós normáira sem alapozható, hogy a hivatkozott közösségi jogi kritériumokat a magyar jogalkalmazó hatóságok közvetlenül alkalmazzák. A versenyellenes megállapodások, gyakorlatok és döntések tilalma, illetőleg a domináns piaci helyzettel való visszaélés tilalma ugyanis olyan jogterületeket jelentenek, amelyekben közjogi természetű tiltó rendelkezések szerepelnek és maga a jogalkalmazás is közjogi jogviszonyok keletkezésével jár. E területeken az állam versenyhatósága érvényesíti a jogszabályi tilalmakat a vállalkozásokkal szemben, a jogsértések következményeként pedig represszív szankciókat szab ki. Egy másik juriszdikció közjogi jogviszonyokra vonatkozó (szabálysértési, igazgatási-rendészeti és versenykorlátozás-tilalmi) szabályainak közvetlen alkalmazása pedig nem tartozik a nemzetközi magánjog kollíziós szabályrendszerébe, mert az alapul fekvő jogviszonyok nem magánjogi jogviszonyok, így a kollíziós jognak nem is tárgyai. Mást jelent az, hogy a nemzetközi magánjogi tényállások elbírálásában az irányadó külföldi jog bizonyos közjogi természetű szabályainak figyelembevételére is sor kerülhet, ilyenkor ugyanis nem valamely közjogi jogviszony elbírálása történik a magyar fórum által külföldi közjogi szabályok alapján és azok alkalmazásával. Más tehát a nemzetközi magánjogi jogviszony, még ha arra nézve cogens norma is vonatkozik, és más a szuverenitást érintő közjogi jogviszony, amellyel kapcsolatban a külföldi jognak való alávetettséghez alkotmányi felhatalmazás kell.

Az EM 62. Cikk (2) bekezdésének érvényesülési módja továbbá nem sorolható be az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerinti absztrakt és generális transzformáció kategóriájába sem, mivel a közösségi jog vonatkozó kritériumai tartalmilag nem azonosíthatók semmilyen vonatkozásban a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival, sem pedig a nemzetközi ius cogens normáival [lásd az 53/1993. (X. 13.) AB határozatot, ABH 1993. 323.]

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a Közösség belső jogának hivatkozott kritériumai a hazai jogalkalmazás szempontjából külföldi jognak minősülnek, minthogy a Magyar Köztársaság nem tagállama az Európai Uniónak. Az alapul fekvő közjogi-hatósági jogviszonyok, amelyekben a közösségi jogi kritériumok szerinti elbírálás kötelezettsége áll fenn, az állami szuverenitással közvetlen kapcsolatban állnak: a versenykorlátozás tilalmának joga – hasonlóan a büntetőjoghoz vagy a szabálysértési joghoz – tartalmánál és érvényesítésénél fogva az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozik. E jogterület szabályainak az objektív territorialitás elvén való túlterjeszkedése nem elismert a nemzetközi jogban sem. De nem minősíthetők e rendelkezések a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak sem, így nem esnek az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata alá.

A territorialitáshoz kötődő állami főhatalom kizárólagossága pedig azt is jelenti, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban a főhatalmi jogosítványairól rendelkezhet. A szuverenitás korlátozása természetszerű velejárója annak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatokban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal. Azonban a nemzetközi kapcsolatok alakítására is vonatkozik az, hogy az Országgyűlés – és értelemszerűen az állam más szervei – hatalma nem korlátlan hatalom. Ahogy erre az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott, a hatalom gyakorlásának feltételeit az Alkotmány rendelkezései meghatározzák [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993. 33., 36.]. Ezért – a kormányzati álláspontokban kifejtettekkel ellentétben – kifejezett alkotmányi felhatalmazás nélkül az Országgyűlés alkotmányosan nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó jogterületen a territorialitás elvén nemzetközi szerződésben túlterjeszkedni. E tekintetben az alkotmányosság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a túlterjeszkedés egy viszonylag szűk, szigorúan körülhatárolt tárgykörre, az ún. versenykorlátozások jogára vonatkozik. Az alkotmányosság követelménye azt jelenti, hogy a jogrendszer egészének és minden részterületének összhangban kell lennie az Alkotmánnyal.

