Publikáció: Az európai közigazgatás együttműködési és alá-fölé rendeltségi modellje

Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann: Az európai közigazgatás együttműködési és alá-fölé rendeltségi modellje

I. Az európai közigazgatás, mint információs-, döntési-, ellenőrzési és együttműködési forma

A közösségi jog végrehajtása a legtöbb esetben a tagállamok feladata; a Közösség maga csak kevés saját közigazgatási hatáskörrel és forrással rendelkezik. Emiatt gyakran csak a végrehajtás szervezeti oldalának vizsgálata kerül előtérbe. Ez azonban a végrehajtással kapcsolatos kérdéskörnek csupán az egyik oldalát érinti. Nem hagyható azonban figyelmen kívül a másik, funkcionális oldal, amelyet nem az elhatárolás, sokkal inkább az együttműködés jellemez. A közösségi jog végrehajtásának koncepcióját tehát a szervezeti elhatárolás és a funkcionális kapcsolódás, a kizárólagos hatáskörök és az együttműködés vizsgálata adja.

[hidepost=0]

E fenti gondolat alapját a Római Szerződés (RSZ) 5. és 10. cikke, tehát egyrészről a korlátozott egyedi felhatalmazás és a szubszidiaritás elve, másrészről a tagállamok és a Közösség szerveinek egymással szembeni kölcsönös lojalitási kötelezettsége képezi. A szabályozás tárgyát azoknak a nemzeti és közösségi hatóságoknak, hivataloknak, szerveknek, testületeknek és más jogi személyeknek a szervezetrendszere alkotja, amelyek a közösségi jog idevágó hatásköri előírásai alapján – a feladatkörök szervezeti elhatárolása mellett a hatékony és egyöntetű közigazgatás céljának megvalósítása érdekében azonban funkcionálisan együttműködve – a közösségi és a harmonizált tagállami jog végrehajtására hivatottak. A továbbiakban az európai közigazgatás fogalma alatt e fenti szervezetrendszer értendő. Az európai közigazgatás fogalma nem csupán a Közösség közigazgatási „egységeit”, azaz az önigazgatást és a közösségi adminisztrációt foglalja magában, hanem átfogja a Közösség és a tagállamok közigazgatását is. Mindez Sabino Cassese javaslatának adaptációját jelenti, aki a közösségi és tagállami közigazgatás rendszerét „kodependens szervezetként” fogja fel1.

1. Az európai közigazgatás feladatainak típusai

Az európai közigazgatás olyan sokrétű tevékenységként ragadható meg, amelynek során a tagállami és közösségi közigazgatási hatóságok a közösségi jogot nap, mint nap alkalmazzák2. A közigazgatás nemzeti jogból ismert típusai itt is megtalálhatók: adó- és járulékigazgatás, felügyeleti igazgatás, gazdaságirányítási igazgatás és a támogatások rendszerének igazgatása. Az egyes igazgatási feladatok, a végrehajtandó jog meghatározása és a végrehajtási struktúrák egymáshoz való viszonya csak behatóbb analízis segítségével tárható fel, ezért ehelyütt csak vázlatos elemzésre szorítkozunk:

– Az adó- és járulékigazgatás már csak azért is fontos eleme az európai közigazgatásnak, mert maga a Közösség is vámunió formájában jött létre, amely azonban hathatós adminisztráció nélkül nem működtethető. E területen az európai közigazgatás a tagállami vámhatóságok általi decentrális igazgatás útján valósul meg3. Az egységes eljárás kívánalma közös végrehajtási jog, a Vámkódex és a RSZ 26. cikke szerinti közös vámtarifa anyagi előírásai által teljesül. A vámügyi együttműködés jelentősége különösen a RSZ újonnan beiktatott 135. cikke által válik hangsúlyossá. A vámigazgatás egyúttal további gazdasági igazgatási jogi szabályozási feladatok transzformátora is4.

– A felügyeleti igazgatásnak a közösségi keretek között számos formája létezik: egyrészről a konkrét veszélyhelyzetek elhárítását szolgáló igazgatást jelenti, amelynek legfőbb példája a termékbiztonság garantálása. A harmonizált jog végrehajtása elsősorban de­centrálisan, további területeken azonban a tanúsítványok kiállítása és az akkreditációs eljárás önszabályozó mechanizmusai5, kiemelt esetekben pedig adminisztratív felügyeleti jogosítványok és engedélyezési fenntartások érvényre juttatása útján történik6. Az európai felügyeleti igazgatás másrészről a piaci felügyeleti igazgatásban nyilvánul meg. Megjelenési formái az elsődlegesen és teljes mértékben a Bizottságnak alárendelt versenyfelügyelet és az állami támogatások felügyelete, valamint az energiaszektor, a távközlés, a vasúti és a légi közlekedés liberalizált területein fennálló nemzeti felügyeletek tevékenysége7.

