Publikáció: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata (II. rész)

Dr. Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata (II. rész)

[Megjelent az Európai Jog 2003/2. számában, 22-33. o.]

Az EU-csatlakozás miatti alkotmánymódosítás gondolata már 2000-ben felvetődött az Igazságügyi Minisztériumban

Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) és 30/1998 (VI. 25.) határozatai által telepített modernnek egyáltalán nem nevezhető dogma érthetően arra ösztönözte az alkotmányjoggal hivatalból foglalkozókat, hogy felvázoljanak egy olyan tematikai kört, amelyre az alkotmánymódosításnak célszerű volna kiterjedni. Az Európai Uniós csatlakozásunk alkotmánymódosítást igénylő kérdéseinek felsorakoztatásában egy szinte parttalan ötlet-kavalkád bontakozott ki. Érdekes kérdések és valóban nagyrészt rendezetlen problémák kerültek felszínre. Arról azonban hosszabb időn keresztül senki nem adott orientációt, hogy mi a fontossági sorrend közjogi adósságaink rendezésénél.

[hidepost=0]

Az Európai Uniós csatlakozás miatti alkotmánymódosítással kapcsolatban az előmunkálatok már 2000-ben megkezdődtek. Az Igazságügyi Minisztérium 2000 végén készített egy előterjesztést, amit a Kormány 2000. december 31-ig megtárgyalt és 2319/2000. (XII. 21.) számú Kormányhatározatában úgy határozott, hogy 2001. október 31-ig kell előterjesztést készíteni a csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításról. Somogy­vári István az Igazságügyi Minisztérium 1998 óta hivatalban lévő közigazgatási államtitkára 2001 év elején a Magyar Jog mellékletében programadónak tűnő tanulmányt publikált. Ebben azt fejtette ki, hogy uniós csatlakozásunk elengedhetetlen közjogi előfeltétele Alkotmányunk olyan tartalmú módosítása, amely elrendezi az Európai Unió intézményeinek és jogának viszonyát a magyar állam intézményrendszerével és jogrendszerével. A hatályos alkotmányszöveg számos tekintetben nehezen, míg több alapvető kérdésben egyáltalán nem egyeztethető össze azon nemzetközi szerződésekkel, melyeken az Unió működése alapul. Ennek következtében a hatáskörök átruházásáról rendelkező csatlakozási szerződés is ellentétes lenne az Alkotmánnyal. Mivel a hazánk elsődleges céljának tekinthető csatlakozás végső soron az említett szerződések, illetőleg az ezeken alapuló „acquis communitaire” elfogadását jelenti, Somogyvári megállapíthatja, hogy a taggá válás legfontosabb belső jogi feltétele Magyarország számára az integrációban való részvételt lehetővé tevő alkotmánymódosítás2.

Hangsúlyozza, hogy ebben az esetben nem valamely jogharmonizációs jellegű kötelezettség teljesítéséről van szó. A közösségi jog, illetőleg annak érvényesülése, befogadása szempontjából ugyanis teljes mértékben közömbös, hogy a tagállamok hogyan hangolják össze uniós tagságukat alkotmányukkal; a szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítésére ettől függetlenül kötelesek. A kérdés tehát ma is, és a csatlakozás – reményeink szerint minél előbb bekövetkező – időpontjában is alapvetően belső jogi szempontok alapján ítélendő meg, azonban annak nem megfelelő rendezése alapjaiban veszélyeztetheti hazánk integrációjának folyamatát3.

Alaptörvényünknek jelenleg nincs olyan rendelkezése – Somogyvári szerint –, melyre a csatlakozási szerződés elfogadását – az abból eredő kötelezettségekre tekintettel – alapozni lehetne. A módosítás tervezetének legfontosabb eleme így az ún. „csatlakozási klauzula”, vagy „Európa cikk”, mely eddig kizárólag hazai szervekre tartozó jogalkotási és döntési hatáskörök gyakorlásának nemzetek feletti szervezetek számára történő átengedéséhez teremthet alkotmányos alapot. A nemzeti szuverenitás korlátozásának elvi szintű megalapozását adó alkotmányhely mellett azonban az alkotmánymódosításnak más fontos kérdésekre is ki kell terjeszkednie. Itt példaként említhető Somogyvári szerint a választójogra vonatkozó alkotmányos szabályoknak az Európa Parlament magyar képviselőinek megválasztására tekintettel való újrafogalmazása, illetőleg az Európai Monetáris Unióhoz való későbbi csatlakozást lehetővé tevő módosítás az Alkotmánynak a Magyar Nemzeti Bank jogállását meghatározó szakaszai tekintetében4.

Az alkotmánymódosítás időzítésének kérdése már 2001 év elején érdekelte a szakmai közvéleményt. Az Európa 2002 című folyóirat e kérdésről folytatott „Fókusz” vitájában Vastagh Pál volt igazságügy-miniszter, aki az MSZP részéről később fontos szerepet kapott az alkotmánymódosítás ügyének előmozdításában, ekkor akként nyilatkozott, hogy „az Európai Unióhoz történő csatlakozás megköveteli hatályos alkotmányunk módosítását. E nélkül szuverenitásunk egy részének átruházása, vagy másként a hatáskörök együttes gyakorlása a közösségek szerveivel az Alkotmány sérelmével járna… A Közösségek és a tagállamok viszonyában annak nincs jelentősége, hogy van-e az Alkotmánynak olyan rendelkezése, amely lehetővé teszi az állami részjogosítványok átruházását nemzetközi szervezetekre. A taggá válással a közösségi jog primátusa automatikusan érvényesül. Az alkotmányos felhatalmazásra végül is azért van szükség, hogy az állam alkotmányos úton nyisson utat a közösségi jognak a nemzeti jogrendszerbe, hogy az alkotmányos felhatalmazás alapján előzhesse meg a belső jogot…”5 Ugyancsak Vastagh Pál mondta ekkor, hogy „Az alkotmány módosítását a csatlakozási tárgyalások lezárásáig elő kell készíteni és annak módosítására a csatlakozási szerződés aláírását megelőzően sor kell, hogy kerüljön. Elengedhetetlenül fontos a széles körű szakmai és társadalmi vita, különös tekintettel arra a politikai célra, hogy a csatlakozási szerződést Magyarországon is népszavazással kell megerősíteni”6. Ugyanebben a vitában Kecskés László annak a véleményének adott hangot, hogy az EU-hoz való csatlakozásunk miatt szükségessé váló alkotmánymódosításra a csatlakozási szerződés aláírását és annak esetleges alkotmánybírósági kontrollját követően kell majd sort keríteni7.

Az alkotmánymódosítás előkészítésének politikai felgyorsítása, versus szakmai fékpróbák

A 2002. évi kormányváltást követően 2002 nyarától intenzív alkotmánymódosítási előkészületek jeleit lehetett érzékelni. 2002. május 31-én az Országgyűlésben létrejött a EU Integrációs Nagybizottság. Ennek első ülésén a négy parlamenti párt frakcióvezetője és a kormány képviselője aláírták azt a nyilatkozatot, amely szerint a pártok törekednek arra, hogy a magyar EU-csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításokat 2002. december 31-ig el lehessen fogadni. A munkáról magáról alig lehetett tudni valamit. Magánbeszélgetésekben azok a kormányzati tisztviselők is elhatárolódtak, illetve alulinformáltságukat hangsúlyozták az alkotmánymódosítás előkészületi munkálataival kapcsolatban, akikről hivatali beosztásuk alapján feltételezni lehetett, hogy érdemi közük van a munkához. Jóval később, már az alkotmánymódosítás országgyűlési elfogadásának utolsó akkordjainál derült fény a szélesebb nyilvánosság számára, hogy működött egy olyan munkabizottság, amelyik Medgyessy Péter miniszterelnök megbízásából ajánlásokat dolgozott ki a magyar uniós csatlakozással összefüggő alkotmányossági kérdések rendezésére. Vörös Imre volt alkotmánybíró 2002 decemberében két alkalommal is nyilatkozott a Népszabadságban arról, hogy ő volt az említett munkabizottság vezetője, ugyanakkor a vele készült interjúk más részleteiből az derült ki, hogy ő maga is elhatárolódik az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítási normaszövegtől. Sőt azt végső állapotában rendkívül aggályosnak is tartja. Azt is panaszolta, hogy az Alkotmány módosításáról az ajánlás elkészítése óta senki nem tájékoztatta őket, a változásokról csak a sajtóból értesülhettek8. A volt alkotmánybíró 2002 szeptemberében a Jogtudományi Közlönyben megjelent „Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai” című tanulmánya is arról árulkodik, hogy az alkotmánymódosítás elvi kimunkálásának kezdeteinél szerepe lehetett.

