Publikáció: Egy megnyert ügy – az Elsőfokú Bíróság 2007. november 15-ei ítélete a T-310/06. sz. Magyarország v. Bizottság ügyben

Egy megnyert ügy – az Elsőfokú Bíróság 2007. november 15-ei ítélete a T-310/06. sz. Magyarország v. Bizottság ügyben

I. Bevezetés

Az írott és elektronikus sajtóban is viszonylag nagy visszhangot kapott az Európai Bizottság azon rendelete,1 mellyel – elsősorban Magyarország számára hátrányosan – módosította a gabonapiaci rendtartást.2

A gabonapiaci rendtartás alapján a tagállamok által kijelölt intervenciós hivatalok felvásárolják a számukra felajánlott és a Közösségben betakarított kukoricamennyiségeket, feltéve, hogy az ajánlatok, különösen a minőség és a mennyiség tekintetében, megfelelnek a megállapított feltételeknek. Felvásárlás továbbá csak az intervenciós időszakokban lehetséges.

[hidepost=0]

A közös piacszervezési rendelet részletes végrehajtási szabályait a 824/2000/EK bizottsági rendelet állapítja meg, mely az intervenciós felvásárlás minimális minőségi követelményeit is megállapítja 2006. október 18-án módosította a Bizottság e rendeletet, mely változtatott a 824/2000 rendeletben eredetileg meghatározott minőségi követelményeken is, és egy, a kukorica fajsúlyára vonatkozó új követelményt vezetett be, melyeket 2006. november 1-jétől kell alkalmazni. Az új követelmény egy minimális fajsúlykövetelmény bevezetését jelentette, mégpedig a kukorica esetén 71 kg/hl (tömeg/térfogat).

A problémát az jelentette, hogy a módosítás elfogadása időpontjában és így annak 12 nappal későbbi hatályba lépésekor is az a kukorica, amelyre az új szabályokat alkalmazni kellene, már rég el volt vetve,3 és annak minőségére már a gazdáknak már nem volt érkezése befolyást gyakorolni.

II. A semmiségi kereset

Az EKSz 230. cikkében szabályozott eljárás a jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálatára nyújt lehetőséget, így egy jogi aktus érvényességének megállapítására irányul.

A semmisségi eljárás megindítására jogosultak körét alapvetően két csoportra lehet osztani: a privilegizált és a nem privilegizált indítványozók körére.

A privilegizált indítványozók: a tagállamok, az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság. Ezek közös jellemzője, hogy az indítványozónak nem kell az adott aktus megtámadása iránti érdekét igazolnia, ebben az esetben az eljárás az objektív jogi helyzet tisztázására irányul [EKSz 230. cikk (2) bek.]. A megsemmisítés iránti kereset megindítására ezért az intézmények által hozott valamennyi joghatás kiváltására irányuló rendelkezéssel szemben lehetőség van, függetlenül azok jellegétől vagy formájától.4

A semmisségi keresetek – francia mintára – csak a Szerződésben meghatározott konkrét semmisségi okokra hivatkozva nyújthatóak be (cas d’ouverture), melyek azonban a legtöbb formai és anyagi jogsértést lefedik. Az egyes semmisségi okok: a hatáskör hiánya, a lényeges eljárási szabályok megsértése, a hatáskörrel való visszaélés vagy a Szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó bármely jogi rendelkezés megsértése. Ez utóbbi eset, mint általános norma felöleli gyakorlatilag a többi konkrét semmiségi okot is (Auffangnorm). A felperesnek azonban nem kell ezeket keresetlevelében kifejezetten megjelölnie, elegendő, ha azok legalább kikövetkeztethetőek.

A jelen ügyben a Magyar Köztársaság keresetét alátámasztandó hat jogalapra hivatkozott: 1) a jogos bizalom, valamint a jogbiztonság és az arányosság elvének megsértésére; 2) a rendelet kibocsátója hatáskörének hiányára; 3) a hatáskörrel való visszaélésre; 4) a nyilvánvaló mérlegelési hibára;  5) az indokolási kötelezettség megsértésére; 6) valamint a Gabonapiaci Irányítóbizottság eljárási szabályzatának megsértésére. A leglényegesebb és legsúlyosabb érv ezek közül a jogos bizalom, valamint a jogbiztonság és az arányosság elvének megsértése, melyek mint a közösségi jog általános elvei, a primer közösségi joghoz tartozván a másodlagos jog jogszerűségének mércéjéül szolgálhatnak, megsértésük a szerződés vagy az alkalmazására vonatkozó jogi rendelkezés megsértéseként értékelendő [EKSz 230. cikk (2) bek.] , és az érvénytelenség jogkövetkezményével járnak.5 A közösségi jog általános elveiként került elismerésre többek között a jogállamiság maga,6 és annak számos alkotóelve, így az itt hivatkozott bizalomvédelem7 illetve az arányosság elve is.8