– Az gazdaságirányítási igazgatás részben a klasszikus irányítási eszközök, úgymint tilalmak és parancsok, részben a szubvenciók és lefölözések általi financiális ösztönzés formájában valósul meg. Ennek legjelentősebb példája az agrárjog (RSZ 32–28. cikk)8. A konkrét végrehajtási folyamatok a tagállami hatóságok előtt zajlanak, az egyes eljárások azonban ennek ellenére jogi és pénzügyi előírások szűk hálózatába ágyazottan jelennek meg. A tagállamok és a Közösség interad­mi­nisztratív kapcsolatai itt különösen erősek. Ennek az összefonódásnak a figyelemreméltó mechanizmusait ábrázolják a közösen végrehajtott vizsgálatok és a zárszámadási eljárás. Az agrárpolitika részterületének minősülő halászati szektorban a gazdaságirányítási igazgatásnak egy új feladata a „forráskímélő igazgatás”.

– A támogatások rendszerének igazgatása az európai közigazgatás fényében a strukturális alapok eszközeinek elosztásában testesül meg9. A többpólusú tárgyalási folyamatok tárgyát a támogatások feltételeire és volumenére vonatkozó politikai irányvonalak képezik, amelyek alapján aztán az újraelosztásról és a konkrét támogatások folyósításáról szóló döntések közös programkidolgozás, értékelés és ellenőrzés formájában egy bilaterális és adminisztratív elosztási rendszer keretei között születnek. Itt mindenekelőtt a „vegyes igazgatás” képe dominál. Az európai támogatási rendszer igazgatásának második nagy területe a kutatás és fejlesztés támogatása (RSZ 163–173. cikk), amely a közvetlen és centrális végrehajtás példáját adja10. A támogatandó intézményekhez közvetlenül kapcsolódó és a támogatásokról szóló döntéseket maga a Bizottság hozza, amelyek végrehajtása során gyakran privát intézmények bevonására is sor kerül.

Megállapítható tehát, hogy az európai közigazgatás feladatköre messzemenően meghaladja a közvetlen végrehajtás során felmerülő kötelezettségeket11, ugyanakkor nem teljes mértékben azonos a manapság sokat emlegetett közigazgatási jog europaizálódásával sem12. Utóbbi ugyanis néhány olyan területet is átfog, ahol a végrehajtást kizárólag a tagállami hatóságok végzik anélkül, hogy bárminemű együttműködésre lennének kötelezve. Ilyen terület például a közbeszerzési eljárás, illetve ilyen volt korábban a környezetvédelmi politika, amely elsősorban az európai közigazgatás dimenziójának kiépítése nélkül megvalósítandó harmonizációs politikát jelentette. Mindazonáltal az Európai Környezetvédelmi Ügynökség létrehozásával mindez megváltozott13, ugyanis a környezetvédelmi jogot számos adminisztratív együttműködési kötelezettség hálózza át14.

2. „Kodependens” közigazgatási cselekmények

Az európai közigazgatás sajátossága abban mutatkozik meg, hogy tevékenysége az érdekelt tagállami közigazgatási rendszerek közötti közös információs-, együttműködési- és egyeztetési folyamatokba beágyazottan jelenik meg15. Ez az az együttműködési forma, amely a „Közösség közigazgatásának” eredményességét garantálja és amelyre számos példa akad: a tagállami közigazgatási rendszerek együttműködése nélkül például a Bizottság nem tudná a verseny-felügyeleti és az állami támogatások felügyeletének feladatait ellátni, míg a Közösség teljes területén rendelkezésre álló, központilag feldolgozott környezetvédelmi- és termékinformációkhoz való hozzáférés hiányában a tagállami hatóságok döntései hiányos adatok alapján születnének. Mindezeken túlmenően a külkereskedelmi- és vámjog egységes alkalmazása szintén csak a Közösség teljes területén működő közigazgatási rendszerek közötti kölcsönhatás útján valósítható meg.