A tanulmány leszögezi, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás első megközelítésben a nemzetközi és a belső jog viszonyának alkotmányjogi rendezettségét tételezi fel. Ebben a tekintetben Magyarország nem áll jól9. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, és biztosítja a nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”. Az Alkotmány e cikkelyének kellene eligazítást adni a jogalkalmazó számára arra az esetre, ha a belső jog és a nemzetközi jog konfliktusba kerül, azaz ha a nemzetközi jog: nemzetközi szerződés vagy a nemzetközi szokásjog és a belső jog egymással ellentétes rendelkezést tartalmaz10.

A konfliktus egyre szélesebb területekre vonatkozóan válik reális lehetőséggé annak a folyamatnak az eredményeként, ahogyan Magyarország a rendszerváltozás – 1990 – óta egyre intenzívebben bekapcsolódik a nemzetközi együttműködésbe. A nemzetközi közösség egyik tagjaként, az ENSZ tagállamaként és számos – különösen az emberi jogok vagy a nemzetközi gazdasági kapcsolatok területén kötött – nemzetközi szerződés aláírójaként, részes államaként Magyarországnak a szerződések által szabályozott területeken értelemszerűen nincsen ugyanolyan szabad jogalkotói mozgástere, mint a nemzetközi szerződések megkötése előtt volt. E szerződések részes tagállamává válni ugyanis azt (is) jelenti, hogy Magyarország a szerződések tárgykörében nem alkothat azok tartalmával ellentétes belső jogot, a már hatályos jogszabályai tekintetében pedig felvetődik az a kérdés, hogy az előállt konfliktust milyen módon oldja fel a jogalkotó11.

Vörös Imre szerint ugyanakkor a nemzetközi szerződések többségében nincs olyan jogvitarendező mechanizmus, amilyet az Európai Közösségek és a Magyar Köztársaság közötti Európai Megállapodás a Társulási Tanács létrehozásával intézményesített: a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának követelményét ezért általában is, a belső jogban, azon belül is – alapkérdésekről, a jogrendszer funkcionálásának alapkérdéséről lévén szó – alkotmányjogilag kell biztosítani. Azért az Alkotmányban, mert a magyar jogalkalmazó szerveket – bíróságokat és más hatóságokat – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kötelezi a magyar jogrend érvényre juttatására („A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”). Ez az elv, valamint a belőle az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában levezetett jogbiztonság követelménye egyértelműen implikálja a fenti követelményt, arról nem is beszélve, hogy a bírák, köztisztviselők, közalkalmazottak az Alkotmányra esküt téve arra tesznek esküt, hogy az alkotmányos jogszabályokat betartják és másokkal is betartatják. A magyar belső jog alkalmazásának alkotmányos kötelezettsége alóli felmentést ezért ugyancsak magában az Alkotmányban kell megadni. Ennek módja az, hogy az Alkotmány egyértelműen és világosan állást foglal a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának kérdésében. Az Alkotmány idézett 7. § (1) bekezdése erre nem alkalmas12.

A volt alkotmánybíró álláspontja értelmében a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozóan három kérdésre adott válasz igazít el: a monista-dualista koncepció, a transzformációs-adopciós kodifikációs technika közötti választás, valamint ezzel összefüggésben a nemzetközi jogi szerződések self executing- vagy non self executing-jellegének kérdése. Vörös Imre a nemzetközi jog eme ismert alapkérdéseinek lényegét szándékosan leegyszerűsítve a következőképpen fogalmazta meg. A dualista koncepció szerint a nemzetközi jog és a belső jog anyagi jogi értelemben két különálló jogrendszer, míg a monista szerint nem: a több nemzeti jogalkotó által alkotott nemzetközi jog ugyanúgy alkalmazandó a belső nemzeti jogalkalmazó által, mint a nemzeti jogalkotó által alkotott hazai jog. A monista felfogás szerint a különbség csupán alaki: előbbit több, utóbbit egyetlen jogalkotó alkotta13.

A kétféle felfogás kodifikáció-technikai következményeit – azt, hogy hogyan válik a nemzetközi jog a belső jog részévé – a transzformációs-adopciós modell vonja le. Előbbi szerint – mely a dualista koncepcióra rezonál – a ratifikáció után külön belső jogalkotásra: inkor­po­rációra van szükség, míg utóbbi – a monista koncepcióra „válaszoló – felfogás szerint ez szükségtelen: ratifikációval és kihirdetéssel a nemzetközi szerződés a belső jog részévé vált14.

Végül a monista-adopciós felfogásra rímel az a felfogás, amely a nemzetközi szerződésnek self executing-jelleget tulajdonít: a nemzetközi szerződés eszerint a nemzeti bíróságok által közvetlenül alkalmazandó, külön végrehajtási jogszabály kibocsátására nincsen szükség.

A modern, globalizálódó világgazdaságban és világpolitikában, a nemzetközi kapcsolatok mai intenzitása mellett – különös tekintettel a regionális integrációk egyre növekvő jelentőségére – a monista-adopciós-self executing modell tekinthető korszerűnek. A baj az, hogy a magyar Alkotmány idézett 7. § (1) bekezdése egyik koncepció mellett sem teszi le a voksot: nem egyértelmű, homályos, semmitmondó, eklektikus15. Vörös mindezek alapján nem tartja különösnek, hogy az Alkotmánybíróság a 7. § (1) bekezdését alkalmazva nem csekély nehézségekkel került szembe16.

Vörös Imre szerint a magyar jogrendszer tételes elemzése alapján egyértelműen megállapítható – igaz nem az Alkotmány, hanem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény hatásköri és eljárási jogi rendelkezései, különösen 1. § c) pontja, 21. § (3) bekezdése, valamint 44–46. §-ainak elemzéséből – hogy a magyar jog a dualista koncepció, a transzformációs technika és a nemzetközi szerződés nem önvégrehajtó („non self executing”) jellegének elismerése alapján áll17. A cél szerinte az, hogy a magyar jogrendszert a dualista transzformációs, non self executing modellről a monista-adopciós-self executing modellre kell átállítani18.

Vörös Imre „Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai” című részletesen ismertetett tanulmányában – melynek elkészítésére nyilvánvalóan már az is motiválta, hogy az alkotmánymódosítás előkészítésének elején a munkabizottság elnökeként tevékenykedett – eljut az alkotmánymódosítás feltétlen szükségességének gondolatáig, a későbbiekre vonatkozóan azonban alaposabb, átgondolt munkára ösztönöz. A tanulmány rövid záró fejezetében, az „Utóhangban” megfogalmazott következtetése ugyan­is az, hogy az Alkotmány és az EU-csatlakozás viszonya bonyolult kérdés, amelyben egyszerre merül fel a magyar Alkotmány által eddig igen elhanyagolt három kérdéskör, ezek azonban egyidejűleg igényelnek rendezést, mert egymással szorosan elválaszthatatlanul összefüggő szabályozásuk a csatlakozás elengedhetetlen feltétele. Az alkotmánymódosítással, vagy legalábbis annak „konyhakész” állapotba való előkészítésével – írta 2002 szeptemberében – nem lehet tovább várni.

2002 októberétől viszont úgy felgyorsultak az alkotmánymódosítás normaszövegével kapcsolatos munkálatok, hogy a szakirodalom képtelen volt követni az eseményeket. Sajnálatos, hogy a magyar EU-csatlakozás alkotmányossági problémáiról a legteljesebb tematikával képet adó Kukorelli–Papp tanulmány is csak 2002 év végén jelent meg19.