III. A jogos bizalom, a jogbiztonság és az arányosság elvének megsértése

1. A jogos bizalom megsértése

A rendelet az intervenciós időszak kezdete – november 1. – előtt 12 nappal változtatta meg az intervenciós felvásárlás minimális követelményeit, és vezetett be egy olyan új követelményt, amely „lényegesen, a gondos, körültekintő termelők számára is előreláthatatlan módon változtatta meg a kukorica intervenciós feltételeit” Magyarország álláspontja szerint (47. pont).

Az első kérdés, hogy beszélhetünk-e ebben az esetben visszaható hatályú jogalkotásról; hiszen az intervencióra felkínálható kukorica már régen el volt vetve. Ez a konstelláció a nem valódi visszaható hatály, vagy az ún. retrospektív de nem retroaktív jogalkotás esete, ami alapvetően megengedett.9 Egy jogi normának akkor van valóban visszaható hatálya, ha alkalmazhatóságának időbeli hatálya korábbra esik, mint érvényességének kezdete, vagyis az az időpont, amikor azt kihirdették. Ez abban ez egy esetben elfogadható, ha ez a norma a címzettek számára kedvezőbb helyzetet teremt, egyébként a jogállamiság eszméjével (Vö. EUSz. 6. cikk) összeegyezhetetlen. Ezzel szemben a tényállás kapcsolódása múltban kezdődött, de még le nem zárult eseményekkel (retrospektív jogalkotás) nem a norma időbeli, hanem tárgyi hatályát érinti. Ha egy jogszabály jogkövetkezményei csak annak hatályba lépése után lépnek fel, azonban a jogszabályi tényállás olyan életviszonyokat is átfog, melyek kihirdetése előtt „indultak útjukra”, de még nem zárultak le.10 Ezek az esetek alapvetően kevésbé szigorúan ítélendőek meg, mint azok, amelyekben időbeli visszaható hatályról beszélünk: az előbbiek alapvetően megengedettek, mint utóbbiak alapvetően nem megengedett. A retrospektív jogalkotás esetén az a központi kérdés, hogy a címzettek mennyiben bízhattak a jogi helyzet fennmaradásába.

Bár dogmatikai finomsággal nem vádolható módon, de hasonlóképpen foglalt állást az Európai Bíróság is Crispoltoni-ügyben,11 melyben kimondta, hogy főszabály szerint a jogbiztonság elve kizárja, hogy valamely közösségi jogi aktus időbeli hatályának kezdete a jogi aktus kihirdetése előtti időpontra essék (vagyis tilos a retroaktív jogalkotás), ettől kivételes esetben azonban el lehet térni, ha a megvalósítandó cél ezt igényli, és ha az érdekeltek jogos bizalmát kellőképpen tiszteletben tartják, ami akkor is irányadó, ha a visszaható hatályt nem maga a jogi aktus írja elő kifejezetten, hanem az a jogi aktus tartalmából következik (értsd: a tárgyi hatálya kiterjed a korábban folyamatba tett és még be nem végzett jogi tényekre (retrospektív jogalkotás).

Mivel a jelen esetben nem beszélhetünk retroaktív csak retrospektív jogalkotásról, érthető, hogy a  Magyar Köztársaság érveit a jogos bizalom megsértése köré szervezte, és álláspontja szerint a Bizottság a magyar termelők jogos várakozásait azzal sértette meg, hogy a kukorica fajsúlyára vonatkozó új minőségi követelménnyel a gondos, körültekintő termelők számára is előreláthatatlan feltételt vezetett be. E tekintetben hivatkozott arra (49–52. pont), hogy a teljesülnek a Bíróság által a Crispoltoni-ügyben12 a jogos bizalom védelmével kapcsolatban kialakított kritériumok. A módosítások azt követően kerültek bevezetésre, hogy a magyar termelők már jelentős beruházásokkal járó döntéseket hoztak, és akkor került bevezetésre, amikor a termelők már nem voltak képesek megváltoztatni a beruházásaikat. A kukorica minimális fajsúlyára vonatkozó minőségi követelmény bevezetése teljesen újszerűnek minősül, és addig nem létezett sem a közösségi jogban, sem az európai gyakorlatban, hiszen az először 2006. július 27-én, a gabonapiaci szakértői csoport ülésén hangzott el. A megtámadott rendelkezések hatálybalépésének időpontja pedig teljesen váratlanul érte a termelőket röviddel az intervenciós időszak előtt. E változással együtt járó költségek és kockázat pedig meghaladja a mezőgazdasági termelői tevékenységgel együtt járó gazdasági kockázatok mértékét.