A fenti együttműködés részben a közösségi szervek és a tagállamok közötti vertikális viszony, részben pedig a tagállamok közigazgatási rendszerei közötti horizontális kapcsolatok alapján szerveződik. A kooperáció olykor eseti érintkezésekben nyilvánul meg, míg gyakrabban tartós kapcsolat kiépítésére is sor kerül. Ezen túlmenően megtalálhatók kétoldalú, ill. három- és többoldalú együttműködési formációk is. Bizonyos esetekben olyan, az egész Közösség területére kiterjedő komplex struktúrák kialakítása figyelhető meg, amelyekben az információs-, egyeztetési- és döntési elemek, az egyedi és együttes döntések, valamint a végrehajtási aktusok és a kontrollmechanizmusok egymással történő összekapcsolása valósul meg. Utóbbira példa a gyógyszerekre vonatkozó normák decentrális és centrális engedélyezési eljárásra és a felügyeletre vonatkozó előírásai16.

A kooperációnak több rendeltetése van a közösségi jogban: alapvető funkciója, hogy az érintett közigazgatási rendszerek közötti információáramlást biztosítsa (információs együttműködés). Ide tartozik az eseti adatcsere éppúgy, mint a központi hálózatok kiépítése; külön kategóriát képeznek a jelentések és a statisztikai kimutatások (RSZ 285. cikk). Az együttműködés másik formáját a kölcsönös tájékoztatás és egyeztetés, valamint a közös eljárások számos formája képezi (procedurális együttműködés). Így például a diplomák vagy a különféle termékek engedélyezésének kölcsönös elismerése gyakorlatilag nem írható elő olyan megfelelő eljárás nélkül, amely sürgős vagy vitás esetekben az ügy gyors tisztázását ne tenné lehetővé. Végül az együttműködés megjelenhet a kizárólag erre a célra kialakított grémiumok formájában is (institucionális együttműködés). Ennek példái az európai ügynökségek igazgatási tanácsai, ill. a közösségi szinten kiépített bizottsági rendszer, különösen pedig a komitológia rendszere (ld. III. pont). Az európai közigazgatás mindezek alapján tehát információs-, döntési- és ellenőrzési együttműködésként fogható fel.

II. Az európai közigazgatás modellje: a hatalmi ágak szétválasztásának az együttműködés és az alá-fölé rendeltség közötti útja

A közigazgatási jog rendszere köztudottan kettős feladatkör betöltésére hivatott: először is az állampolgá­rok és az állam közötti viszonyt, másodszor pedig a belső adminisztratív kapcsolatokat szabályozza17. A nemzeti közigazgatási jogi rendszerek hagyományosan az első feladatot helyezik előtérbe, amely azzal a történelmi fejlődés folyamán megjelenő igénnyel magyarázható, hogy a már fennálló végrehajtó hatalmat az állampolgárok szabadsága javára jogállami keretek között korlátok közé szorítsák. Az európai közigazgatási jog kiindulópontja azonban eltér ettől: utóbbinak fő célja ugyanis a Közösség közigazgatásának létrehozása és a tagállamok ellenállásával szembeni érvényre juttatása volt. Ebben gyökerezik a Közösség egész területére vonatkozó egységes végrehajtás hatékonyságát célzó és a joggyakorlat által kialakított effet-utile elv is18. Az integráció előrehaladta, valamint az uniós polgárokkal és vállalkozásokkal szembeni végrehajtási folyamatok számának növekedése miatt napjainkban ugyanakkor szükségessé válik a jogállami közigazgatás alapelveinek hatékony kiegészítése. Mindezek ellenére az európai közigazgatási jog fő feladata továbbra is az interad­mi­nisztratív konfliktusok feloldása marad. Az adminisztratív kapcsolatok struktúrájának rendszertani elemzése még a kezdeteknél tart.

1. Az összefonódás modellje

A többszintű közigazgatási rendszerek nem ragadhatók meg a klasszikus, az állam és a közigazgatás felépítését szabályozó joganyag fogalmi rendszerének segítségével. Olyan fogalmak, mint „utasítás”, „szakhatósági felügyelet”, vagy „közvetlen beavatkozási jogosultság” éppen úgy nem alkalmazhatók adminisztratív struktúrákra, mint ahogy a Közösség sem határozható meg az „államszövetség” vagy a „szövetségi állam” fogalmával. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a már meglévő elméletek elemző és magyarázó funkciója teljesen figyelmen kívül maradna; a többszintű közigazgatási rendszerek kialakulása ugyanis sohasem spontán, véletlenszerű vagy rendszertelen cselekmények, sokkal inkább egymásra hangolt és jogilag szabályozott folyamatok eredménye. Ennek a célnak az elérését az összefonódás fogalmának bevezetése teszi lehetővé, amely nem más, mint egy olyan rendezőelv, amely a közigazgatási cselekmények egységességét két szervezési elv, a kooperációs és a hierarchikus modell keresztezésével kívánja elérni. Az összefonódás gondolata alatt egyaránt értendő az önállóság, más hatóságok tevékenységének figyelembevétele és az együttes cselekvésre való kézség is. Specifikus esetekben a fenti fogalom további változataival találkozhatunk: a Német Szövetségi Köztársaság Alkotmánybírósága például a nemzeti állam legitimációjának hangsúlyozásával az „állami összefonódás” kontextusában használja19. A szakirodalom ugyanakkor az „alkotmányos összefonódás” kifejezést alkalmazza, amely inkább a fogalom integratív elemét emeli ki20.