Érthető okokból de hasonlóan megkésett a Chro­nowski–Petrétei szerzőpáros „Előkészületben az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggő alkotmánymódosítás” című tanulmánya, ami 2002 decemberében jelent meg a pécsi JURA című folyóiratban. A Chro­nowski–Petrétei szerzőpáros ezen tanulmánya az a jogi munka, amely végre orientációt ad a magyar uniós csatlakozással összefüggő alkotmányossági problémák fontossági sorrendjének kialakításához, a valóban szükséges revízió terjedelmének szűkítésére20.

A magyar európai szakjogászok közül a legélesebben Czuczai Jenő emelte fel szavát az alkotmánymódosítást előkészítő nyilvánvaló kapkodással szemben. A Népszabadságban megjelent „Az EU, az alkotmány és…” című cikkében azt írja le, hogy szerinte az Országgyűlés EU-integrációs nagybizottság első ülésén tett nyilatkozatban az alkotmánymódosítás elfogadására vállalt 2002. december 31-i határidő teljesítése nagyon nehéz, realitása csak abban az esetben lehet, ha a magyar jogalkotás az általa öt pontban felsorolt kívánalmaknak és időrendnek eleget tud tenni21. Czuczai javaslatainak középpontjában az állt, hogy legyen elválasztva kormányzati jogszabály-előkészítés menetétől az alkotmánymódosítás előkészítése. Azt ajánlotta, hogy az Országgyűlés integrációs nagybizottsága haladéktalanul állítson fel egy – valamennyi parlamenti párt szakértőit magában foglaló – kodifikációs bizottságot, mely a pártszakértők és egy-két független jogtudós együttműködésével a nagybizottság elé terjeszthette volna az alkotmánymódosító törvénycsomagot22.

Az alkotmánymódosítást előkészítő tényleges folyamat aztán másként alakult. Politikai és szakmai körökben egymást követően több tervezet is napvilágot látott, a tartalmuk szerint érdemben elkülöníthető tervezetek száma négyre tehető. Az előkészítés átgondolatlanságát mutatja, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról benyújtott T/1114. számú törvényjavaslat október 25-ig volt, hogy néhány nap alatt is több változatot élt meg, majd pedig azt 2002 novemberében fel is váltotta a
T/1270. számú törvényjavaslat. 2002 decemberében aztán már a pártközi egyeztetések eredményeként a
T/1270/55. számú egységes javaslat került az Országgyűlés elé. A törvényjavaslat szerkezetén utóbb a
T/1270/56. számú módosító javaslat is változtatott.

2002. október közepétől tehát már a konkrét normaszöveg tervére koncentrálódtak az időközben erősen felforrósodott politikai viták. Politikai és szakmai nyelven is sok érv elhangzott különböző fórumokon az alkotmánymódosítás szükségességével, terjedelmével és módszerével kapcsolatban. Ösztönző és fékező szakmai javaslatokat egyaránt bőven lehetett hallani és olvasni.

Volt olyan nézet is, amely szerint téves az a kiindulási pont, melynek értelmében Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozása okán már előzetesen a magyar Alkotmányt módosítani kell. A csatlakozási szerződés aláírható lenne alkotmánymódosítás nélkül is, később annak hatálybalépése már valóban okozhat jogi bizonytalanságokat. Későbbi időpontban ezért valóban szükséges lesz egy alkotmánymódosítás, aminek tematikáját az Európai Unió és a Magyar Köztársaság közötti kapcsolatrendszer valós jogi problémái képezhetik. A szabályozást igénylő témakörök száma nagyobb mint amire a mostani alkotmánymódosítás előkészítőinek figyelme kiterjedt (Kecskés)23.

Az alkotmánymódosítás időszerűtlenségét valló nézet szerint az alkotmánymódosítással meg kellett volna várni a csatlakozási szerződés aláírását, valamint a Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságának is megfelelő időt kellett volna biztosítani a csatlakozási szerződés elemzésére. Ahogy az 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás anyaga az Alkotmánybíróság elé került, úgy vélhetően – sőt ebben egészen biztosak lehetünk – a majdani csatlakozási szerződésből eredő egyes alkotmányossági kérdések is az Alkotmánybíróság elé kerülnek majd. Az alkotmánymódosítás időszerűtlenségét támasztja alá az megfontolásra érdemes ésszerű érv is, hogy helyes lett volna megvárni az Unió alkotmányát, vagy legalábbis annak alapvonalait várhatóan felvázoló Konvent működési eredményét. A magyar alkotmánymódosítással nem volt célszerű megelőzni az Unió alkotmányozási folyamatát. Nem volt alkotmánymódosítási kényszer Magyarországon. Ilyet az Európai Unió sem állít. Az Európai Unió tagállamainak jelentős része a nemzeti alkotmány módosítása nélkül, szerves módon alakította és fejlesztette jogi kapcsolatait az Európai Unióval.

Az európai integráció eddigi fejlődésében három szakasz különíthető el abban a tekintetben, hogy a tagállamok belső alkotmányjoga miként viszonyult a közösségi joghoz: az első korszakban a hat alapító tagállam, értelem szerint nem építette be a közösségi jog befogadásának szabályait alkotmányába, lévén, hogy ezek az országok nem csatlakozók voltak, hanem alapítók és az alapítószerződések belső alkotmányjogi változásokat nem tettek szükségessé. Az alapító államok belső alkotmányjogi érzékenysége később eltérően alakult. Az Európai Bíróság alkotmányossági vonatkozású esetjogából különböző következtetéseket vontak le. Az alapító országok, különösen Hollandia és Olaszország alkotmányukat igazából még mindig nem hozták összhangba az EU-tagságból adódó helyzetükkel24. A második korszakot a Maastrichti Szerződés hatályba lépése előtt csatlakozott országok gyakorlata adja. Ez szintén nem alakult egységesen, de az „alkotmányos hídverés” megkísérlésére mind az 1972-es, mind az 1981-es, mind az 1986-os kibővítéssel összefüggésben vannak példák25. A harmadik korszak alakulásához a német alkotmányjogi gondolkodásnak a német újraegyesítéssel illetve a Maastrichti Szerződés értelmezésével összefüggő fejleményei, valamint az EU-ba 1995-ben belépett tagállamok tapasztalatai adtak anyagot. Kétségtelen, hogy ma már egy egyre gyorsabban fejlődő,  egyre összetettebb „constitutional acquis”-val találják magukat szembe a tagállamok26.

A közösségi jog elsődlegességének a magyar alkotmányba való beillesztése azért nem tűnt feltétlenül szükségesnek, mert az abban foglaltak logikusan következnek az Európai Unió jogrendszerének szerkezetéből, jogalkotási és jogalkalmazási eljárási mechanizmusaiból. A tervezett szabálynak a haszna nem mutatkozott többnek, minthogy esetleg javíthatja a magyar jogalkalmazók komfortérzetét. A magyar jogalkalmazók ugyanis várhatóan jobban elhiszik a közösségi jog primátusát, ha arról nem csak a közösségi jogból értesülnek, hanem arra utaló mondatokat a magyar alkotmány szövegében is olvashatnak. Ez a hasznossági szempont is relativizálódik idővel, hiszen reményeink szerint csatlakozásunk időpontjában a közösségi jog teljes anyaga magyarul is hozzáférhető lesz.

A jogalkalmazási tevékenység is része az Európai Unión belüli jogharmonizációs tevékenységnek. Ezért a magyar jogrendszerben valóban nem ártana bizonyos alapvető jogalkalmazási szabályokat megfogalmazni. Egy jól előkészített, alapos jogalkalmazási törvényre is szükség volna. Egy ilyen jogalkalmazási törvényben sok olyan kérdésre ki lehetne térni, amik az EU jog magyarországi alkalmazását megkönnyítik. Jelenleg azonban a magyar jogrendszerben, az az alapvető jogalkalmazási tétel sincs lefektetve, hogy a speciális szabály alkalmazása megelőzi az általánosét („lex specialis derogat legi generali”), illetve az a probléma sem szabályozott, hogy a jogági alapelveket az adott jogágak speciális és általános szabályaihoz képest miként kell alkalmazni. A jogalkalmazásra vonatkozó elszórtan fellelhető magyar jogtételek nagy mértékű rendezetlenséget és átgondolatlanságot mutatnak, és az ebből adódó jogalkalmazási bizonytalanságok tarthatatlanná válnak az EU jogalkalmazási viszonylatainak magyarországi megnyílásával, valamint az Európai Bírósággal való együttműködési kapcsolatok kialakulásával. Ezért tehát a felvetődő problémákat fontosabb volna előbb egy jogalkalmazási törvényben rendezni. E nélkül ugyanis a mostani alkotmánymódosítási tervezetek „csatlakozási klauzulája” nem jelentett többet, mint pagodatető a rendetlen udvarhátsó felett (Kecskés)27.