Az Elsőfokú Bíróság elfogadta Magyarország érveit. Emlékeztetett a kialakult joggyakorlatra, hogy a retrospektív jogalkotás bár nem kizárt, mindig figyelembe kell venni a címzettek, a jogi szabályváltozással érintett jogos bizalmát (63–64. pont). Mivel a Rendelet által megállapított új minőségi követelményeket a 2006 tavaszán elvetett, 2006 őszén betakarított kukoricára is alkalmazni kellett, és a kukorica fajsúlyára vonatkozó új minőségi követelményt olyan időpontban vezették be, amikor a termelők már elvetették a kukoricát, és a termés fajsúlyát már nem tudták befolyásolni, a változások hátrányos következményekkel járnak az érintett termelők beruházásaira, mivel alapvetően megváltoztatták a kukorica intervenciós feltételeit (67–68. pontok). Az pedig a bizottsági érvelésnek igencsak a hátrányára vált, hogy a szóban forgó változásokat tartalmazó tervezetet csak 2006. július 27-én mutatták be egyáltalán a Gabonapiaci Irányítóbizottságnak. Vagyis, maga az ötlet is csupán egy olyan időpont kapott minimális publicitást, amikor a kukorica már bőven érett. Így „a támadott rendelkezések azáltal, hogy az érintett termelők megfelelő időben történő tájékoztatása nélkül vezették be az olyan minimális fajsúlyra vonatkozó követelményt, amely alatt a kukorica nem ajánlható fel az intervenciós hivatalnak, vagy árcsökkentést kell alkalmazni rá, megsértették az érintett termelők jogos bizalmát.” A Bizottság által előterjesztett érvek pedig nem voltak alkalmasak arra, hogy megcáfolják ezt a következtetést (72–73. pont), vagyis nem tudták igazolni a jogsértést.

A Bizottság védekezésében hivatkozott arra, hogy a fajsúlykövetelmény bevezetése segíti mind a hosszú távú raktározhatóságot, mind a gyors minőségromlásának megakadályozását és ezáltal a hosszabb ideig való eltarthatóságot, ami biztosíthatja, hogy a kukorica hosszabb ideig tartó tárolás után is „eladható” minőségű legyen (53. pont). A Bizottság hangsúlyozta továbbá, hogy a megfelelő piaci ár biztosítása nem egyenértékű azzal, hogy a Közösség köteles lenne felvásárolni a tagállamok teljes termékmennyiségét, így különösen az alacsonyabb minőségűeket. Az árszint fennmaradna, mivel az egyetlen változás az lenne, hogy az intervenció során felvásárolt gabona jobb minőségű lenne (54. pont). A Bizottság vitatta továbbá azt is, hogy a vetőmag a termés végső fajsúlyára alapvető hatással lenne, megkérdőjelezve, hogy a fajsúly elsősorban az elvetett mag fajtájától függne (55. pont). A minimális fajsúly a gabona  minőségi osztályozásának egyik tényezője is, ugyanis „a fajsúlyt általános szabályként a nedvességtartalom és a szennyező anyagok határozzák meg, oly módon, hogy a fajsúly megnő, ha a gabona nedvességtartalma csökken, és fordítva. Következésképpen ha az adott termés a jó időjárási viszonyoknak (mint a napsütésnek és főleg a csapadéknak) köszönhetően magas hozamú, a fajsúly általában alacsony, míg szárazság esetén ennek ellenkezője következik be. A Bizottság szerint ebből az következik, hogy a kukoricatermés fajsúlya változó paraméter, amelyet több tényező határoz meg, és ezek közül a legfontosabb az adott év időjárása” (56. pont) Így mivel a fajsúlyt nem elsősorban a felhasznált vetőmag fajtája határozza meg, a Bizottság véleménye szerint a megtámadott rendelkezések elfogadása nincs hatással a termelők beruházásaira (58. pont). E beruházásokat már csak azért sem érintette a módosítás, mert egyrészt a Bizottság, éppen magyar kezdeményezésre, a korábbi 73-ról 71 kg/hl-re csökkentett a minimális fajsúlyra vonatkozó követelményt, másrészt pedig azért nem, mert a jelenlegi gabonapiaci körülmények között az gabonaipari termékek alapvetően és túlnyomóan a szabad piacon kerülnek értékesítésre, az intervenciós felvásárlás mértéke elhanyagolható (60–61. pontok).