Az Alkotmánybíróság a Vsz. vonatkozásában külön is vizsgálta a demokratikus legitimáció alkotmányi követelményeinek teljesülését, tekintettel arra, hogy a vonatkozó közösségi jogi kritériumokat a Vsz. rendelte a magyar versenyhatóságok által figyelembe venni és a Vsz. teremtette meg ezáltal a hivatkozott kritériumok közvetlen alkalmazási mechanizmusát.

Az Alkotmánybíróság e vizsgálódása körében megállapította: az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdésének sérelmét jelenti a Vsz. alapelvi 1. Cikkének első és második bekezdése, mert az EM hatálya alá tartozó ügyeket, amelyeket az EM 62. Cikk (1)–(2) bekezdése alapján kell rendezni, magyar részről a GVH eljárása alá tartozónak határozza meg és ezáltal a GVH kötelezettségévé teszi az ügyek elbírálásában az EM 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok közvetlen alkalmazását, a belső anyagi jogi normák alkalmazása mellett.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy azok a jogszabályi rendelkezések, amelyek a jövőben születő közösségi jogi kritériumoknak a közvetlen hazai érvényesülését eredményezik, alkotmányellenesek, mert ezeknek a kritériumoknak forrása nem a magyar Alkotmány szerinti legitim közhatalom, illetőleg annak valamely intézménye. Mivel a Vsz. támadott rendelkezései a hivatkozott közösségi jogi kritériumok között a jövőben képződő – közjogi elbírálását meghatározó – normák közvetlen alkalmazását is a magyar versenyhatóság kötelezettségévé teszik, a vizsgált rendelkezések ez okból alkotmányellenesek.

Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során az EM 62. Cikkének (1)–(2) bekezdését, valamint a Vsz. alapelvi 1. Cikkét szorosan összefüggő szabályozási egységként értékelte. Ennek folytán az Alkotmánybíróság a Vsz. egyes rendelkezéseinek az alkotmányellenességét állapította meg, tekintettel arra, hogy a Vsz. 1. Cikke állapítja meg a hazai jogalkalmazó hatóságra az EM 62. Cikk (2) bekezdésében hivatkozott közösségi jogi kritériumok figyelembevételének kötelezettségét – a hazai belső anyagi jogi szabályok alkalmazása mellett –, éspedig a korábbiakban kifejtett közvetlen alkalmazási mechanizmusban. Ennek folytán az EM 62. Cikk (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatával összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

Önmagában az EM 62. Cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésből a Vsz. hiányában nem következik a szabályozás alkotmányellenessége. Az EM 62. Cikk (2) bekezdése ugyanis önmagában nem telepíti a magyar jogalkalmazó hatóságra a közösségi jogi kritériumok szerinti elbírálás kötelezettségét. Ugyanakkor a Vsz. alapelvi 1. Cikke sem lenne alkotmányos szempontból aggályos önmagában azért, mert a hazai jogalkalmazó hatóságot (GVH) nevesíti az egyezményes versenyszabályokat érvényesítő szervként, amennyiben a magyar jogalkalmazó hatóságnak az ügyek elbírálását nem a közösségi jogi kritériumok alapján kellene mérlegelnie az EM 62. Cikk (2) bekezdés értelmében, a Közösség jogának ebbe a körbe tartozó normái közvetlen alkalmazásával.