Az időszerűség vagy időszerűtlenség kérdésköréhez kapcsolódik az a probléma is, hogy az Európai Unió és Magyarország jogi kapcsolatainak rendezésénél nem lehet eltekinteni attól sem, hogy végre letisztuljon a nemzetközi jog és a magyar belső jog kapcsolatának szabályozása is. Felvetődött az a követelmény is, hogy a néhány év múlva valóban időszerűnek tűnő majdani alkotmánymódosításra minél előbb meg kell kezdeni a szakmai előkészítő munkákat. A majdani alkotmánymódosításnak kiérleltnek, kiforrottnak, a társadalom egésze számára elmagyarázottnak és széles társadalmi többség által támogatottnak kell lennie. Az alkotmánymódosítás nem lehet pusztán egy „salátatörvény”, ami több témát is felületesen érint, és nem lehet programtörvény, ami egy leendő népszavazásról rendelkezik. Az alkotmányok inkább az örökkévalóságnak szólnak, és nem a közeljövő hónapjainak, aktuális politikai eseményeinek.

Az alkotmánymódosítás a nemzetközi jog és a magyar belső jog viszonyát illetően meg sem kísérelte feloldani azt az ellentmondásos helyzetet, amit a jelenlegi magyar jogi elmélet tükröz. Alkotmányjogi gondolkodásunk és lényegében hatályos alkotmányunknak a nemzetközi jog és a hazai jog viszonyát rendező 7. §-ának felfogása alapvetően dualista, még ha a nemzetközi jog primátusát el is ismeri. Jelenleg a magyar alkotmányjog az 1970-es évek végéig érvényes német alkotmányelméleti gondolatokat tükrözi akkor, amikor a nemzetközi jog primátusát a magyar jogrendszerrel szemben elismeri, a magyar Alkotmánnyal szemben viszont nem. A magyar Alkotmánybíróságnak az Európai Megállapodás egyes versenyjogi rendelkezéseivel foglalkozó határozatai [4/1997. (I. 22.) és 30/1998. (VI. 25.) AB határozatok] kifejezetten ezt tükrözik, és a
T/1114. számú alkotmánymódosítási tervezet indokolásában is ez a szemlélet jelentkezett. A T/1114. számú alkotmánymódosítási tervezet indokolásának 9. oldalán a második bekezdésben ugyanis a csatlakozási szerződésről szólva azt olvashattuk, hogy: „A szerződés jogi és politikai súlya tehát az Alkotmánnyal van azonos szinten.” Akkor volna értelme a magyar alkotmányt módosítani, ha majd eljutunk addig, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát illetően a monista felfogásra váltva el tudjuk ismerni a közösségi jognak az elsődlegességét a magyar Alkotmánnyal szemben is. Ha ez megtörténik, akkor persze újra jelentkezhet majd egy érv a „csatlakozási klauzula” indokoltságával szemben.

Figyelemre méltó körülmény, hogy a magyar Alkotmány 1989. évi módosításakor a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát illető szabály kialakításánál kétségtelenül dominánsan ható német közjogi gondolkodás az 1970-es évek végétől már meghaladta azt a felfogást, amely a német alkotmány alapvető jogi, emberi jogi rendelkezéseivel szemben nem ismerte el a közösségi jog elsődlegességét. A német közjogi gondolkodásban végbement 1970-es évek végi fordulat azzal függött össze, hogy a közvetlen európai választások bevezetésével már nem volt illendő bizalmatlankodni az Európai Parlamenttel szemben. Ezt követően ugyanis az alapvető jogok és emberi jogok védelmét már a német alkotmányjogászok is rá merték bízni az Európai Parlamentre. Az 1989. évi magyar alkotmánymódosítással a modern magyar jogalkotás történetében már másodszor fordult elő, hogy a német jogot néhány évtizeddel korábbi állapotban célozták meg a magyar törvényszerkesztők (az 1988. évi magyar társasági törvény mintája az 1960-as évek német társasági joga volt).

Felvetések, amelyek végül nem kerültek be az alkotmánymódosításba

Az alkotmányi szinten szabályozásra szoruló kérdések tematikai körének kijelölésében is nagy hullámzás volt tapasztalható. Talán Kukorelli István alkotmánybíró, egyetemi tanár és Papp Imre IM helyettes államtitkár, egyetemi adjunktus közösen írt tanulmánya az, amely az érintett kérdésekről a legteljesebb és autentikusnak tűnő áttekintést adta28. Végül az e tanulmányban felvetett témáknak csak egy töredéke kapott szabályozást a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvényben. Az alkotmánymódosítás végső szövegéből kimaradt egyes témákról azonban érdemesnek tűnik említést tenni.

Az eredeti elképzelések értelmében sarkosan került volna kimondásra az, hogy az Európai Bíróság értelmezési monopóliuma miatt az Alkotmánybíróság nem foglalkozhat közösségi normák alkotmányosságának vizsgálatával, különösen nem semmisítheti meg azokat. Ezáltal – ha a nemzeti alkotmánybíróságok alkotmányossági okokra hivatkozva leronthatnák érvényesülésüket – ugyanis kiüresedne a közösségi jog tartalma. Ki akarták zárni annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja a közösségi jog alkotmányosságát, mert ez sértené az Európai Bíróság hatáskörét. Ennek elkerülése érdekében ki akarták egészíteni az Alkotmány 32/A. §-át azzal, hogy az Alkotmánybíróság jogköre nem terjed ki az Európai Közösségnek a Magyar Köztársaságra kötelező rendelkezéseinek felülvizsgálatára, vagy annak vizsgálatára, hogy a végrehajtásukat szolgáló jogszabályok összhangban állnak-e az Európai Közösség jogával29.

A magyar bíróságokra vonatkozó alkotmányi rendelkezések átalakításának gondolata is felvetődött a korábbiakban. Az elképzeléseiket végül érvényesíteni nem tudó előkészítők kiindulópontja az volt, hogy az Európai Bíróság joghatósággal rendelkezik majd hazánk felett is, hiszen a közösségi jog tekintetében az Európai Bíróságnak van értelmezési monopóliuma, annak joggyakorlata az acquis communautaire részét képezi, ezáltal kötelező a tagállamokra, továbbá a konkrét ügyekben általa kiadott előzetes határozat (preliminary ruling) jogilag köti a nemzeti bíróságokat. Magyarország igazságszolgáltatási főhatalma a csatlakozást követően csorbul, emiatt javasolták, hogy az alkotmánymódosítás foglalkozzon az Európai Bíróság és a magyar bíróságok viszonyával is. Az előzetes határozatok természetükben hasonlítanak a jogegységi határozatokra, mivel mindkettő a jog hiteles értelmezését adja. Feloldható lenne az ebből adódó probléma, ha a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntéseiben interpretálhatná a közösségi jogot, ez viszont az Európai Bíróság monopóliuma: ez az egyetlen szerv, amely értelmezheti azt. Következésképpen a közösségi jog értelmezését alsóbb bíróságok számára az Európai Bíróság közvetíti. Két bírói fórum lesz tehát a csatlakozás után párhuzamosan jogosítva a magyar jogalkalmazás koherenciájának biztosítására. Az Alkotmány 47. § (1) bekezdése szerint a Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezők. Amennyiben a csatlakozást követően a közösségi jog alkalmazása tekintetében a magyar bírósági rendszer bekerül egy másik joghatóság, az Európai Bíróság joghatósága alá, a Legfelsőbb Bíróság státusa részben megváltozik. Ezért született olyan javaslat, hogy az Alkotmány 47. §-ában ki kell mondani, hogy a Magyar Köztársaság bíróságai részt vesznek az Európai Közösség bírósági rendszerében, az Európai Bíróság ítéletei és előzetes határozatai kötelező erővel rendelkeznek Magyarországon is, a Legfelsőbb Bíróság pedig jogegységi határozataiban nem értelmezheti a közösségi jogszabályokat30.