Mindkét változat olyan függő helyzetet indikál, amelynek értelmezése és stabilizálása ellentétes rendezési szempontok alapján történik, hacsak nem egyoldalú megoldása válik szükségessé21. Az ehhez szükséges ismereteket az összehasonlító államigazgatási jogban már kidolgozták, ugyanakkor még egyszer hangsúlyozandó, hogy ennek eredményei az európai közigazgatási jog számára nehezen adaptálhatók. Az itt felvetődő kérdések mindenesetre megkönnyíthetik a problémák elemzését és az új „közösségi” szabályozási eszközök kidolgozásának kellő alapjául szolgálhatnak, hiszen az érdekek dinamikájának, a centrifugális és centripetális hatásoknak, valamint az „integráció és a szubszidiaritás”22 viszonyának alapvető kérdései itt is felmerülnek23.

Közelebbről nézve a szabályozásnak alkalmassá kell válnia a tagállamok Közösségen belüli hármas szerepkörének kezelésére is: a tagállamok ugyanis egyrészről „szerződő felek, a szerződések alanyai”, másrészről „a Bizottság partnerei”, harmadrészről pedig a felügyeleti intézkedések „ellenőrzésnek alávetett címzettjei”. E fenti szerepkörök közötti feszültség leginkább az állami támogatások feletti felügyelet (RSZ 87–89. cikk) példáján illusztrálhatók. Mindenesetre a fenti megállapítás fényében mindennemű leegyszerűsítő koncepció alkalmazása kizárt, az európai közigazgatás jogi szabályozásának mechanizmusai egészében véve sokkal inkább három nézőpont összehangolására kell, hogy irányuljanak:

– A kormányközi oldalt a Tanács reprezentálja, amelynek véleményformálása a föderális rendszerek elveit követi és célja kompromisszumok kötése és az érdekek kiegyenlítése24. Ez az oldal határozza meg az európai közigazgatás kereteit, ill. azokat az előírásokat, amelyeknek végrehajtására hivatott. Ugyanakkor a kormányközi döntéshozatal egyes elemei politikailag lényeges önálló cselekmények során is fellelhetők. A Tanács bizonyos esetekben közigazgatási hatóságként lép fel. A komitológia gyakorlatában mindenesetre a középszintű kormányközi irányítás gyengülésének jelei mutatkoznak (vö.: III. 2. pont).

– Az integratív oldal a közösségi jogalkotásban és a közösségi jog végrehajtásánál a közösségszerte centrálisan meghatározott „közérdeket” hivatott szolgálni, melynek során a Tanács érdekegyeztető szemléletmódjával egy a döntésekre koncentráló szemlélet kerül szembeállításra. Ennek az oldalnak a fő képviselői adminisztratív oldalról a Bizottság, valamint a szakáganként differenciált európai ügynökségek és hivatalok. Sokáig maga az Európai Bíróság is betöltötte az „integráció motorjának” szerepét, bár a Közösség szervei hatáskörének behatárolása a korai ítéletekben arra enged következtetni, hogy e hármas szerepkör vonatkozásában az Európai Bíróság a jövőben inkább semleges álláspontra kíván helyezkedni.

– A tagállami oldal tekintetében hangsúlyozandó, hogy a tagállamok cselekményeinek halmaza nem téveszthető össze az egyes tagállamok érdekeivel. Ennek teoretikus kidolgozása megtalálható a szövetségi államok felépítéséről szóló elméletekben25, ugyanakkor határozottan megállapítható, hogy mindez az európai közigazgatásra is alkalmazható. Az egyes tagállamok ugyanis a végrehajtási struktúra legnagyobb részét képezik, ezek azonban mind szervezetileg, mind pedig közigazgatási tradícióik és fogalomrendszerük szempontjából teljességgel különböznek egymástól26. A tagállami oldal már csak emiatt is rendkívüli jelentőséggel bír, melynek jogi elismertsége számos védelmi klauzula és fenntartásra való jogosultság formájában jelenik meg27. Itt is a döntésekre koncentráló szemléletmód az uralkodó, a kizárólag az egyes tagállamok érdekeit hordozó döntéseket aztán a kooperációs mechanizmusok útján a teljes rendszerbe kell beilleszteni.

