17/2004. (V. 25.) AB határozat

17/2004. (V. 25.) AB határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvény 2. §-ának (2) bekezdése, 3. §-a és 5. §-a alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A köztársasági elnök – az Alkotmány 26. §-ának (4) bekezdése alapján – nem írta alá a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezésével kapcsolatos intézkedésekről szóló, az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésnapján elfogadott törvényt (a továbbiakban: Mtkt.), hanem az Alkotmánybírósághoz küldte meg azt véleményezésre. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontjára, 21. §-a (1) bekezdésének b) pontjára és 35. §-ára hivatkozva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányossági szempontból vizsgálja meg az Mtkt.-t, mert az indítványban kifejtettek szerint az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése, 3. §-a és 5. §-a alkotmányellenes.

2. Az indítvány az Mtkt.-nak-az Európai Unió Bizottsága egyes rendeleteinek végrehajtására kiadott jogszabálynak – különböző rendelkezéseivel szemben fogalmaz meg alkotmányos aggályokat. Az indítvány hangsúlyozza, hogy a kifogások olyan rendelkezésekre vonatkoznak, amelyeknek tartalmát nem határozza meg a közösségi jog, hanem amelyek az Országgyűlés önálló jogalkotói feladatkörében születtek; az Alkotmány 2/A. §-a tehát erre a kérdéskörre nem vonatkozik.

a) Az indítvány szerint sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését az Mtkt. azzal, hogy a 7. § (1) bekezdése szerint ugyan a törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba, de a 2. § (2) bekezdése szerint a 2004. május 1. napján tulajdonban lévő árumennyiségről kell felmérést és kimutatást készíteni, és a meghatározott szempontok alapján megállapított többletkészlet esetén a 3. § szerint ki kell fizetni egy meghatározott összeget, amely – az Mtkt. 3. §-a (3) bekezdésének szabályára tekintettel – egyszeri termék- vagy vagyonadónak minősül. A törvényt az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésén fogadta el, a szöveget az Országgyűlés elnöke április 7-én küldte el a köztársasági elnöknek aláírásra, így a hatálybalépés időpontja – az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése szerint – legkorábban 2004 májusának második felére esett volna. Ez pedig azt jelenti, hogy a meghatározott cselekmények elvégzése és ezekkel összefüggésben az adó jellegű fizetési kötelezettség keletkezése az Mtkt. hatálybalépése előtti időpontra esik. Az Mtkt.-nak ez a szabályozási módja a jogbiztonság elvével ellentétes.

b) A jogbiztonság elvét sérti az indítvány szerint az Mtkt. 5. §-ának (3) bekezdése is azzal, hogy a 2004. január 1-je után kötött szerződéseknél vélelmezi a készletek felhalmozására, a visszatérítés többszöri igénybevételére irányuló szándékot, bár a készletek felhalmozását magyar jogszabály az Mtkt.-t megelőzően nem tiltotta, a Bizottság rendeletei pedig csak akkor lesznek kötelezők, ha azokat az Európai Unió Hivatalos Lapja a Csatlakozási Szerződés hatálybalépését és kihirdetését követően magyar nyelven közzéteszi.

c) Az indítvány kifejti, hogy az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését sérti az Mtkt. 2. §-a (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint végrehajtási rendelet határozza meg, milyen piaci szereplőket terhel készletfelmérési, bevallási, fizetési kötelezettség, a 3. § (2) bekezdése szerint pedig a végrehajtási rendelet a fizetési kötelezettség alól kivételeket határozhat meg. A fizetési kötelezettség ugyanis vagy az Alkotmány 70/I. §-án alapul, vagy az Alkotmány 13. §-ában garantált tulajdonhoz való jogot érint; mindkét esetben a fizetési kötelezettséget törvényben kell szabályozni. Nem adható tehát felhatalmazás rendeletben történő szabályozásra figyelembe véve azt is, hogy a “végrehajtási rendelet majdani tartalmát illetően sem az Mtkt., sem a Bizottság rendeletei nem adnak kellő iránymutatást.”