Az alkotmánymódosítás előkészítése során mindvégig sejthető volt, hogy különösen élesek lesznek a viták a kormányzati szervek és az Országgyűlés európai integrációs hatásköreinek megítélésében. Nyilvánvaló volt, hogy az Országgyűlés ellenőrző szerepének kinyilvánítása fontos és indokolt, annak pontos megfogalmazása azonban teljes egészében nem az Alkotmány szabályozási tárgyköre. Ráadásul az is komoly érv volt, hogy nem haszontalan bevárni a Konvent működésének eredményeit, mivel ez a kérdés a Konvent tevékenységének központi eleme31.

Az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyvében a tagállamok kifejezték óhajukat: ösztönözni kívánják a nemzeti parlamentek növekvő részvételét az Európai Unió tevékenységében, és meg kívánják erősíteni azon képességüket, hogy kifejezésre juttassák álláspontjukat a számukra különös érdekkel bíró kérdésekben. Ennek érdekében kialakították azt a tájékoztatási rendszert, amelynek alapján a Bizottság – a nemzeti kormányok útján – minden tervezetet és javaslatot megküld a nemzeti parlamenteknek, és elegendő időt biztosít arra, hogy álláspontjukat kialakíthassák32.

Erre tekintettel az alkotmányban rendezni gondolták, hogy milyen funkciót biztosítson az alaptörvény az Országgyűlésnek az uniós ügyekben. A Kormány – az Országgyűléssel szemben viselt felelősségéből fakadóan – e tevékenységéről is beszámolással tartozik. Az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyvében foglaltakat figyelembe véve azonban indokolt tényleges részvételt biztosítani az Országgyűlésnek az uniós döntések előkészítésében, illetve a nemzeti álláspont kialakításában. Nyitott kérdés, hogy e javaslatokról kialakított álláspontjával a parlament mennyiben határozhassa meg az Unió intézményeiben képviselt magyar álláspontot. Az alkotmánymódosítási tervezetek végül elfogadásra nem került szabályozási modelljeinek „erős” változata szerint, ha az Országgyűlés (vagy bizottsága) tájékoztatja a kormányt a konkrét üggyel kapcsolatos álláspontjáról, akkor a kormány ezt köteles nemzeti álláspontként képviselni az Uniónál. A „gyenge” változat ezzel szemben megelégedett volna azzal, hogy az Országgyűlés közölheti álláspontját a kormánnyal, amelyet az nem köteles elfogadni és képviselni, legfeljebb figyelembe veheti, ha egyetért azzal. Természetesen a Kormány kötelezettsége, hogy az Unió döntéséről tájékoztassa az Országgyűlést. Az alkotmányban eleve csak az Országgyűlés és a Kormány viszonyának alapvető mozzanatait tervezték szabályozni, a részletkérdések rendezésére a Házszabályban illetve más jogszabályokban gondoltak helyet találni. Az Országgyűlés EU-val kapcsolatos hatásköreinek bizonyos részét célszerű, ha az Európai Integrációs Bizottságra delegálja, ez a megoldás viszont e bizottság folyamatos működtetését és jogosítványainak házszabálybeli megerősítését igényli33.

A 2002. október 25-én hozzáférhetővé vált alkotmánymódosítási tervezetben átmenetileg pozitívumnak tűnt a korábbi tervezethez képest, hogy ennek a tervezetnek az 1. §-a  az Alkotmány 2/A. §-hoz szánt kiegészítésben a Magyar Köztársaság valamely nemzetközi szervezetben való részvétele érdekében megkötésre kerülő szerződésről beszél és nem egyszerűsíti le a problémát az Európai Unióra. E változás mögött talán már az a felismerés is szerepet játszott, hogy bizonyos jogi szabályozási hiányosságok miatt Magyarországnak a nemzetközi szervezetekben való részvétele általánosabb jogi okokból is problematikus. Végül azonban ez a téma sem került az alkotmánymódosítás elfogadott szövegébe. Az alkotmánymódosítás csak Magyarországnak az Európai Unióban való tagságának jogi következményeivel foglalkozik, hazánk más nemzetközi szervezetekben és szerződésekben való részvételével viszont nem.

A csatlakozási klauzula metamorfózisa

A politikai vitákhoz kapcsolódó szakmai álláspon­tok ütköztetésénél a középpontban többnyire a csatlakozási klauzula hatáskör-gyakorlás átengedési konstrukciója állt. A kritikai véleményeket megfogalmazó szakértők szerint az alkotmánymódosítási tervezet ezen intézménye egyebek mellett azért is rossz, mert az Európai Uniót és a tagállamokat megillető párhuzamos jogalkotási hatáskörök majdani gyakorlatában jelentős mértékben gyengíti a magyar jogalkotás pozícióját az EU jogalkotásával szemben. A párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében érvényesülő sajátos jogalkotási „időversenyben” érheti hátrány Magyarországot a csatlakozási klauzula hatáskör gyakorlás átengedési szabályának elfogadása esetén.

A csatlakozási klauzulát azért is kifogások érték ebben a formájában, mert a magyar jogalkotás pozícióját ronthatja az úgy nevezett párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetén a közösségi jogalkotás és a tagállami jogalkotás közötti „időversenyben”. A párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében, tehát akkor, amikor jogalkotást elvileg a Közösség és a tagállam is kezdeményezhet, jelentősége van annak, hogy melyik jogalkotás kezdett hamarabb a szabályozáshoz. Ennek az időversenynek a megítéléséhez alakította ki az Európai Bíróság a pre-emption szemléleten alapuló gyakorlatot, ami szervesen illeszkedik a Közösségi jog más doktrináinak sorába (A pre-emption-analízis elnevezésen kívül e jelenségre a téma tudományos kutatójára utalva a Cross-analízis elnevezés is gyakori, magyarul pedig ezeket a fogalmakat „elsőbbségi doktrinaként” nevezzük – itt is hangsúlyozom, hogy ez a kifejezés nem téveszthető össze a közösségi jog elsődlegességével. Az elsőbbség kifejezésnek van ugyanis idődimenziója, az elsődlegességnek viszont nincs.)

A közösségi jogalkotási szint és a tagállamok nemzeti jogalkotási szintjei közötti kapcsolatok sokkal bonyolultabbak annál, hogy azokat az aktuális magyar alkotmánymódosítási tervezet csatlakozási klauzulájába sűrített egyszerű séma nagyobb zavarok nélkül kezelni tudná.

Feleslegesnek tűnő volt a szakértők vitájában az a kérdés, hogy a Magyar Köztársaság részéről a „szükséges mértékig” történő hatáskörgyakorlás átengedés terjedelme tág vagy szűk. Ha lassan is, de átütött az a felismerés, hogy nem a „szükséges mértékig” kifejezés terjedelme a lényeges probléma, hanem az, hogy a csatlakozási klauzula ilyen megfogalmazásával feleslegesen kerül egy olyan éles peremvonal a magyar Alkotmányba, amely a magyar jogalkotás pozícióinak nem kedvez a párhuzamos jogalkotási hatáskörök esetében a közösségi jogalkotás és a nemzeti jogalkotási szint közötti időversenyben, az úgynevezett jogalkotási „területfoglalási” elsőbbségi pozíciók megszerzésénél. Ebből az esetkörből sok ügye van az Európai Bíróságnak. Az Európai Bíróság bírái az ilyen ügyekben szinte úgy döntenek, mint a sportversenyeken az időmérő bírók. Ebben a versenyben gyengülhetnek a magyar esélyek az alkotmánymódosítás végül elfogadásra került szövegváltozatának figyelembevételével is. A helyzet azonban így sem ügydöntően tragikus, mert nem valószínű, hogy az Európai Bíróság bírái az ilyen majdani magyar vonatkozású ügyek eldöntésénél túlságosan komolyan vennék a magyar alkotmány hatályos szabályait. Valószínű, hogy továbbra is inkább majd a saját joggyakorlatukban kialakított tendenciákat tekintik irányadónak.