Ha ezeket az érveket szétfésüljük, akkor egy klasszikus védekezési stratégiát találunk mögötte: egyrészt nem is történt beavatkozás – hiszen a vetőmag fatája, minősége nincs, vagy nem jelentős  hatással van a terményre –, de ha beavatkozás is lenne, akkor az mindenképp legitim célt szolgál – eladhatóság, tárolhatóság – és a konkrét körülmények között – gabonapiaci helyzet – ezek hatása olyannyira jelentéktelen, hogy az mindenképpen arányban áll az esetleges jogkorlátozással, beavatkozással.

A fajsúly jelentősége a Bíróság szerint a minőségi követelmények emelése érdekében teljesen érdektelen, ugyanis a kérdés nem az, hogy a vitatott intézkedések megfelelőek-e, hanem az, hogy – feltételezve  célszerűségüket és alkalmasságukat – „a visszaható hatállyal történt bevezetés nem vezetett-e az érintett termelők jogos bizalmának megsértéséhez” (74. pont).13 Az az érv sem vezetett messzire, miszerint a vitás intézkedések azért nem minősülnek a beruházásokra hátrányos következményekkel járó intézkedéseknek, mert a fajsúly nem elsősorban a vetőmag fajtájától függ.  A beruházásokkal kapcsolatos döntések ugyanis nem korlátozhatók egyedül a vetőmag kiválasztására, hanem a termelési folyamat valamennyi szakaszát felölelik (76. pont), illetve annak az egyszerű – bizonyítékokkal nem alátámasztott állítása –, hogy a vetőmag nem befolyásolja a termény minőségét nem alkalmas arra, hogy ellentmondjon a felperes által hivatkozott tényeknek és tanulmányoknak. Továbbá, hogy a kukorica fajsúlya változó paraméter, amelyet több tényező határoz meg, és ezek közül a legfontosabb az adott év időjárása, a többi tényező pedig a termőtalaj minősége és főleg a vetés kezelése, nem jelenti azt, hogy az érintett termelők az időjáráson kívül az összes többi említett tényezőt ne vehették volna számításba vehették a magasabb fajsúlyú kukorica termelése érdekében, ha megfelelő időben értesültek volna a tervezett intézkedésekről (77. pont.).

Hogy a magyar termés mennyiben nem felel majd meg a fajsúlykövetelménynek, szintén érdektelennek mutatkozott, ugyanis az ismételten megerősített bírósági gyakorlat semmilyen feltételt nem támaszt azzal kapcsolatban, hogy a jogos bizalom megsértésének megállapításához milyen nagyságrendű hátrányoknak kell bekövetkezniük a beruházások tekintetében. A Bizottság sem azt nem jelölte meg, hogy mi alapján lehetne ezt a feltételt vizsgálni, és azt sem azt, hogy a termés milyen százalékos arányú érintettsége lenne szükséges a jogos bizalom megsértéséhez (78. pont). A Bíróság érvelése alapján azonban kitűnik, hogy ha van is ilyen határ, az a contrario valahol  a 10%-os meg nem felelési ráta alatt húzódik (78–79. pont).