II.

1. Az Alkotmánybíróság a vizsgálat elvégzése során az Alkotmány következő rendelkezéseit vette alapul:

“2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

“8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”

“13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”

“70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”

2. Az Mtkt. indítvány által kifogásolt rendelkezései a következők:

“2. § (2) Az e törvény végrehajtását szabályozó rendelet (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) által-az Európai Bizottság 230/2004/EK rendeletében közzétett kockázat elemzési szempontok figyelembevételével – meghatározott piaci szereplő köteles az 5. §-ban foglaltakat is figyelembe véve felmérni és ugyanezen rendeletben meghatározott formanyomtatványon rögzíteni a 2004. május 1. napján tulajdonában lévő készleteit. A készlet értékbeni nyilvántartás alapján is meghatározható.”

“3. § (1) Amennyiben a 2. § (2) bekezdése szerinti készletfelmérés alapján a piaci szereplő – a 2002-2003. évi készletekből számított napi átlagot alapul véve – a végrehajtási rendeletben meghatározott szempontok figyelembevételével megállapítja, hogy többletkészlettel rendelkezik, arról a 2004. május 1. napi állapotnak megfelelő kimutatást készít.

(2) A többletkészlettel rendelkező piaci szereplőt – a végrehajtási rendeletben meghatározott esetek kivételével – a többletkészlet után egyszeri befizetési kötelezettség terheli. A befizetés összegének kiszámítási módját, mértékét az EK rendeletek határozzák meg.

(3) A piaci szereplő a megállapított befizetési kötelezettségéből – (4) bekezdésben meghatározott eset kivételével – 2004. július 20. napjáig az erre a célra rendszeresített nyomtatványon bevallást nyújt be az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: APEH), és ezzel egyidejűleg befizetési kötelezettségét az APEH által megjelölt, hivatalos lapjában közzétett számlára teljesíti.

(4) A 60/2004/EK rendelet hatálya alá tartozó termékkör esetében az e rendelet alapján számított készlet után a (3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően a bevallás benyújtásának és a befizetési kötelezettség teljesítésének határideje 2005. július 20. napja.

(5) A befizetési kötelezettségből származó bevétel a központi költségvetést illeti.”

“5. § (1) A befizetési kötelezettség alapjául szolgáló készlet csökkentésére irányuló, 2004. január 1-jét követően kötött szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján értékesített árumennyiség a 2004. május 1-jei készletbe az eladónál beszámítandó.

(2) Az (1) bekezdés szerinti befizetési kötelezettség alapjául szolgáló készletet csökkentő szerződésnek minősül különösen:

a) a vételi joggal megkötött adásvételi szerződés,

b) az előzőleg eladott vagy korábban saját tulajdonban lévő készlet visszavásárlására irányuló szerződés,

c) a szerződés megkötése előtt ilyen irányú tényleges gazdasági tevékenységet nem folytató féllel a készletfelmérésről szóló Tájékoztató közlemény Magyar Közlönyben történő megjelenése napját követően kötött szerződés, valamint

d) az olyan gazdálkodó szervezettel kötött szerződés, amelynek az eladó tagja, vagy abban a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény 289. §-a szerinti jelentős befolyás mértékét meghaladó részesedéssel (részvénnyel) rendelkezik.

(3) A (2) bekezdés szerinti esetekben az (1) bekezdésben meghatározott célt vélelmezni kell. A vélelem ellen bizonyításnak van helye.”

“7. § (1) E törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba.

(2) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy a kockázatelemzés szempontjairól, a készletfelmérés eljárási rendjéről és számítási módjáról, valamint az ellenőrzés részletes szabályairól rendeletet alkosson.”

III.

Az Alkotmánybíróság az Mtkt. alkotmányossági vizsgálatának előkérdéseként megvizsgálta az Mtkt. és az Európai Unió jogszabályainak kapcsolatát.

1. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz – több más állammal együtt – történő csatlakozásáról szóló szerződést kihirdető 2004. évi XXX. törvény (a továbbiakban: Tv.) I. mellékleteként közzétett Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (2) bekezdése szerint a szerződés 2004. május 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy addig az időpontig valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezik. A 2. cikk (3) bekezdése szerint azonban az Unió intézményei már a csatlakozás előtt elfogadhatják azokat az intézkedéseket, amelyeket a Csatlakozási Okmány felsorolt cikkei megállapítanak. Az elfogadásra kerülő intézkedések csak a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése esetén és napján lépnek hatályba.

A Tv. 2004. május 1-jén hatályba lépett (4. §).

A Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése szerint a Bizottság átmeneti intézkedéseket fogadhat el, ha az új tagállamokban fennálló szabályozási rendből az agrárpolitikának a csatlakozási okmányban meghatározott feltételek szerint történő alkalmazásából eredő szabályozási rendbe való átmenet elősegítése érdekében ez szükséges.

A Csatlakozási Szerződés 2. cikkének (3) bekezdése és a Csatlakozási Okmány 41. cikkének első bekezdése alapján az Unió Bizottsága elfogadta az 1972/2003/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 293, 2003. 11. 11.; továbbiakban: R.a.), a 60/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 9, 2004. 1. 15.; a továbbiakban: R.b.), az R.a.-t módosító 230/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 39, 2004.2.11.) és a 735/2004/EK rendeletet (Hivatalos Lap L 114, 2004. 4. 21.).

2. Az R.a. preambulumának (4) bekezdése a szabály megalkotásának célját annak elkerülésében jelöli meg, hogy meghatározott mezőgazdasági áruknak 2004. április 30-a után egy harmadik országba történő exportálása után visszatérítést fizessenek ki, ha ugyanezen áruk után 2004. május 1-je előtt egyszer már fizettek export-visszatérítést.

Az R.a. 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az Unióhoz csatlakozó új tagállamok – szigorúbb nemzeti jogszabály hiányában – a meghatározott termékek szabad forgalomban lévő, 2004. május 1-jén meglévő többletkészletek tulajdonosai terhére díjfizetési kötelezettséget állapítanak meg.

Az R.a. 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy többletkészletnek tekintendő mind a csatlakozó államokba, mind az ilyen államokból importált áru, mind pedig az olyan áru, amelyet a csatlakozó államok piacaira szánnak. A többletkészlet meghatározásánál figyelembe veendő szempont különösen a csatlakozást megelőző években rendelkezésre álló készletmennyiség, a kereskedelmi szerkezet megoszlása a csatlakozást megelőző években, valamint a készletek képzésében szerepet játszó körülmények.

A 4. cikk (3) bekezdése szerint az (1) bekezdésben említett díjat a 2004. május 1-jén alkalmazandó erga omnes behozatali vámtétel szerint határozzák meg; a beszedett díj az új tagállam költségvetését illeti meg.

A 4. cikk (4) bekezdése a csatlakozó államokat felhívja, hogy haladéktalanul készítsék el a 2004. május 1-jén rendelkezésre álló készletek leltárát, majd a leltár alapján – 2004. július 31-ig – értesítsék a Bizottságot a többletkészlet mennyiségéről.

Az R.a. az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2003. november 11-i számában jelent meg, a hatálybalépés időpontja (a 10. cikk szerint) a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésének napja.

Az R.a.-t módosító rendeletek nem tartalmaznak olyan szabályokat, amelyeknek a jelen alkotmányossági vizsgálat szempontjából jelentősége volna.