Önmagában is érdekes lehet ha röviden áttekintjük, hogy a már az Országgyűléshez benyújtott tervezetekben miként alakult, változott az úgynevezett csatlakozási klauzula tartalma. A T/1114. számú törvényjavaslat első változata azt tartalmazta, hogy „1. § Az Alkotmány a következő 2/A. §-sal egészül ki: »2/A. § (1) A Magyar Köztársaság nemzetközi szerződéssel – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó követelmények teljesítéséhez szükséges mértékig – az Európai Unió részére egyes, az Alkotmányból eredő hatásköreinek gyakorlását átengedheti, illetőleg azokat a tagállamokkal közösen gyakorolhatja. (2) A Magyar Köztársaságban a közösségi jog és az Európai Unió egyéb vívmányai az Európai Unió alapító szerződéseinek és az azokból fakadó jogelveknek megfelelően érvényesülnek.«” A T/1114. számú törvényjavaslat helyett benyújtott T/1270 ezzel szemben már szélesebb körű szabályozással próbálkozott. Felvetette azt is, hogy az Európai Uniót érintő rendelkezésen kívül a Magyar Köztársaság más nemzetközi szervezetekben való részvételét is szabályozza, jogbiztossá tegye. A T/1114 helyébe lépett T/1270. számú törvényjavaslat ezzel kapcsolatban azt tartalmazta, hogy „1.§ Az Alkotmány a következő 2/A. §-sal egészül ki: »2/A. § (1) A Magyar Köztársaság valamely nemzetközi szervezetben való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az abban meghatározott körben – a jogalkotó hatáskör kivételével egyes, Alkotmányból eredő hatásköreinek gyakorlását a nemzetközi szervezet részére átengedheti, vagy e hatásköröket a nemzetközi szervezet többi tagjával közösen gyakorolhatja. (2) A (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.«” 2. § Az Alkotmány a következő 2/B. §-sal egészül ki: „2/B. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Európai Unió részére egyes, Alkotmányból eredő hatásköreinek gyakorlását átengedheti, vagy e hatásköröket a többi tagállammal közösen gyakorolhatja. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.«”

Az előzményekhez képest lényeges változást hozott a T/1270/55. számú egységes javaslat a csatlakozási klauzulával kapcsolatban. A „hatásköreinek gyakorlását átengedheti” szövegrész ugyanis az Európai Unió vonatkozásában az alkotmánymódosítási tervezetnek ebben a változatában már nem szerepelt, és két kisebb értelmező részlet tekintetében is változott a tervezet szabály a korábbiakhoz képest.  Eszerint „1. § Az Alkotmány a következő 2/A. §-sal egészül ki: »2/A. § (1) A Magyar Köztársaság valamely nemzetközi szervezetben való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az abban meghatározott körben – a jogalkotó hatáskör kivételével egyes, Alkotmányból eredő hatásköreinek gyakorlását a nemzetközi szervezet részére átengedheti, vagy e hatásköröket a nemzetközi szervezet többi tagjával közösen gyakorolhatja. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.« 2. § Az Alkotmány a következő 2/B. §-sal egészül ki: »2/B. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.«” Az Országgyűlés által végül elfogadott alkotmánymódosítási tervezet a Magyar Köztársaságnak általában a nemzetközi szervezetekben való részvételével kapcsolatos hatáskörgyakorlás átengedési vagy közös hatáskörgyakorlási rendelkezést már nem tartalmaz. Így az Európai Unióra vonatkozó szabály a korábbi tervezetekkel szemben nem az Alkotmány szövegének 2/B. §-ként való, hanem 2/A. §-ként való kiegészítéseként jelenik meg. Ami pedig még fontosabb, az az hogy hatáskörgyakorlás-átengedési konstrukciót nem tartalmaz az elfogadott szöveg, hanem csupán arról rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmányból eredő hatásköreit a többi EU tagállammal közösen gyakorolhatja, e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.

Az alkotmánymódosítás elfogadásáról és a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény szabályairól

Több mint két hónapig tartó szenvedélyes viták után 2002. december 17-én az Országgyűlés több ponton módosította a magyar Alkotmányt az Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggésben. A módosítás, amit 316:4 arányban a szocialista Hajdú László és Juhász Ferenc, a szabaddemokrata Kuncze Gábor, és a fideszes Kerényi János tévedésből leadott nem szavazatával fogadott el az Országgyűlés, az alaptörvény 78 paragrafusa közül 18-at érint. Végül úgy került elfogadásra az alkotmánymódosítás, hogy szóba se jött az a széleskörű szakmai és társadalmi vita, amit Vastagh Pál is szükségesnek tartott 2001-ben34. Nem csak, hogy a társadalomnak nem volt alkalma alaposan megismerni ennek az alkotmánymódosításnak még csak a főbb kérdéseit sem, de a szakmai körökből is csak kevesek tudhatták viszonylag közelről nyomon követni az alkotmánymódosítási előkészületeket, a tervezetek sorsának érdemi alakulását. Pedig a széleskörű szakmai és társadalmi vita most tényleg fontos lett volna. Ennek elmaradása semmivel nem magyarázható. Czuczai Jenő 2002 szeptember végi intelmei sem hatottak. Ekkor írta ő azt, hogy: „Ezt az alkotmányozási lépést nem lehet, mondjuk a költségvetési vita réseibe bedugdosni úgy, hogy az ország népe észre se vegye. Magyarország ezeréves történelmét s Európa-szerte híres jogtudományi hagyományait tekintve is sokkal többet érdemel ez a kérdés!”35