Az a tény, hogy a mezőgazdasági termelők elsősorban a szabadpiaci értékesítésre termelnek, nem vagy alig érinti, hogy az intervenció feltételei  befolyásolják gazdasági döntéseiket, és beruházásaik során ésszerűen számíthattak arra, hogy azok a fajták és technológiák, amelyek korábban a megkövetelt közösségi minőségi feltételeknek megfeleltek, továbbra is megfelelnek (80. pont). A Bizottság, mint közösségi jogalkotó, hátrányára szólt az a tény is, hogy a rendelet indokolásából nem válik világossá, hogy miért volt szükséges a változásokat éppen november elsejével bevezetni. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK-Szerződés 253. cikke szerinti indokolási kötelezettség célja az, hogy az érdekeltek a jogaik védelme érdekében megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a közösségi bíróság felülvizsgálhassa az adott intézkedést.14 Az indokolásnak ennél fogva világosan és félreérthetetlenül be kell mutatnia a kifogásolt jogi aktust elfogadó közösségi hatóság érvelését, és így többek között azt is, hogy mennyiben tartották tiszteletben az érintett gazdasági szereplők jogos bizalmát (83–84. pontok).  A Rendelet azonban semmilyen módon nem jelölte meg azokat az indokokat, amelyeknél fogva az új intézkedést azonnal alkalmazni kellett a folyamatban lévő betakarításra is. Románia és Bulgária belépésre alapított – kissé xenofób csengésű – érv egyrészt semmilyen formában nem lelhető fel az indokok között, továbbá ha az ténylegesen indok volt, akkor az annak az elismerését is jelenti, hogy „a fajsúlykövetelmény bevezetése nem a raktározási feltételek javítását, illetve az intervenciós rendszer egységesítését szolgálta, hanem az intervencióra alkalmas kukorica mennyiségének csökkentésére irányult” (87. pont). Azon túl, hogy, hogy az „indokolás teljes hiánya nem pótolható a Rendelet előkészítésére irányuló eljárás során tett utalásokkal” (86. pont), az a tény is semmitmondó, mint indokolás, hogy 2006. november 1-je az intervenciós időszak kezdőnapja, és ezt nem lehet olyan indokolásnak tekinteni, amely a rendelettel elérni kívánt joghatást bemutatná, és amely lehetővé tenné a közösségi bíróság számára annak vizsgálatát, hogy tiszteletben tartották-e az érintett gazdasági szereplők jogos bizalmát (uo.).

A jogos bizalom megsértésre vonatkozó érvek bár helytállóak, azonban ezekből csak annyi következett, hogy a megtámadott rendelkezéseket legalábbis annyiban meg kell semmisíteni, pontosabban annyiban mindenképpen meg kell semmisíteni, amennyiben azok a 2006-os kukoricatermésre vonatkoznak. Az azonban nem következik belőlük, hogy általában is jogellenesek lennének (91–92. pontok).

2. A jogbiztonság és az arányosság elvének megsértése

Magyarország a szóban forgó rendeletet az arányosság és jogbiztonság elvére hivatkozással is támadta, és arra hivatkozott, hogy a fajsúlykövetelmény egy teljesen az új paramétert jelent, amelyet Európában a kukoricára vonatkozó kereskedelmi gyakorlatban nem használnak, így az ehhez történő felkészülés – a minimális fajsúly követelményének eleget tévő termés hozatalára alkalmasnak látszó új vetőmagfajták bevezetése – pedig sok időt, legalábbis Magyarországon egy évtizedet igényelne, ami lehetetlenné teszi a Rendelet betartását (96. pont.). A magyar termelésnek a Közösségen belüli fontosságát (17–18%) – (95. pont) – a Bizottságnak különösen figyelembe kellett volna vennie (94. pont),15 illetve a támadott rendelkezés átmeneti időszak vagy fokozatos alkalmazás nélküli bevezetésével a Bizottság megsértette az arányosság, valamint a fokozatosságnak az EK-Szerződés 33. cikke (2) bekezdése b) pontjába foglalt elvét is.16 Az Elsőfokú Bíróság Magyarország érveit gyakorlatilag „lesöpörte” az asztalról: egyrészt a 2006-os intervenciós időszakra vonatkozó érveket igyekezett ugyanis a Kormány általánosítani – 104–105. pont –, ami önmagában eleve kevés sikerrel kecsegtetett; másrészt olyan állításokkal élt, melyeknek a keresetlevélhez csatolt, valószínűleg bizonyítéknak szánt tanulmány ellentmond (107. pont), illetve egy olyan vitába torkollt, ahol az elhangzott állításokat különösebben semmi nem támasztotta alá (108. pont). Így ezt a jogalapot elutasította a Bíróság.