3. Az R.b. preambuluma többek között a következőket mondja ki:

– jelentős annak a veszélye, hogy a cukorágazat piacait megzavarják a csatlakozó államok piacaira a csatlakozást megelőzően spekulációs célból importált árumennyiségek, ezért ahhoz hasonló rendelkezésekre van szükség, mint azt az R.a. a mezőgazdasági áruk tekintetében meghatározta,

– a cukorból és izoglukózból a többletkészleteket a csatlakozó államok költségére el kell távolítani a piacról; a többletkészletet a 2000. május 1. és 2004. május 1. közötti időszak adatai alapján a Bizottság határozza meg,

– a nagyobb spekulatív jellegű kereskedelmi ügyletekben részt vevő piaci szereplőket és személyeket azonosítani kell, ezért a csatlakozó államoknak 2004. május 1-jére rendelkezniük kell az azonosítást lehetővé tevő rendszerrel.

Az R.b. 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy – megállapított feltételek megléte esetén – a 2004. május 1-jén tárolt, meghatározott termékekre a szabad forgalomba bocsátás napján érvényes vámtételt kell alkalmazni.

Az R.b. 6. cikkének (1) bekezdése szerint a Bizottság legkésőbb 2004. október 31-ig valamennyi csatlakozó államra vonatkozóan meghatározza a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy a feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában lévő cukornak azt a menynyiségét, amely 2004. május l-jén meghaladja a rendes készletet, és ezt a rendellenes készletet el kell távolítani a piacról.

Az R.b. 6. cikkének (3) bekezdése szerint a csatlakozó országoknak 2004. május 1-jére rendelkezniük kell olyan rendszerrel, amely a feldolgozatlan állapotban lévő cukor vagy a feldolgozott termékek, izoglukóz és gyümölcscukor formájában lévő cukor forgalmazott vagy előállított többletmennyiségének azonosítására szolgál. E rendszer segítségével a csatlakozó államoknak rá kell kényszeríteniük a piaci szereplőket a többletmennyiségeknek 2005. április 30-ig a piacról való eltávolítására. Ha a piaci szereplők nem bizonyítják, hogy e kötelezettségüknek eleget tettek, meghatározott összegű díjat kell velük kifizettetni. A díj a tagállam költségvetését illeti meg.

Az R.b. 7. cikkének (1) bekezdése az új tagállamok kötelezettségévé teszi a felsorolt termékekből meglévő többletmennyiség piacról való eltávolítását. A (2) bekezdés pedig meghatározott módon kiszámítandó díj fizetési kötelezettségét állapítja meg annak az új tagállamnak a terhére, amely nem tett eleget a termékek piacról való eltávolításának.

Az R.b. az Európai Unió Hivatalos Közlönyének 2004. január 15-i számában jelent meg, hatálybelépésének időpontja a 9. cikk szerint – a Csatlakozási Szerződés hatálybalépésére figyelemmel – 2004. május 1-je.

4: Az Európai Unió Bizottságának említett rendeletei a korábban kialakult gyakorlatot követték. A mezőgazdasági termékek piacának stabilitása védelmében, a spekulációs ügyletek megakadályozása érdekében hasonló rendeletek jelentek meg 1985-ben Spanyolország és Portugália csatlakozásával, valamint 1994-ben Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozásával kapcsolatban. Az Európai Bíróság e rendeletek érvényessége, illetőleg az Unió jogának értelmezése tárgyában a tagállami bíróságok kérelmére előzetes döntést hozott (C-30/00, William Hinton & Sons LdS v Fazenda Pública [2001] ECR I-7511; C-179/00, Gerald Weldacher (Thakis Vertriebs- und Handels GmbH) v Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, [2002] ECR 1-501). Az osztrák bíróság kérelmére hozott előzetes döntésben a Bíróság kimondta többek között azt, hogy a Bizottság hatáskörében eljárva hozta meg a kérdéses rendeletet, a többletkészletre vonatkozó rendelkezés nem jelentette a jogok aránytalan korlátozását és a piaci szereplők időben értesülhettek a csatlakozási szerződések közzétett szövegéből a készletekre vonatkozó, várható rendelkezésekről.

5. Az Mtkt. és az Európai Unió rendeleteinek kapcsolatáról a fentiek alapján megállapítható, hogy

– az R.a és az R.b. az új tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét,

– az Mtkt. az Európai Unió rendeleteinek végrehajtását szolgálja,

– az Mtkt. több helyen utal az Unió rendeleteinek szabályaira,

– az Mtkt.-nak az indítvány által kifogásolt rendelkezései nem az Unió rendeleteinek lefordítását, közzétételét jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar jog saját eszközeivel történő megvalósítását.