2. A hatalmi ágak szétválasztására irányuló struktúrák

Mindenekelőtt felvetődik a kérdés, hogy a közösségi jog keretében beszélhetünk-e „közigazgatásról”, amikor maguk a Közösség szervei nem a klasszikus hatalmi ágak szerint tagozódnak28? A nemzeti államok közigazgatási jogában a hatalmi ágak szétválasztására irányuló alapelv – függetlenül az államonként különböző megjelenési formáitól – központi rendszeralkotó kiindulópontnak bizonyult29, amely a jogállamiság és a demokrácia elveit azzal teszi közigazgatási jogilag kézzelfoghatóvá, hogy a törvényalkotás és a végrehajtó hatalom elválasztásával parlamenti irányítást és jogállami kiszámíthatóságot biztosít, továbbá mindkettőt a bíróságok általi ellenőrzéssel szankcionálja. Az Európai Unió többszintű rendszere azonban ennél jóval bonyolultabb: a tagállami és közösségi szintű jogalkotó szervek sokaságával számos olyan szerv állítható szembe, amelyek adminisztratív feladatokat is ellátnak. Absztrakt szemléletmód mellett egyáltalán nem vitatható, hogy mindez jelentős irányítási és ellenőrzési potenciált rejt magában. Felmerül azonban a kérdés, hogy a konkrét hatalmi konstellációkban található funkciók kellő szétválasztása és olyan szervekhez való hozzárendelése mennyiben lehetséges, amelyek függetlenségükből kifolyólag képesek a szükséges szétválasztás és átláthatóság követelményét a különböző összefonódási mechanizmusokkal és azok cselekvési törvényszerűségeivel szembeállítani. A kontrollfunkció tekintetében a kérdés mindenesetre többé-kevésbé megnyugtatóan igennel válaszolható meg (a). A fő nehézségek a jogalkotásnál, illetve ennek következtében a végrehajtási funkciótól való elhatárolásánál merülnek fel (b).

a) Ellenőrzési funkció

„A Közösség strukturális elemei közül az alkotmányos államtól való legkisebb értékkülönbséget a Közösség igazságszolgáltatása mutatja fel”30. A bírósági ellenőrzés feladatát az Európai Bíróság és a tagálla­mok bíróságai látják el, amelyek közül az utóbbiak ilyen értelemben „európai bíróságok” szerepét töltik be31. Az Európai Bíróság egyrészről „alkotmánybíróság”, hiszen a RSZ 230. és 232. cikke szerinti semmisségi- és mulasztási keresetek alapján indult eljárások során mindenekelőtt a közösségi szervek döntéseit hivatott kontrollálni. A tagállami végrehajtó hatalom döntéseinek ellenőrzése ezzel szemben a tagállamok közigazgatási bíróságainak hatáskörébe tartozik, melynek során a közigazgatási cselekmények jogszerűségének megítélésénél a közösségi jog rendelkezéseit is figyelembe kell venniük; a RSZ 234. cikke szerinti előzetes döntésre irányuló eljárások során pedig elősegítik a közösségi jogi szabályozás jogszerűségének biztosítását is32.

Jelentős szerepet kap továbbá az Európai Bíróság a Közösség szervei és a tagállamok közötti felügyeleti konfliktusok eldöntésénél is. Az ilyen jellegű és a szövetségi államok jogában sem ismeretlen döntések meghozatalára mindenekelőtt a Szerződés megszegése esetén a Bizottság által a RSZ 226. cikke alapján a tagállamokkal szemben indítható eljárás szolgál33. Ez a költséges eljárás eddig leginkább a tagállamok törvényhozói ellen különösen az irányelvek nemzeti jogba való átültetésének elmulasztása miatt került alkalmazásra, ugyanakkor más közigazgatási cselekmények, mint például a látványos közbeszerzési vagy letelepedéssel kapcsolatos döntések kontrolljára is lehetőséget ad34. Mindezek mellett létezik egy a Szerződés megszegése esetén kezdeményezhető másik eljárás is, amelyet a RSZ 227. cikke alapján a tagállamok más tagállamokkal szemben indíthatnak. Ebből a szempontból tehát az európai ellenőrzési rendszer a Közösség közigazgatási rendszerének megfelelő komplexitással rendelkezik, amely alapján alkalmassá válik hatékony kontroll gyakorlására. A horizontális összefonódással kapcsolatos kérdések ugyanakkor nincsenek megnyugtatóan megoldva, ugyanis az eddigi uralkodó dogmatika alapján kizárólagosan eljáró tagállami bíróságok a hatalmi ágak szétválasztásának elve alapján járnak el, amely azonban a horizontális síkon kooperáló közigazgatási rendszerek összefonódásának kezelésére nem minden pontban alkalmas35.