Az Alkotmánybíróság dogmát teremtett

A 30/1998. (VI. 25.) AB határozat meghozatalában a korábbi 4/1997. (I. 22.) AB határozathoz különvéleményt csatoló Vörös Imre nem vett részt, mivel már nem volt alkotmánybíró. Ez a határozat olyan jogképre épül, amelyben a nemzeti alkotmány felette áll a nemzetközi jognak és az integrációs jognak. Mindkét alkotmánybírósági határozat magas szakmai színvonalon, alapos előkészítő-munkát követően született. Mindkét határozat ugyanakkor EU jogi specifikumait illetően mutat bizonytalanságokat. A 4/1997. (I. 22.) AB határozat Indokolása II. 7. pontjában tévesen használja az „elsőbbséget élvez” kifejezést, EU jogi vonatkozásban ugyanis egyértelműen az „elsődlegességet élvez” szóhasználat lett volna helyénvaló12.

Talán elkerülhető lett volna a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat indokolásának más szerkesztési módját választva, hogy a magyar Alkotmánybíróságnak definiálnia kelljen a közösségi jog közvetlen hatályának és közvetlen alkalmazhatóságának fogalmait. Ráadásul a közvetlen alkalmazhatóság fogalmának „közvetlen alkalmazandóság”-nak említve olyan fogalmi elemeket tulajdonít az AB határozat indokolása a közösségi jogra utalva, amik igazából nem jellemzői ennek a jogi kategóriának. Zavaróan téves ezen a ponton a határozat indokolása, mert azt írja, hogy a közvetlen alkalmazandóság (direct applicability, applicabilité immédiate) fogalmat a határozat indokolása abban az értelemben használja, amit ez a kifejezés a Közösség jogrendszeré­ben fed. A Közösség és a tagállamok viszonyában a közösségi jogi szabályok létrejöttükkel azonnal behatolnak a tagállamokban érvényesítendő jog körébe anélkül, hogy ehhez a közösségi jog belső joggá alakítása (a tagállamok általi megerősítés, inkorporáció, transzformáció, kihirdetés formájában) szükséges lenne. A közvetlen alkalmazandóság határolja el a közösségi jog tagállamokon belüli megjelenését attól, ahogyan a nemzetközi szerződések általában a belső jog részévé lehetnek (megerősítés és közzététel, illetőleg megerősítés és inkorporáció, transzformáció, kihirdetés által)13.

Érdekes megközelítés, de integrációs jogi összefüggésben talán mégis feleslegesnek tűnő a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat indokolásának az az elemzése, amely nemzetközi magánjogi szempontból vizsgálja az indítványozó által felvetett problémát. Az Alkotmánybíróság itt e kérdéskörben felesleges gondolatpályát jár be, de helyes következtetésre jut14.

Az Alkotmánybíróság 4/1997 (I. 22.) AB és különösen 30/1998. (VI. 25.) AB határozatai vitték el a magyar közjogi gondolkodást olyan irányba, amiből az a jogi látszat keletkezett és az a helyenként mereven kezelt vélemény körvonalazódott, hogy Magyarország EU csatlakozása kapcsán a magyar Alkotmány módosítására feltétlenül szükség van.

Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata meglehetősen merev szuverenitás felfogásra épül. Ez tulajdonképpen érthető, hiszen a szuverenitási gondolat árnyalásával, funkcionálissá tételével, esetenkénti elviekben is megalapozott relativizálásával és korlátozásával a magyar közjogi gondolkodás eddig nemigen foglalkozott. A szuverenitás kategóriájával kapcsolatban a magyar jogi gondolat nem járta még be azokat az utakat sem, amiken az állami szuverenitás egy derivátumával az állami immunitással kapcsolatban ha döcögve is, de megtett már néhány lépést. Az abszolút immunitás fogalmának mérséklésére, az abszolút immunitásnak a relatív immunitással, korlátozott immunitással illetve funkcionális immunitással való felváltására vonatkozóan voltak már javaslatok a magyar jogirodalomban15. Különösen merev szuverenitás-képről árulkodik a 30/1998. (VI. 25.) számú AB határozat indokolása V. 4. pontja. Eszerint azok a közjogi normák, amelyek egy másik közhatalmi rendszer – ebben az esetben a Közösség – saját belső jogát alkotják, és amelyek megalkotására a Magyar Köztársaságnak semmilyen befolyása nincs, mert Magyarország nem tagállama az Európai Uniónak, az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdése alapján – a szuverenitás sérelme nélkül – nem jelenhetnek meg alkalmazási kötelezettséggel a magyar jogalkalmazó szervek gyakorlatában. Ehhez ugyanis külön alkotmányi felhatalmazás volna szükséges. Az Alkotmánybíróság a kormányzati álláspontokkal szemben a jelen indítvány elbírálása során éppen ezt a körülményt emeli ki és hangsúlyozza. Teljesen más egy nemzetközi szerződésben történt konkrét és pontos állami kötelezettségvállalás, és megint más egy másik közhatalmi rendszernek történő alávetése bizonyos jogterületnek, még ha az szűk körű és szigorúan körülhatárolt tárgykörre vonatkozik is. Ebből adódóan sérti az Alkotmány 2. § (1)–(2) bekezdését, hogy az EM 62. Cikk (2) bekezdés és a Vsz. 1. Cikk együttesének következtében a magyar versenyhatóságnak meghatározott ügyeket az EM 62. Cikk (2) bekezdésében csak felhívott közösségi jogi kritériumok közvetlen alkalmazásával kell elbírálni, a belső anyagi jogi szabályok mellett16.

A merev szuverenitási kiindulópont következményeként az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata a közösségi jogot magyar szempontból egyértelműen külföldi jognak tekinti, és nem veszi figyelembe azt, hogy már az Európai Megállapodás alapján is kialakultak bizonyos jogi kapcsolatok az EU és a Magyar Köztársaság között. A 30/1998. (VI. 25.) AB határozat egyetlen funkcionális vonást mutató eleme a határozat 4. pontja, amely úgy szól, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítése tárgyában a határozathozatalt 1999. december 31. napjáig felfüggeszti17. (Úgy tűnik a határozatot hozó alkotmánybírák bíztak a korábban a politikusok által remélt 2000. január 1-jei csatlakozási időpontban.)

Ennek a határozati pontnak is azonban – az indokolásából kitűnően – inkább türelmi jellege van és nem annak elismerése tükröződik belőle, hogy az EU és a Magyar Köztársaság között az 1990. december 16-án megkötött Európai Megállapodás alapján kialakult jogi kapcsolatoknak van egy sajátos dinamikája, előbbre­vivő, mélyebbre ható jellege. Az említett határozati ponthoz ugyanis csak annyi indokolás kapcsolódik, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek talált rendelkezések megsemmisítése tárgyában a határozathozatalt felfüggesztette és a „meghatározott határidőt” arra tekintettel állapította meg, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint megkövetelt összhang megteremtésére a jogalkotónak megfelelő idő álljon rendelkezésére.

A 30/1998. (VI. 25.) AB határozat tehát meglehetősen merev mederbe terelte a magyar jogi gondolkodást az EU–magyar jogi problémák és a csatlakozás közjogi vonatkozásainak megítélésével kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság ezen említett határozatából kétségtelenül az olvasható ki, hogy Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásához feltétlenül szükség van a nemzeti alkotmány módosítására és abban az EU-jog és a magyar jogrendszer közötti viszony szabályozására. Berke Barnának, az 1997–98-ban működött Alkotmánybíróságnak és az 1997-ben még alkotmánybíróként, aztán pedig az Alkotmánybíróság kritikusaként is működő Vörös Imrének elvitathatatlan érdemei vannak abban, hogy Magyarországon az EU–magyar viszonylatú közjogi kérdések tanulmányozásában és kutatásában látványos mennyiségi robbanás volt megfigyelhető 1998-tól.