Minderre tekintettel az indítványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága.

IV.

1. Az indítvány szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megfogalmazott jogállam elvből levezetett jogbiztonság követelményét sértik az Mtkt. visszamenőleges hatállyal megállapított rendelkezései

– egyrészt azzal, hogy a törvény hatálybalépésének legkorábban 2004. május második felére várható időpontja ellenére 2004. május 1-jei helyzetnek megfelelő készletfelmérést ír elő és az ebben az időpontban meglévő árukészlethez igazodóan állapít meg adójellegű fizetési kötelezettséget [2. § (2) bekezdése, 3. §],

– másrészt azzal, hogy a 2004. január 1-jét követően kötött szerződéseknél a spekulációs szándék vélelmét állapítja meg, bár nem volt olyan szabály, amely tiltotta volna az árukészlet növelését.

2. Az R.a. és az R.b. hatálybalépése a Csatlakozási Szerződés hatályossá válásához igazodik, azaz ezeknél is a 2004. május 1-jei időpont irányadó. Erre tekintettel hívta fel az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2003. november 11-én közzétett R.a. a 4. cikk (4) bekezdésében, valamint a Hivatalos Lapban 2004. január 15-én közzétett R.b. a 6. cikk (3) bekezdésében a csatlakozó államokat, hogy 2004. május 1-jére már olyan rendszerrel rendelkezzenek, amelyek a rendeletek végrehajtását biztosítják.

Az R.a és az R.b. időbeli hatályáról szóló szabályok kizárják e rendeleteknek a Csatlakozási Szerződés hatálybalépése, azaz a csatlakozó államoknak az Unió tagállamává válása előtt történő alkalmazását. Ezzel összhangban áll az Alkotmánybíróság 30/1998. (VI. 25.) AB határozata, amely az Európai Unió jogszabályainak magyar jogalkalmazók által, Magyarországnak az Unió tagjává válása előtt történő alkalmazását vizsgálva kimondta, hogy az Unió szabályai tekintetében a magyar jogba való átültetés nélkül nem áll fenn az alkalmazási kötelezettség (ABH 1998,220, 234.). Egyébként az R.a és az R.b. az új tagállamok kötelezettségét határozta meg, nem a tagállamok állampolgáraiét.

3. Az Mtkt.-t az Országgyűlés 2004. április 5-i ülésén fogadta el. A törvényt az Országgyűlés elnöke 2004. április 7-én küldte át a köztársasági elnöknek sürgősségi kérelemmel.

Az Alkotmány 26. §-ának (1) bekezdése szerint az Országgyűlés által elfogadott törvényt a köztársasági elnök aláírja és gondoskodik a törvény kihirdetéséről. Az Alkotmány erre tizenöt napos – sürgősségi kérelem esetén ötnapos – határidőt állapít meg.

Az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése szerint a törvény a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba. A törvénynek az Országgyűlés elnöke által a köztársasági elnökhöz történő április 7-i megküldését, valamint az Alkotmányban megszabott kihirdetési határidőt alapul véve a törvényben előírt hatálybalépési időpont 2004. május 25-e utánra esik. A törvény aláírása esetében azonban a jogszabály kihirdetése 2004 áprilisában megtörténhetett volna.

Ez azt jelenti, hogy az Mtkt. 5. §-ának (1) bekezdésében meghatározott, a készletmegállapításnál figyelembe veendő, 2004. január 1-jei kezdő időpont tekintetében a rendelkezés visszaható hatályú. Az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése és 3. §-ának (1) bekezdése, valamint az arra épülő többi bekezdése tekintetében – a törvény aláírása és kihirdetése esetén – a kihirdetés megelőzhette volna a 2004. május 1-jével kezdődően tanúsítandó magatartást és a következmeny alkalmazását; így a visszaható hatály nem állapítható meg. Ebben az esetben is vizsgálandó azonban, hogy megfelelő idő állt volna-e rendelkezésre a jogszabály alkalmazásához való felkészülésre.