IV. A hatáskör hiánya

Elöljáróban érdemes annyit megjegyezni, hogy a bírósági gyakorlat a hatáskör hiányának négy különböző formáját különbözteti meg:

a) A hatáskör abszolút hiányáról van szó, ha az EK, mint szervezet maga nem rendelkezik az adott aktus meghozatalához szükséges hatáskörrel, azok a tagállamokat illetik.

b) A hatáskör relatív hiánya állapítható meg, ha az EK ugyan rendelkezik a szükséges hatáskörrel, de az eljáró EK szerv egy másik szerv szerződéses hatáskörét bitorolva járt el.

c) A területi hatáskör hiányáról beszélhetünk, ha az EK jogellenesen bocsát ki a joghatóságán (EKSz 299. cikk) kívül eső területet érintő jogi aktust. Ebbe a körbe elsődlegesen az EK versenyjogi előírásainak extraterri­toriális alkalmazása tartozhat.

d) A tárgyi hatáskör hiányáról akkor beszélünk, ha a kérdéses jogi aktus meg nem engedett jogi formában került kibocsátásra, pl. rendeleti formában akkor, amikor az adott szakpolitika erre nem nyújt lehetőséget, csak irányelv kibocsátására.

Jelen esetben Magyarország azt állította, hogy a Bizottságnak a közös piacszervezési rendelet értelmében nem volt hatásköre a kukorica minimális fajsúlyára vonatkozó új követelmény elfogadására, mivel e követelmény nem tekinthető adekvát minőségi paraméternek (110. pont); vagyis a hatáskör relatív hiányára hivatkozott. Ezt alátámasztandó hivatkozott arra, hogy a támadott rendelet előkészítése során a Bizottság több alkalommal is kijelentette, hogy nincs közvetlen összefüggés a minimális fajsúlyra vonatkozó követelmény és a hosszú ideig való eltarthatóság, vagyis a rendelet által eszközölt módosítás és annak célja között (111. pont); illetve, hogy a fajsúly minőségi kérdés lenne (112. pont); valamint, hogy a fajsúlyra vonatkozó követelményt Európában alkalmaznák a kereskedelmi gyakorlatban, így nem adekvát követelmények (113. pont), ugyanis e paramétert az Egyesült Államokban és Kanadában alkalmazzák, elsősorban azért, mert a kukorica ott jelentős mértékben élelmezési célokat szolgál (114. pont).

Az Elsőfokú Bíróság helyesen állapítja meg (124. pont), hogy Magyarország nem azt vitatta, hogy a Bizottság hatáskörrel bírna, sokkal inkább azt, hogyan élt ezzel a hatáskörrel. Vagyis: a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hibát vagy hatáskörrel való visszaélést követhetett el, de a hatáskör hiánya miatti megsemmisítésre nincs mód. „A hatáskörrel való visszaélés a meghatározásánál fogva azt feltételezi, hogy az azt megvalósító intézmény rendelkezett ugyan hatáskörrel az adott aktus elfogadására, ám ezt a hatáskört a hivatkozott céltól eltérő cél elérése érdekében gyakorolta.” (Uo.) Magyarország érvei – egész pontosan azok hiánya – a  hatáskör fogalmának hibás értelmezésére vezethetőek vissza. A hatáskörök olyan jogi normák, melyek arra jogosítanak, hogy a hatáskörrel rendelkező hatáskörén belül bizonyos cselekményeket hajthasson végre.17 A hatáskör nem feladat sem nem cél, hanem előfeltétele és alapja a jogi formában megjelenő hatalom gyakorlásának, a közhatalom gyakorlásának. A kompetencia felhatalmazza a hatáskört gyakorlót: címzett nélkül nincs hatáskör, mint ahogy olyan hatáskör sem képzelhető el, mely nem jogosít semmire. A hatáskör azt határozza meg, hogy egy aktus jogilag egyáltalán végbevihető-e tartalmát és formáját illetően. Ami ezen a körön kívül van, azt nem fogja át a hatáskör, az ultra vires cselekmény, amely az eljáró szempontjából nem létező, non existens. Ez a különbség leginkább a hatáskör hiányában véghezvitt és a hatáskörön belül, ámde jogellenesen megvalósított cselekmények közötti különbségben látszik jól. A kompetencia azt határozza meg, hogy fennáll-e a jogi képesség bizonyos cselekmények megtételére (rendelkezik-e jogi felhatalmazással), míg annak jogszerűségét meghatározó előfeltételek azt rögzítik, hogy az milyen feltételekkel vehető igénybe, melyek a magasabb szintű, vagy nem derogálható azonos szintű normákból fakadó tilalmak (negatív legalitási követelmény) és parancsok (pozitív legalitási követelmény). A pozitív legalitás követelményei általában eljárási és formai követelményeket tartalmaznak, míg a negatív le­galitás általában az alapjogok által kijelölt érinthetetlen szabadságszférát, illetve az alkotmányos alapelveket jelenti (pl. arányosság). Magyarország érvei a hatáskör gyakorlására, és nem annak meglétére vonatkoztak. A hatáskör hiánya nem létező aktust eredményez, míg a hatáskörön belül végbevitt de jogellenes cselekmény bár létezik, de az a konkrét jogi megoldástól függően vagy semmisséghez vezet (és mint ilyen nem alkalmazandó, és nem vált ki jogi hatást), vagy külön eljárásban semmisítendő meg a jogellenesség mértékétől és jellegétől függően a múltra vagy a jövőre nézve.