Kétségtelenül hasznos hozadéka tehát az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) és 30/1998 (VI. 25.) AB határozatainak, hogy ráirányította a figyelmet Magyarország EU-hoz való társulási és csatlakozási folyamatának közjogi, alkotmányjogi kérdéseire. Problémák is származtak azonban abból, hogy az Alkotmánybíróság e két határozatában jóllehet egyes részleteket illetően elutasító illetve visszautasító volt az indítvánnyal szemben, lényegét tekintve azonban mégis dogmává merevítette az indítványozó Berke Barna sajátosan túlzott alkotmányossági érzékenységét. Igazából az Alkotmánybíróság ezen határozataiban megfogalmazott dogmatikus okfejtések adtak alapot ahhoz, hogy valós súlyánál nehezebb kérdéskörként jelenjen meg a magyar politikai szféra és a törvényhozás, alkotmányozás előtt a Magyarország Európai Uniós csatlakozásának jogi összefüggésrendszere. Az alkotmánymódosítás előkészítése során hangjukat élesen hallató politikai pártok túldimenzionálták a problémakörben rejlő jogi kérdéseket. Abban, hogy ez így alakult – magyarán, hogy a vita ennyire elmérgesedhetett – az Alkotmánybíróság említett két határozatának kétségtelenül komoly szerepe volt.

Azzal, hogy az Alkotmánybíróság egy alkotmányossági szempontból túl érzékeny indítványban megfogalmazott panaszokat dogmává emelt, tovább erősítette a magyar közjogi gondolkodás merev szuverenitás-képét és áttételesen a magyar nemzetközi magánjogi kódex, az 1979. évi 13. törvényerejű rendelet alkotmányos alapjait is sok szempontból labilissá tette. Igaza van Vörös Imrének, amikor ő is észleli ezt a problémát és rámutat arra, hogy a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat gondolatmenete adós marad annak magyarázatával, hogy „magánjogi” normák esetén miért lehet egy állandóan változó külföldi jogrendszer alkalmazására alkotmányosan bianco felhatalmazást adni18.

Az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) számú AB határozatának volt a megkésett következménye a 2002. évi X. törvény elfogadása, amely a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat által alkotmányellenesnek mondott jogi konstrukcióval Magyarországon is alkalmazni rendelt közösségi jogforrások tekintetében az alkotmányossági aggályokat úgy oszlatja el, hogy az említett közösségi jogforrásokról tételes felsorolást ad a törvényben.

Az elkapkodottnak tűnő alkotmánymódosítás helyett szerencsésebb lett volna bevárni a csatlakozási szerződés aláírását, majd pedig valamilyen módon lehetőséget adni az Alkotmánybíróságnak, hogy vizsgálja felül vagy fejlessze tovább a 4/1997. (I. 22.) és 30/1998 (VI. 25.) AB határozataiban elfoglalt álláspontját. Ez a várakozás talán nem lett volna hiábavaló, hiszen láthattuk, hogy az Alkotmánybíróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatában meglehetősen rugalmasan kezelte a nemzetközi jog és a belső jog viszonyával foglalkozó egyik korábbi határozatát, az 53/1993 (X. 13.) AB határozatot.

 Nem véletlen tehát, hogy az alkotmánymódosítás előkészítése során elsősorban a felségjogok átruházhatósága, együttes gyakorolhatósága körül koncentrálódtak a viták. Erre a gondolatpályára Berke Barna indítványa és a lényeges pontjait tekintve azt elfogadó Alkotmánybírósági határozatok állították a magyar politikai gondolkodást. Lehet, hogy túlságosan egyszerűsítő a most felvetésre kerülő gondolat, de némi türelemmel és az Alkotmánybíróság álláspontjának rugalmasabbá válását bevárva, a csatlakozási szerződés hatálybalépését követő időszakra koncentrálva érdemes lehetne elgondolkodni annak a szabályozásnak a konstrukcióján, ami majd az Európai Bíróság és a magyar Alkotmánybíróság között osztja meg a hatásköröket. Ha egy ilyen szerkezetű jogi kérdésről folytak volna viták Magyarországon az elmúlt hónapokban, akkor azok kevesebb politikai indulatot gerjesztettek volna.