Szájer József a legnagyobb ellenzéki párt, Fidesz–MPP vezérszónoka az Országgyűlésben november 13-án azt fejtette ki, hogy: „Egy magára, saját alkotmányos hagyományára, saját alkotmánytörténetére büszke ország nem engedheti, hogy ne a saját szuverenitásából vezesse le az Európai Unió jogát is. Hiszen a történet úgy néz ki, hogy ezek az országok, az Unióban résztvevő országok saját szuverenitásuk, a saját döntéseik egy részét közösen gyakorolják, és ez az Európai Unió. Az Európai Unió nem egy önálló állam. Ne akarjunk többet adni az Európai Uniónak az alkotmány tekintetében sem, mint amennyit az tőlünk ebben a tekintetben kér! Ez saját büszkeségünknek, nemzeti büszkeségünknek is alapvető kérdése.”36 A Szájer Józseffel azonos pártállású képviselő Hargitai János országgyűlési szónoklatában két héttel később kritikusan tekintett vissza az alkotmánymódosítási tervezet országgyűlési vitájának addigi folyamatára, arról beszélt, hogy szerinte „eddig is vakvágányon volt az a vita, amit mi folytattunk szuverenitásból adódóan hatáskörök átruházásáról vagy közös gyakorlásáról.”37 Nagy Boldizsár nemzetközi közjogász szakíró már az alkotmánymódosítás elfogadását követően 2003. január 3-án publikált egy látványos tanulmányt az Élet és Irodalom hasábjain „Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával) címmel. A cím sejtetése ellenére Nagy Boldizsár Vörös Imre korábbi, e témakörhöz kapcsolódó írásaival konkrétan nem foglalkozik ugyan, de saját kritikus álláspontját sokoldalúan kifejti. Szerinte az alkotmánymódosítás kapcsán valóságos szuverenitás-háború dúlt, és a szuverenitás átengedéséről szóló vita mögött kisstílű belpolitikai csatározás állt. A politikai vita Nagy Boldizsár szerint: „– egy hegeli, a gyakorlatban sohasem létezett szuverenitáseszme körül forgott; – nem vette tudomásul, hogy ez a képzelt teljes szuverenitás rég elenyészett, sőt feltehetően Magyarország esetében sohasem létezett; – figyelmen kívül hagyta, hogy a tagság az Unióban a szervezet szabályai szerint valósul meg függetlenül attól, mi szerepel a magyar Alkotmányban, ezért – a szuverenitás átengedésére vagy közös gyakorlására vonatkozó klauzula befoglalására az alkotmányba vagy kihagyása onnan elsősorban esztétikai, másodsorban magyar belső jogi kérdés, amelytől nem függ az Unióhoz csatlakozás. (…) Más szavakkal: az alkotmánymódosítás vitájában a képviselők úgy beszéltek, mintha létezne az az állami közhatalom, amely az országon belül korlátlan és oszthatatlan (végső soron a népé, gyakorlatilag a parlamenté), mintha Magyarország az Unióba belépése előtt nemzetközi kapcsolataiban szabadon járhatna el, s csak olyan nemzetközi jogi kötelezettségek terhelnék, amelyeket maga vállalt, s kedve szerint el is vethet. Úgy beszéltek, mintha az Unióba belépés elvenne vagy legalábbis csorbítana valamit, amivel most rendelkezik. Szép büszke mítosz, a valósághoz kevés köze van.”38 Nagy Boldizsár számos nemzetközi szerződés és nemzetközi szervezet példáinak vázlatos felsorakoztatásával bizonyítja, hogy „Sem a jogalkotás, sem a végrehajtás, sem az ítélkezés terén nincs olyan fontos tartomány, amelyben ne osztoznánk más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel. Ami megmaradt: a kilépés joga. Azzal az EU-val szemben is élhetünk”39. Igaza van Nagy Boldizsárnak abban is, hogy „az Uniónak közömbös, mi szerepel az alkotmányban. E tekintetben a jelenlegi 15 tag alkotmányai a legnagyobb eltéréseket mutatják, a közös jellemzőjük azonban az, hogy a főhatalmi jogkörök átadásáról rendszerint nem vagy nem csupán az Európai Unió kapcsán, hanem általánosságban szólnak, lehetővé téve annak átengedését nemzetközi szervezetek javára. (Ilyen a dán, a holland, a görög, a német, az olasz, az osztrák, a spanyol és a svéd alkotmány.) Ezért a csatlakozásunk folyamatát és majdani tagságunkat az Unió és a többi tagállam felől nézve teljesen mindegy, mi szerepel magyar Alkotmányban és mi nem. A szervezetet és a többi tagállamot csak az fogja érdekelni, teljesítjük-e, amit vállaltunk, függetlenül attól, milyen alapon tesszük (vagy nem tesszük) azt. Akármilyen korlátot építenénk be az Alkotmányba, az nem védene meg a közösségi vagy a nemzetközi jogi kötelezettségeink teljesítésének terhe alól. Egy állam nem bújhat ki európai jogi vagy nemzetközi jogi felelőssége alól az adott szabállyal ellentétes belső jogára hivatkozással.”40

A hosszú vitát követően megszavazott csatlakozási klauzula a hatáskörök átengedése helyett – az ellenzék kívánságára41 – úgy szól kiegészítve a korábbi szöveget, hogy „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.” A csatlakozási klauzulának ezen megfogalmazása lényegesen eltér a korábbi tervezetek tartalmától, hiszen lényegét nem a hatáskörök átruházása, hanem a Magyar Köztársaság Alkotmányból eredő hatásköreinek a többi tagállammal közös gyakorlása képezi.

Az alkotmánymódosítás korábbi tervezeteihez képest az is lényeges változás, hogy az alkotmánymódosítás végül elfogadott szövege nem tartalmaz rendelkezést a közösségi jog elsődlegességének elismerésére. Vélhető, hogy azt a felfogást tette magáévá a jogalkotó, hogy Magyarország amúgy is része lesz az EU jogrendsze­rének és így értelem szerint a közösségi jog dogmái a magyar jogrendszerre is kihatnak majd.

Az Országgyűlés – MDF-es javaslatra – az államcélok közé, vagyis az Alkotmány felelősségi klauzulájába azt is beiktatta az Alkotmány 6. §-ának új (4) bekezdéssel történő kiegészítésével, hogy „A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében.”

A képviselők ideiglenesen beiktatták az Alkotmányba egy új, az EU-csatlakozásról szóló népszavazás 2003. április 12-i időpontját rögzítő szakaszt is: „10. § Az Alkotmány a következő 79. §-sal egészül ki: »79. § Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?«” Az Alkotmány ezen új 79. §-a azonban Magyarország uniós csatlakozási szerződése hatályba lépésének napján hatályát veszti42. Egyébként az alkotmánymódosítás hatálybaléptető szabályai többszintűek. A 11. § (1) bekezdése értelmében e törvény – a (2) bekezdésben foglaltak kivételével – a kihirdetése napján lép hatályba. A (2) bekezdés értelmében a törvény 5. §-ának (2) bekezdése, 6. §-a,
7. §-a, valamint az Alkotmánynak e törvény 9. §-ával megállapított 71. §-ának (1) bekezdése a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép hatályba. A (3) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánynak e törvény 10. §-ával megállapított 79. §-a, továbbá e törvény 10. §-a a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján hatályát veszti.

A Kormány eredeti tervezetéből a halványra sikerült preambulumon kívül a konszenzus hiánya miatt már a december eleji egyeztetéseken kikerült néhány – a közösségi és a hazai jog viszonyát, illetve az Országgyűlés és a Kormány uniós ügyekben gyakorolt hatásköreit szabályozó részletesebb rendelkezés. Az utóbbi kérdéskörrel kapcsolatban csak azt tartalmazza az alkotmánymódosítás, hogy: „6. § (1) Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése a következő k) ponttal egészül ki, a korábbi k) pont pedig l) pontra változik: (A Kormány) k) képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben; „(2) Az Alkotmány a következő 35/A. §-sal egészül ki: »35/A. §
(1) Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik. (2) A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek.«”43

A köztársasági elnökre vonatkozóan két rendelkezést tartalmaz az alkotmánymódosítás: „3. § Az Alkotmány 29/A. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: »(2) Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár, aki a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte.« 4. § Az Alkotmány 30/A. §-a (1) bekezdésének d) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: (A köztársasági elnök) d) kitűzi az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását, valamint az európai parlamenti választás, továbbá az országos népszavazás időpontját;«”

A Magyar Nemzeti Bankról is tartalmaz rendelkezést az alkotmánymódosítás: „5. § (1) Az Alkotmány 32/D. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: »(1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.« (2) Az Alkotmány 32/D. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: „(4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” (2) Az Alkotmány 32/D. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: „(4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” Mivel a Magyar Nemzeti Bank feladatkörét a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény részletesen és korszerűen szabályozta, e tekintetben az alkotmánymódosítás lényegében követő jogalkotási módszerrel él. Az Európai Unióhoz való csatlakozást után az MNB feladatkörében – a monetáris unióhoz való csatlakozás egyes lépéseivel párhuzamosan – időről időre változások lesznek, a módosítás ezért az Alkotmány szintjén általánosan, a monetáris politika alakításában jelöli meg az MNB feladatkörét. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 51/A. §-a szerint az MNB elnöke külön törvényben meghatározott körben – az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő – jegybanki rendelkezést adhat ki, amely a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és a természetes személyekre kötelező. Mivel a jegybanki rendelkezés – a pénzforgalmat illetően – általános jelleggel, mindenkire nézve szabályozhat életviszonyokat, dogmatikailag jogszabálynak tekinthető. Jogszabály alkotására csak az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor, a módosítás ezért az alaptörvény MNB-re vonatkozó rendelkezéseit kiegészíti a jegybank elnökének rendeletalkotási jogával. Az alkotmánymódosítás kimondja, hogy az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendelete és az MNB elnökének rendelete között nincs hierarchikus kapcsolat, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszabályt, feladatkörüket pedig az Alkotmány egymástól elhatárolja. Ha a Kormány vagy az MNB elnöke feladatkörét túllépve alkot jogszabályt, ezzel tartalmilag sérti az Alkotmány rendelkezéseit.