A törvény alkotmányosságának vizsgálata szempontjából közömbös az a tény, hogy az Mtkt. Országgyűlés által történt elfogadását néhány nappal megelőzően, 2004. március 23-án a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a Külügyminisztérium közös közleményt jelentetett meg a Magyar Közlöny 2004. évi 33. számának közlemények, hirdetmények részében a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek magyarországi készletfelméréséről. A közlemény mellékleteként – tájékoztató jelleggel – közlésre került az R.a., az R.a. 2004. február 11-i módosítása és az R.b. szövege azzal a megjegyzéssel, hogy e rendeletek hivatalos változatát magyar nyelven az Európai Unió Hivatalos Lapjának magyar nyelvű különkiadása fogja tartalmazni. A közlemény többek között a következőket tartalmazza:

“Jelen közlemény célja egy előzetes figyelemfelhívás, amellyel időben tájékoztatjuk a termelőket és a kereskedőket az Európai Bizottság rendeleteiről, amelyek 2004. május 1-jétől minden új tagországban, így hazánkban is hatályosak lesznek. Ezzel lehetővé kívánjuk tenni az érintett piaci szereplők számára, hogy elkerüljék a hátrányos következményekkel járó készletfelhalmozást. A 2004. május 1. napján meglévő készletbe beleszámít a készlet csökkentésére irányuló, 2004. január 1-jét követően kötött szerződés vagy egyoldalú jognyilatkozat alapján értékesített árumennyiség.”

Az R.a. és az R.b. alapján születő végrehajtási rendelkezéseket a tájékoztató nem közölte.

Az Országgyűlés által elfogadott, de ki nem hirdetett törvény alkotmányosságának elbírálása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a Kormány a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek készletfelméréséről szóló 103/2004. (IV. 27.) Korm. rendeletben – az Mtkt.-nak az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági vizsgálatra történt megküldését követően – olyan szabályokat hozott, amelyek az R.a. és az R.b. végrehajtását szolgálják.

4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. §-ának (2) bekezdése kimondta, hogy jogszabály nem állapíthat meg kötelezettséget a kihirdetését megelőző időpontra, (3) bekezdése pedig kimondta, hogy a hatálybalépés időpontját a jogszabály alkalmazására való kellő felkészülési idő figyelembevételével kell meghatározni.

Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint a jogbiztonság követelménye elengedhetetlen eleme az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésében kimondott demokratikus jogállam elvnek [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173., 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 48.]. A jogbiztonság – egyebek között – feltételezi, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabály határozza meg, továbbá, hogy a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nem állapítanak meg kötelezettséget, valamilyen jogszerű magatartást visszamenőlegesen nem minősítenek jogellenesnek, a jogalanyok magatartásukat a megismerhető jogszabályokhoz tudják igazítani. Kötelezettségek meghatározására ugyanaz az elv vonatkozik, mint a felelősség megállapítására: nem lehet alkotmányosnak tekinteni azt a szabályt, amelyet úgy kellene alkalmazni, hogy az érintett személy nem ismerhette meg azt olyan időpontban, amikor magatartását hátrányos következmények nélkül a szabálynak megfelelően alakíthatta volna [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.].

Az Alkotmánybíróság ismételten kifejtette, hogy a jogállam elve megköveteli a jogszabály hatálybalépési időpontjának olyan meghatározását, amely lehetővé teszi a jogszabálynak az érintett személy által történő megismerését, az alkalmazásra való felkészülést, az új szabályokhoz való alkalmazkodást. A felkészüléshez szükséges idő (a kihirdetés és a hatálybalépés között rendelkezésre álló idő) eseti mérlegeléssel állapítható meg. Az elengedhetetlenül szükséges idő nagyságát az adott eset sajátosságaira tekintettel kell számításba vennie a jogalkotónak [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-158., 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 798-800, 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001,123,130.].