 

Dr. Kecskés László

Tszv. egyetemi tanár,

az MTA doktora

                                                          Pécsi Tudományegyetem

                                           Állam- és Jogtudományi Kar

 

Jegyzetek

  1 Kecskés László – Maczonkai Mihály: Alkotmányossági és eljárási jogi problémák jogharmonizációs kötelezettségeink bővülése kapcsán. In: Kecskés László – Maczonkai Mihály – Szécsényi László: Jogharmonizációs kötelezettségeink és lehetőségeink. Európai Tükör. Műhelytanulmányok. 2. Munkacsoport. Az Integrációs Stratégiai Munkacsoport kiadványa. 26. Budapest, 1997. 5–22. old.  Lásd különösen: 6. old.

2 Berke Barna az indítvány elkészítésekor az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Nemzetközi magánjogi tanszékének adjunktusa volt. Később az Alkotmánybíróságon is dolgozott tanácsadóként, jelenleg pedig a Gazdasági Versenyhivatal elnökhelyettese, a Versenytanács elnöke. Berke Barna beadványának lényege az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozata (Az Alkotmánybíróság határozatai 1997. Szerkesztették: Sólyom László és Paczolay Péter. Budapest, 1998. 42. old. és köv.), illetve az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata, (Az Alkotmánybíróság határozatai 1998. Szerkesztették: Sólyom László és Paczolay Péter. Budapest, 1999. 221. old. és köv.) alapján kerül ismertetésre.

3 Az Alkotmánybíróság határozatai 1997. Szerkesztették: Sólyom László és Paczolay Péter. Budapest, 1998. 42. old. és köv.

4 Az Alkotmánybíróság határozatai 1997. Szerkesztették: Sólyom László és Paczolay Péter. Budapest, 1998. 53–54. old.

5 Az Alkotmánybíróság határozatai 1993. Szerkesztették: Sólyom László és Holló András. Budapest, 1994. 327. old.

6 Vörös Imre: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 397-407. old., lásd különösen 399. old.

7 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 399. old.

8 Bodnár László: A nemzetközi jog jogrendszerbeli helyének alkotmányos szabályozásáról. In: Alkotmány és jogtudomány. Acta Universitatis Szegedinensis de Attila József Nominatae. Tomus XLVII. Fasciculus 1–18. Szeged 1996. 22. old.

9 Bragyova András: Igazságtétel és nemzetközi jog. Glossza az Alkotmánybíróság határozatához. Állam- és jogtudomány 1993. 3–4. szám. 214. old.

10 Az Alkotmánybíróság határozatai 1998. Szerkesztették: Sólyom László és Paczolay Péter. Budapest, 1999. 221. old. és köv.

11 ABH 1998. 222-223. old.

12 Lásd: Kecskés László: EK-jog és jogharmonizáció. Budapest, 1995. 189–194. old.

13 ABH 1998. 226–227. old. A magyar Alkotmánybíróságnak a közösségi jog „közvetlen alkalmazandóság”-áról alkotott pontatlan, téves fogalma érzékelhetően következményi zavarokat okozott a magyar jogirodalomban is. Lásd: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Ötödik, átdolgozott, bővített kiadás. Magyar Országgyűlés, Budapest, 2002. 482. old.

14 ABH 1998. 230–231. old.

15 Lásd: Kecskés László: Perelhető-e az állam? Immunitás és kárfelelősség. Budapest, 1988. 1–341. old.

16 Lásd: ABH 1998. 234. old.

17 Lásd: ABH 1998. 220. old.

18 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 402. old.[/hidepost]