Az alkotmánymódosítás 7. és 9. §-ai választójogi rendelkezéseket tartalmaznak. „7. § Az Alkotmány 70. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: »70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható. (3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. (5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.« 9. § Az Alkotmány 71. §-ának helyébe a következő rendelkezés lép:  »71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. (2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják. A megyei közgyűlés elnökévé magyar állampolgár választható. (3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.«”

Az alkotmánymódosításban található új választójogi rendelkezések alapját az Európai Unió hatályos joga képezi: az EK-Szerződés 12. cikk (1) bekezdése alapján az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező minden személynek joga van ahhoz, hogy lakóhelyén a helyhatósági választásokon választó és választható legyen. Tekintettel arra, hogy a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben való részvétel joga a helyi önkormányzati választással rokonítható, az alkotmánymódosítás ezen jogokat az uniós polgárok számára is biztosítja. A Tanács 1994. december 19-én elfogadott, 94/80. EK-irányel­vének 5. cikk 3. pontja alapján a tagállamok az önkormányzati tisztségviselők vonatkozásában kiköthetik, hogy ezen tisztséget csak saját állampolgáraik tölthetik be. Mivel a magyar önkormányzati rendszerben a polgármester államigazgatási hatásköröket is ellát, az alkotmánymódosítás élt az irányelvnek megfelelő korlátozás lehetőségével. Hasonló alapja van annak az új szabálynak is, hogy a megyei közgyűlés elnökévé magyar állampolgár választható.

Az alkotmánymódosítás által hozott új szabályok az Európai Parlamenti választással kapcsolatban szintén a hatályos EU-jog, azaz az EK-Szerződés 19. cikkének (2) bekezdése valamint 190. cikke alapján lettek kialakítva.

Az alkotmánymódosítás az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó 70/I. §-ának pontosabb megfogalmazását adja. Ennek az az EU-jogi összefüggése, hogy míg az Alkotmány korábbi szövegének szószerinti értelmezése alapján a közteherviselés csak a magyar állampolgárokat terheli, az alkotmánymódosítás egyértelművé teszi, hogy e kötelezettség minden természetes személyre, jogi személyre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre kiterjed: „8. § Az Alkotmány 70/I. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: »70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.«”

 

Prof. Dr. Kecskés László

Tanszékvezető egyetemi tanár, az MTA doktora

Pécsi Tudományegyetem

Állam- és Jogtudományi Kar

Jegyzetek

 

1 A tanulmány első része az Európai jog 2003. évi 1. számában került publikálásra.

2 Somogyvári István: Az uniós csatlakozás alkotmánymódosítást igénylő kérdései. In:Európai Közigazgatási Szemle. 2001. évi 1. szám. A Magyar Jog melléklete. 22–27. old., különösen a 22. old.

3 Somogyvári I.: Az uniós csatlakozás alkotmánymódosítást igénylő kérdései. In: Európai Közigazgatási Szemle. 2001. évi 1. szám. A Magyar Jog melléklete. 22. old.

4 Somogyvári I.: Az uniós csatlakozás alkotmánymódosítást igénylő kérdései. In: Európai Közigazgatási Szemle. 2001. évi 1. szám. A Magyar Jog melléklete. 22. old.

5 Fókuszban: az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi vonatkozásai. Válaszol: Kecskés László, Somogyvári István az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, Vastagh Pál. Európa 2002. 2001 márciusi szám. 47. old.

6 Fókuszban: az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi vonatkozásai. Válaszol: Kecskés László, Somogyvári István az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, Vastagh Pál. Európa 2002. 2001 márciusi szám. 49. old.

7 Fókuszban: az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi vonatkozásai. Válaszol: Kecskés László, Somogyvári István az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, Vastagh Pál. Európa 2002. 2001 márciusi szám. 51. old.

8 Nyusztay Máté: Kérdések az uniós szerződésről. Népszabadság 2002. december 14-i szám 4. old, és Nyusztay Máté: Megbénulhat az államigazgatás? Népszabadság 2002. december 27-i szám. 12. old.

9 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 397. old.

10 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám.  397. old.

11 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám.  397–398. old.

12 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám.  398. old.

13 Vörös Imre: Az Európai Megállapodás alkalmazása a magyar jogrendszerben. Jogtudományi Közlöny 1997. évi 5. szám 229–239. old.

14 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 398. old.

15 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám.  399. old.

16 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 399. old.

17 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám. 399. old.

18 Vörös I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny 2002. évi 9. szám.  399. old.

19 Kukorelli István – Papp Imre: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 3–9. old.

20 Chronowski Nóra–Petrétei József: Előkészületben az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggő alkotmánymódosítás. JURA 2002. évi 2. szám. 115–124. old., lásd különösen 116–117. old.

21 Czuczai Jenő: Az EU, az Alkotmány és…. Népszabadság 2002. szeptember 30-i szám 10. old., Czuczai Jenő szakmai tanulmányai közül lásd még: Jenő Czuczai: „The legal alignment process with the constantly evolving constitutional acquis of the EU in Central and Eastern Europe”. Európa 2002. 2001. márciusi szám 3–11. old.

22 Czuczai J.: Az EU, az Alkotmány és…. Népszabadság 2002. szeptember 30-i szám 10. old.

23 Kulcsár Anna: Alkotmánymódosítás nélkül is csatlakozhatunk az unióhoz. Magyar Hírlap 2002. november 8-i szám 5. old.

24 Ld. a 2000. szeptember 20. és 23. között Hágában az EU kibővítésének alkotmányossági összefüggéseiről rendezett nemzetközi konferencia munkaanyagát, amit Czuczai Jenő személyes részvétele alapján ismertet. Lásd: Czuczai Jenő: Az ún. „keleti kibővítés” alkotmányossági kérdései mind az EU, mind a tagjelölt országok tekintetében. Európa 2002. 2002. decemberi szám 91–94. old.

25 Czuczai Jenő: Az ún. „keleti kibővítés” alkotmányossági kérdései mind az EU, mind a tagjelölt országok tekintetében. Európa 2002. 2002. decemberi szám 93. old.

26 Czuczai Jenő: Az ún. „keleti kibővítés” alkotmányossági kérdései mind az EU, mind a tagjelölt országok tekintetében. Európa 2002. 2002. decemberi szám 93. old.

27 Vö.: Kulcsár A: Alkotmánymódosítás nélkül is csatlakozhatunk az unióhoz. Magyar Hírlap 2002. november 8-i szám 5. old.

28 Kukorelli István – Papp Imre: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai jog 2002. évi 6. szám. 3–9. old.

29 Kukorelli I. – Papp I.: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 5. old.

30 Kukorelli I. – Papp I.: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 5. old.

31 Kukorelli I. – Papp I.: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 4-5. old.

32 Kukorelli I. – Papp I.: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 4-5. old.

33 Kukorelli I. – Papp I.: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002. évi 6. szám 4-5. old.

34 Fókuszban: az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi vonatkozásai. i. m. 49. old.

35 Czuczai Jenő: Az EU, az Alkotmány és… Népszabadság 2002. szeptember 30-i szám 10. old.

36 Nagy Boldizsár: Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával). In: Élet és Irodalom 2003. január 3. szám. 5. old.

37 Nagy Boldizsár: Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával). In: Élet és Irodalom 2003. január 3. szám. 5. old.

38 Nagy Boldizsár: Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával). In: Élet és Irodalom 2003. január 3. szám. 5. old.

39 Nagy Boldizsár: Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával). In: Élet és Irodalom 2003. január 3. szám. 13. old.

40 Nagy Boldizsár: Vörös Imre lapátja (Birkózás a szuverenitás démonával). In: Élet és Irodalom 2003. január 3. szám. 13. old.

41 Babus Endre: Alkotmánypasszírozás. HVG 2002. december 21. 12. old.

42 Babus E.: Alkotmánypasszírozás. HVG 2002. december 21. 12. old.

43 Közvetlenül a határozathozatal előtt a beterjesztett alkotmánymódosítási tervezet további három pontját koherencia-zavar címén vonta vissza a kétharmados többség biztosítása érdekében az MSZP. Az utolsó órákban kiemelt paragrafusok a Kormány rendeletalkotási jogát, a menekültek magyarországi helyzetét és a EU-n kívüli többi nemzetközi szervezetekkel való kapcsolat elvi szabályait határozták volna meg.

[/hidepost]