A 44/B/1996. AB határozat rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság a fizetési kötelezettséget megállapító jogszabálynál, a felkészüléshez szükséges idő elbírálásánál alapul veszi az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 10. §-ának (4) bekezdését (ABH 2001, 856, 860.). E szerint a törvényi rendelkezés szerint “fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti.”

Az Áht. idézett rendelkezésével és az Alkotmánybíróság gyakorlatával áll összhangban az Mtkt. 7. §-ának (1) bekezdése, amely a törvény hatálybalépésének időpontjaként a kihirdetést követő 45. napot határozta meg. Az Mtkt. 2004. április közepére eső kihirdetésének esetében sem felel meg azonban ezeknek a követelményeknek az Mtkt. 3. §-ának az a fizetési kötelezettséget megállapító szabálya, amely – a 2. § (2) bekezdése és 3. § (1) bekezdése – szerint a 2004. május 1-jén tulajdonban álló termékmennyiséget és az e napi készletet tükröző kimutatást veszi alapul. Ebben az esetben a felkészüléshez szükséges idő nem áll tehát rendelkezésre. Még kevésbé lehet a kifejtett követelményekkel összhangban állónak tekinteni az Mtkt. 5. §-ának (1) bekezdését, amely a fizetési kötelezettség alapjául szolgáló készlet meghatározásához azt az árumennyiséget is figyelembe veszi, amelyre a 2004. január 1-jét követően kötött, az 5. § (2) bekezdésében meghatározott szerződések vonatkoznak.

A fentiek alapján megállapítható, hogy az Mtkt. 2. § (2) bekezdésének, 3. § (1) bekezdésének és 5. § (1) bekezdésének szabályai, valamint ezekhez kapcsolódóan a 3. § és az 5. § többi rendelkezései sértik a jogbiztonság elvét, az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését.

Tekintettel arra, hogy az Mtkt. 5. §-ának alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megállapította, szükségtelen volt annak vizsgálata, hogy értelmezhető-e az 5. § (3) bekezdésének a vélelemről szóló szabálya.

V.

1. Az indítvány kifogásolja az Mtkt.-nak a végrehajtási rendelet megalkotására vonatkozó szabályait. Kifejti, hogy adójellegű fizetési kötelezettség szabályozása – az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése szerint védett alapjogra és a 70/I. §-ban meghatározott alapvető kötelezettségre tekintettel – csak törvényben történhet meg; az ettől eltérő rendelkezés sérti az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését. Az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése ugyanis a piaci szereplők meghatározását a törvény végrehajtását szabályozó rendeletre bízza, a 3. § (2) bekezdése pedig fizetési kötelezettséget állapít meg, de a végrehajtási rendeletben meghatározandó kivételekkel.

Az indítvány hivatkozik arra is, hogy az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdésében, 3. §-ának (1)-(2) bekezdésében a törvény végrehajtására vonatkozó megszövegezés nem pontos és ezért alkotmányos aggályokat vet fel. Ezzel összefüggésben említi a 7. § (2) bekezdését is, amely nem terjeszti ki a Kormány rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazását a 2. § (2) bekezdésében és a 3. § (1)-(2) bekezdésében felsorolt esetekre.

Az indítvány megállapítása szerint azonban “a Kormány számára a 7. § (2) bekezdésben adott felhatalmazás egyértelmű és zárt”. A “bizonytalanságok mellett is megállapítható mindazonáltal, hogy az Mtkt. mely kérdésekben adja tovább a szabályozást rendeleti szintre.” Továbbá “az Mtkt. 7. § (2) bekezdésben meghatározott számítási és eljárási jellegű tárgykörökben elegendő a kormányrendeleti szabályozás.”