A felperes érveit az Elsőfokú Bíróság a hatáskörrel való visszaélésre, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított jogalapok vizsgálata keretében végezte el.

V. A hatáskörrel való visszaélés, illetőleg nyilvánvaló mérlegelési hiba

A hatáskörrel való visszaélés leginkább a francia jog „détournement de pouvoir” intézményéhez hasonlít, és azokat az eseteket fogja át, amikor egy közösségi szerv a hatáskörét annak céljával össze nem egyeztethető cél elérése érdekében használja, vagy azon eljárási szabályok megkerülésével, melyeket a Szerződés egy meghatározott terület rendezésére előírt. Ez alapján érthető az is, hogy miért ebbe a megtámadási okba tartoznak Magyarországnak a hatáskör megsértésére alapított érvei. Ha a Bíróság a megtámadott jogi aktust az EKSz 231. cikk alapján megsemmisíti, az a rendeletek esetén alapvetően ex tunc, tehát a hatálybalépésig visszamenő megsemmisítést jelent.18

Magyarország álláspontja szerint a minimális fajsúlyra vonatkozó követelmény elfogadása a nem a stan­dardizációs cél megvalósítására irányult, mivel e követelmény útján ezt nem lehet elérni (128. pont), és alapvetően azt célozza, hogy gabonakészletezési problémákat (131. pont) – különösen a közép-európai termelők által teljesíthetetlen (129–130. pont) – új minőségi feltételekkel orvosolják, valamint a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hibát követett el azzal is, hogy nem vette figyelembe a kukorica fő felhasználási célját, és nem különböztetett a kukorica felhasználási célja, ti. takarmányozási és élelmezési, között (133. pont), és a kukorica átlagos minőségére vonatkozó kritériumszintet csak akkor érdemes emelni, ha a kukorica elsősorban élelmezési célt szolgál (134. pont), ami a Közösségen belül nem állja meg a helyét, ugyanis itt a takarmányozási célok állnak előtérben (135. pont). Így a Bizottság által megállapított 71 kg/hl fajsúlykövetelmény az elsősorban takarmányozási célt szolgáló kukorica esetében indokolatlan (136. pont). A fajsúly tehát nem minőségi tényező, legalábbis abban az esetben, ha a kukorica elsősorban takarmányozási célt szolgál; illetve a minimális fajsúlyra mindenképpen túl magas szintet állapítottak meg. A Bizottság egyrészt vitatta ezen érveket, másrészt bizonyítatlanságukra hivatkozott (138–143. pontok).

A Bizottság szerint a fajsúly azért lenne releváns minőségi követelmény a kukorica esetében, mert összefüggés áll fenn a kukorica víztartalma és fajsúlya között. Ezt az érvet azonban a támadott rendelet szövege egyáltalán nem támasztotta alá (146. pont), és nem hivatkozik arra, hogy a fajsúly a kukorica egyik minőségi kritériuma lenne, és azt sem fejti ki, hogy ez a tényező mennyiben tekinthető relevánsnak a kukorica minőségének értékelésekor (151. pont). Tehát Bizottság  okfejtései, amelyek arra futnak ki, hogy a fajsúly releváns minőségi követelmény, nem állnak összhangban a rendeletben fellelhető indokokkal. Ennek ellenére az Elsőfokú Bíróság megvizsgálta, hogy a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hiba elkövetése nélkül találta-e úgy, hogy a fajsúly a kukorica esetében valóban releváns minőségi követelmény lenne. Míg azonban a felperes Magyarország érdemi bizonyítékokat terjesztett be, amelyek szerint a kukorica fajsúlyának semmilyen hatása nincs az áru takarmányozási vagy élelmezési értékére (153. pont), a Bizottság csak annak ismételt megállapítására szorítkozott, hogy a fajsúly befolyásolja a kukorica minőségét (154, 157 pont), ami a Bizottság által csatolt tanulmánynak is ellentmondó állítás volt (156. pont). Mivel a Bizottság nem tudta bizonyítékokkal alátámasztani, hogy a fajsúly a kukorica tápértékét tükrözi, illetve nem tudta az ennek ellentmondó az Elsőfokú Bíróság rendelkezésére álló bizonyítékokat megcáfolni, nyilvánvaló mérlegelési hibát vétett. „Ilyen feltételek mellett, valamint figyelembe véve, hogy az Elsőfokú Bíróságnak nem feladata, hogy a felek helyett kezdeményezze a bizonyításfelvételt, az Elsőfokú Bíróság nem tehet mást, mint megállapítja, hogy a Rendelet nyilvánvaló mérlegelési hibán alapul” (159. pont.). Amiből az következik, hogy a rendeletnek a kukorica fajsúlykövetelményére vonatkozó rendelkezéseit a felperes kereseti kérelmének megfelelően meg kell semmisíteni (165. pont.)