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság – az indítvány idézett megállapításaira tekintettel – az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdését és 3. §-ának (1)-(2) bekezdését vizsgálta és azt a kérdést tekintette tisztázandónak, hogy az Mtkt. említett szabályai a végrehajtási rendeletre való utalással lehetőséget adnak-e a törvényi szint alatt történő szabályozásra, továbbá sérti-e az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését a törvénynél alacsonyabb szintű végrehajtási rendelet megalkotása,

2. Az Mtkt. 2. §-ának (2) bekezdése és 3. §-ának (1)-(2) bekezdése nem fogalmazza meg azt, hogy végrehajtási rendelet alatt milyen jogszabályt ért. Az Alkotmánybíróság azonban abból indult ki, hogy törvényben végrehajtási rendeletre való utalás a jogalkotási gyakorlatban törvénynél alacsonyabb szintű szabályozást jelent.

A végrehajtási rendelet által szabályozandó kérdésnél meghatározó szerepe van annak, hogy milyen fizetési kötelezettségre utal az Mtkt. 3. §-ának (2) bekezdése. Ez a szabály befizetési kötelezettséget említ, jogi minősítést nem ad, csak utal az Unió rendeleteire. Az Mtkt. 3. §-ának (3) bekezdése szerint bevallást az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz kell benyújtani és a Hivatal számlájára kell a fizetést teljesíteni. Ez adózási jellegre enged következtetni.

Az Mtkt. 3. §-ának (2) bekezdése a befizetés összegének kiszámítási módjával és összegével kapcsolatban az Unió rendeleteire utal. Az Unió hivatkozott rendeletei jogi minősítés nélkül “visszatartó erejű terhek” kiszabása [R.a. preambulumának (3) bekezdése], díj [R.a. 4. cikkének (1) bekezdése és R.b. 6. cikkének (3) bekezdése] kifejezést használnak.

Az Alkotmánybíróság 821/B/1990. határozatában az Alkotmány 70/I. §-át értelmezve kifejtette, hogy a közteher körébe tartoznak az állam javára előírható közbefizetések. Ezeknek a közbefizetéseknek a szabályozására is irányadó az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg (ABH 1994, 481, 486.). Azonos álláspontot fejtett ki az 56/1993. (X. 28.) AB határozat is, amely szintén kimondta, hogy a jogalanyok államháztartás javára történő fizetési kötelezettségének megállapítása alapvető jogokat érint és ezért az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján törvényi szintű szabályozás a követelmény. Olyan esetekben, amelyekben az alapjogokkal csak közvetett és távoli az összefüggés, elegendő lehet a rendeleti szintű szabályozás is. Ha azonban az a kérdés, hogy alanyokat terhe1-e fizetési kötelezettség, és ez a fizetési kötelezettség milyen tartalmú, akkor az Országgyűlésnek kell döntenie, törvényi szintű szabályozás a követelmény (ABH 1993, 345, 346-347.).

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát köztehernek tekintendő befizetési kötelezettség alapvető szabályait törvényben kell meghatározni. Ezt mondja ki az Áht. 10. §-ának (3) bekezdése is. Ez a szabályozási szintre vonatkozó követelmény érvényesül annak meghatározására is, hogy kit terhel a készletfelmérési kötelezettség, amelyhez a 3. § szerint a központi költségvetést megillető fizetési kötelezettség járul, és hogy milyen esetekben nem áll fenn a fizetési kötelezettség, mert alapvető jogokat és kötelezettségeket érintő szabályokról van szó. Ezért az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdését sérti, ha ezeket a kérdéseket nem törvényben szabályozzák, hanem végrehajtási rendeletben. Az Mtkt. 2. §-a (2) bekezdésének és 3. §-a (2) bekezdésének első mondatában szereplő, ettől az elvtől eltérő, rendeleti szabályozást lehetővé tevő szabálya tehát alkotmányellenes. A 3. § többi bekezdésére az alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság a 2. § (2) bekezdésével és a 3. § (2) bekezdésének első mondatával való szoros összefüggés alapján állapította meg.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt álláspont elvi jelentőségére tekintettel a Magyar Közlöny-ben közzéteszi.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 378/A/2004.