VI. Zárszó

A Magyarország kontra Bizottság ügy igazán komoly európai jogi újdonságot nem hozott, jelentősége igazából magyar szempontból van, ami igaz a mezőgazdaságra éppúgy, mint a „dicsőségre”. A jogos bizalom megsértésre alapított érvek sikere „borítékolható” volt, a hatáskörrel való visszaélés esetén pedig a Bizottság részben maga alatt vágta a fát: hisz vagy nem terjesztett be bizonyítékokat, vagy azok éppen hogy a saját állatásainak mondtak ellent. Mindez azonban aligha vonnak le valamit a siker értékéből.

 

Dr. Vincze Attila, LL.M. (München)

egyetemi tanársegéd,

ELTE Alkotmányjogi Tanszék

 

Jegyzetek

  1 2006. október 18-án a Bizottság elfogadta a 824/2000 rendelet módosításáról szóló 1572/2006/EK rendeletet (HL L 290., 29. o.).

 2 A gabonafélék piacának közös szervezését a 2003. szeptember 29-i 1784/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 78. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 346. o.) szabályozza. Az agrárpiaci rendtartásokhoz általában és összefoglalóan: Kopp Art. 34 EGV, 3. skk. pontok, in Streinz: EUV/EGV.

 3 Ugyanis a kukorica ideális vetési ideje április harmadik de­kádja.

 4 22/70. sz. ügy, Bizottság kontra Tanács, AETR, 38. skk. pontok.

 5 Ld. Schroeder in Streinz EUV/EGV Art 249, 15. pont, Lenaerts – van Nuffel, 17-065. pont.

 6 C-325/91. sz. ügy Franciaország kontra Bizottság.

 7 205-215/82 sz. egyesített ügyek Deutsche Milchkontur GmbH és mások kontra Németország, 30. pont; C-402/98. sz. ügy, Agricola Tabacchi Bonavicina Snc di Mercati Federica (ATB) és mások kontra Ministero per le Politiche Agricole, Azienda di Stato per Gli Interventi nel Mercato Agricolo (AIMA), Mario Pittaro.

 8 C-359/92. sz. ügy, Németország kontra Tanács.

 9 Ld. pl. a német szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatából BVerfGE 97, 67 (különösen 78. skk.).

10 Vö. pl. BVerfGE 31, 275 [292. skk.]; 72, 200 [242])

11 A C-368/89. sz. Crispoltoni-ügyben 1991. július 11-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-3695. o.].

12 A C-368/89. sz. Crispoltoni-ügyben 1991. július 11-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-3695. o.].

13 Még akkor is, ha itt nem beszélhetünk valódi visszaható hatályú jogalkotásról.

14 Ld. hozzá összefoglalóan Gellermann, Art. 253 EGV, 4. skk. pontok, különösen 6. skk. pontok in Streinz: EUV/EGV

15 A Bizottság azonban felhívta arra a figyelmet, tekintettel volt a közép-európai kukoricatermelők sajátos helyzetét, mivel a minimális fajsúly követelményét 73-ról 71 kg/hl-re csökkentette (102. pont).

16 Ld. hozzá Kopp Art. 33, 29. pont, in Streinz: EUV/EGV.

17 Nettesheim: Komptenzen, in v. Bogdandy: Europäisches Verfassungsrecht, 415. sk. old.

18 Ld. hozzá Ehricke in Streinz EUV/EGV Art. 231, 8. pont.

[/hidepost]