A költségvetési és gazdaságossági ellenőrzés feladatait mindenekelőtt a számvevőszékek és más hasonló önállósággal rendelkező intézmények látják el. Közösségi szinten ennek az ellenőrzési formának a kidolgozására már a kezdeti időkben sor került és a Számvevőszék jogállásának szerződéses elismeréséhez vezetett (RSZ 7., 246–248. cikke)36. Ugyanebbe a rendszertani összefüggésbe tartozik egy a csalások leküzdésére felállított hivatal (OLAF) önállósítása is, amely egy átfogó és a közigazgatási folyamatok hálózatára ráhatással bíró önálló ellenőrzési hatáskör kidolgozásának szükségességét támasztja alá37.

A parlamenti ellenőrzés területe továbbra is problémás marad, mivel tagállami szinten történő gyengülésének a közösségi hatalmi ágak Európai Parlament általi egyre erősödő kontrollja elégtelen ellenpontját jelenti. Ugyanakkor nem állítható, hogy az összefonódó struktúrák parlamentáris ellenőrzése teljesen hatástalan lenne. Az utóbbi időben ugyanis erre alkalmas eszköznek bizonyult a RSZ 193. cikkében rögzített vizsgálati jogosultság, mivel az a téves németországi gyakorlattól eltérően nem a politikai ellenfelek leküzdésére, hanem a tényleges ellenőrzési feladatok végrehajtására került alkalmazásra. A Santer-Bizottság lemondása is azt mutatja, hogy a Parlament hatékony közigazgatási ellenőrzésre képes; itt ugyanis nem a felsőszintű politika kríziséről, hanem „közigazgatási válságról” volt szó.

b) Végrehajtási funkció

Lényegesen jelentősebb problémák adódnak a végrehajtási és a jogalkotó funkció elhatárolásánál38, amelyek megoldása még tagállami szinten is nehézségekbe ütközik. Ezt mutatja az állam- és közigazgatási jog tárgyát képező rendeletalkotás kettős megítélése is. A végrehajtó hatalom ugyanis többet jelent törvényben pontosan rögzített feladatok puszta végrehajtásánál ill. az egyedi döntések jogászi szubszumálás segítségével történő meghozatalánál. Mindennek ellenére a közigazgatási jog eddig kidolgozott és érvényben lévő rendszertana továbbra is a hierarchikusan strukturált szimpla végrehajtásnak ehhez az alaptípusához ragaszkodik, mivel az absztrakt-általános törvényre való hivatkozás politikai tehermentesítést, az egyedi aktus formába öntése pedig jogállami szempontból alkalmazhatóságot biztosít.

Közösségi szinten a határvonalak még jobban elmosódottak39: először is a Tanács, mint jogalkotó (természetesen csupán esetileg) egyedi döntéseket is hoz; másodszor a Bizottság, mint végrehajtó hatalom intenzíven részt vesz a jogalkotási folyamatokban; harmadszor a tagállami kormányzatok éppen a Tanácsban való együttműködésük alapján találnak jogalapot a végrehajtási tevékenységük tulajdonképpeni politikai tehermentesítésére. Végül az átláthatatlansághoz még az is hozzájárul, hogy a RSZ 249. cikkében rögzített „formaarzenál” nem egyértelműen rögzíti a jogszabály és a közigazgatási aktus közötti határvonalakat. A közösségi szintű hatalmi pozíciók és intézményi funkciók ezáltal történő kézzelfogható vegyítése kihatással bír a tagállami közigazgatási rendszerek szintjére is. E megállapítás fényében a hatalmi ágak megosztására irányuló struktúrák, különösen pedig egy speciális adminisztratív funkció kidolgozása nem tűnik egyszerű feladatnak. Erre három ponton kerülhet sor:

– Az európai közigazgatás fenti feladatköreinek láttán egyértelműnek látszik, hogy a klasszikus végrehajtási modell közigazgatási tevékenységének leírása a határvonalak elmosódottsága ellenére számos területen vitathatatlanul lehetséges. Ez vonatkozik a tagállamok vámügyi igazgatására, amelynek során a Vámkódex és a Közös Vámtarifa végrehajtására kerül sor, továbbá a Bizottság állami támogatások tárgyában hozott, valamint versenyjogi döntéseire is. Az a tény, hogy ennek során olyan jogi fogalmak alkalmazására is sor kerül, amelyek jelentős értékelési- és döntési szabadságot eredményezhetnek, a tagállami közigazgatási jogban is ismert és önmagában véve még nem befolyásolja a végrehajtási tevékenység minősítését.

– A tevékenységek másik csoportját az interad­mi­nisztratív ügyvitel képezi. Ide tartoznak mindenekelőtt az informális együttműködés sokszínű tevékenységi formái, amelyek tágabb értelemben szintén végrehajtási tevékenységként foghatók fel, amennyiben azokat eljárási szabályok határozzák meg és nem szükséges az elsődlegesen jogállami szempontból kívánatos döntési forma [RSZ 249. cikk (4) bekezdés].

– Végül megállapítható, hogy az Európai Parlament hatáskörének növekedése egyfajta cizellálódáshoz vezet: a másodlagos alapvető jogi aktusok, az alapvető jelentőségű rendeletek, keret-irányelvek ezáltal önálló politikai profilt kapnak és egyre inkább egyfajta európai „törvényhozás”40 szerepét töltik be, amely a hatalmi ágak megosztásának elve által támasztott tehermentesítés alapvető kívánalmának felel meg. Az alapvető jogi aktusok az Európai Bíróság megfogalmazása szerint egy szabályozandó terület „lényeges elemeire” vonatkoznak41. „Lényegesnek csak azok a rendelkezések minősülnek, amelyek a közösségi politika alapvető irányát határozzák meg”42. Mindez nem azonosítható a német lényegességi-elmélettel (Wesentlichkeitslehre), amelynek kiindulópontját elsősorban az alapjogok relevanciája jelenti. E fenti körben lehetőség nyílik a RSZ 202. cikke alapján a Bizottságra átruházandó végrehajtási hatáskörök kialakulására, amely magába foglalja „mind a végrehajtási szabályok kidolgozását, mind pedig az egyes esetekben egyedi jogi aktus kibocsátása által történő jogalkalmazást is”43. A Bizottság által kidolgozott végrehajtási szabályok között számos olyan rendelet és irányelv található, amelyek például a német közigazgatási jog alaki spektrumában kevésbé a jogalkotás, sokkal inkább az általános rendelkezések jogintézményei közé sorolhatók be. Mindenesetre a végrehajtási jogalkotás jelentős része az adminisztratív funkcióhoz rendelhető hozzá44, ugyanakkor léteznek olyan végrehajtási szabályozások, amelyek a nagymértékben szabad döntési jogkör kitöltésére irányulnak és ezáltal gyakorlatilag közelebb állnak a jogalkotáshoz, mint a végrehajtáshoz. Kizárólag ez utóbbiak jogállami és demokratikus szempontból olyan kihívást jelentenek, amelyre további konkretizáló mechanizmusok kidolgozása válik szükségessé.

3. Az eltérő szervezeti elvek összekapcsolása

Az információs-, döntési- és ellenőrzési együtt­mű­ködésként felfogható európai közigazgatás csakúgy, mint a fentebb említett összefonódás gondolata a hierarchikus és kooperatív elemek összekapcsolásán alapszik45. Mivel az európai közigazgatás előre meghatározott keretek között és előre megfogalmazott olyan előírások alapján jár el, amelyeknek egyben a végrehajtására is hivatott, talán helyénvalónak látszik ez esetben „kooperatívan rugalmas hierarchiáról” beszélnünk. Mindez egyértelművé teszi a Bizottság központi szerepét, amely ugyan a közvetlen végrehajtás tekintetében csak kevés döntést hoz, a végrehajtási rendszer kapcsolódási pontjait viszont lefedi. A kormányközi és a tagállami opciók érvényre juttatása komoly kooperatív rugalmasságot igényel. Az európai közigazgatás eljárása és szabályozási mechanizmusai tehát általánosságban véve a két elv kombinációját jelentik, ugyanakkor a hierarchikus ill. kooperatív végrehajtás holdudvarába számos olyan további elem is tartozik, amelyek az ellentétes elvet követik. Mindezekből kifolyólag az európai közigazgatás számára nem lehetséges a nemzeti jog intézményeinek „lineáris” átvétele, viszont kimunkálása során sem szükséges teljesen a kezdetektől kiindulni, hiszen az alapvető irányvonalak adottak: a többszintű közigazgatási rendszerekben szintén elengedhetetlen az alkalmazandó joganyag rendszerezése, az érintett hivatalok közötti kölcsönös bizalom biztosítása és a közös anyagi eszközök felelősségteljes kezelésének szabályozása. Az „európai közigazgatási jog” szabályozásának ezért az alábbi pontokat kötelező minimumként tartalmaznia kell:

– a jogforrások hierarchiája,

– a végrehajtási szervezetrendszer kidolgozásában részt vevők autonómiája és kötöttségei,

– az érintett szervek egymás általi kölcsönös ellenőrzése és információs együttműködése,

– a közös véleményezés és döntéshozatal formái és eljárási szabályai,

– a sürgősségi, veszélyelhárítás miatt szükséges és végső döntési hatáskörökre vonatkozó fenntartások,

– a felelősség megállapíthatósága a jogvédelem és az állami felelősség kérdésében.

Az európai közigazgatási jog, mint az európai síkon többszintű kodependens közigazgatási rendszerek joga mindenekelőtt döntési és szervezeti struktúrák szabályozására irányul46. Fő célja a fenti kérdésekre adandó válaszok és megoldások repertoárjának kialakítása, amelynek során a tagállami és közösségi közigazgatási jognak az összefonódást meghatározó elemei kiválasztásra kerülnek és specifikusan az összefonódás fogalma köré rendeződnek. Ennek során meg fog mutatkozni, hogy a szövetségi államok megoldásai, mint például a német közigazgatás alkotmányi szabályozása, nem minden pontban jelentik feltétlenül a centralizálás felső határát, hanem hogy az alapjaiban véve még kevésbé közösségi jellegű összefonódási modell rugalmas struktúrájának kiegyenlítésére bizonyos körülmények között, egyes pontokon erőteljesebb irányítási és kontrollmechanizmusok kialakítása válik szükségessé.

III. Az európai közigazgatás felépítésének formái

A különböző területek, mint például a környezetvédelmi és az agrárjog, vagy a termékbiztonsági és a vámjog másodlagos jogának vizsgálata során számos olyan gyakorta előforduló kialakítási forma mutatkozik meg, amelyeket elsődlegesen ugyan az adott politika szakmai problémái határoznak meg, ezen túlmenően azonban nagyfokú hasonlóságot mutatnak és ezáltal az összefonódás koncepciójára jellemző tipikus funkcionális mechanizmusok kifejezésére is alkalmasak. Ezek közül az alábbiakban az információs hálózatok (1), a bizottsági rendszer (2) és a „közösségi felügyelet” néhány eszköze (3) kerül bemutatásra.

1. Információs hálózatok

Az európai közigazgatás mindenekelőtt információs igazgatást jelent. Alig lehetséges azoknak a másodlagos jogi előírásoknak az áttekintése, amelyek alapján a tagállamokat a Bizottsággal szemben tájékoztatási és értesítési kötelezettség terheli, vagy amelyek a tagállamok kölcsönös tájékoztatási kötelezettségét írják elő, ill. a közösségi szerveket a tagállamok informálására kötelezik47. Mindez messzemenőkig meghaladja azt a szintet, amelyet például a német szövetségi állam joga e tekintetben megkíván. Emögött az európai igazgatás alaptényállása áll, mely szerint elsődleges cél az egységesség megteremtése, amely elsősorban információs egységet jelent. Az európai közigazgatáson belüli tájékoztatás szabályozásának alapgondolata a közigazgatási szerveknek közösségszerte rendelkezésre álló információkra való kölcsönös ráutaltságában rejlik, melynek alapvető koncepcióját ennélfogva a viszonosság elve adja. A tájékoztatás jelentőségét tekintve egyáltalán nem meglepő, hogy az e területen létrejövő spontán és eseti információcserék egyre inkább intézményesülnek, melynek két formáját, a magas integráltsági fokkal rendelkező információs ügynökségeket, valamint a horizontálisan kialakított információs együttműködési formákat különböztethetjük meg48.

Információs ügynökségként eddig tizennégy európai ügynökség sorolható be49, mint például a koppenhágai Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EUA). Az európai ügynökségek jogi személyiséggel rendelkező önálló közigazgatási egységek, amelyek fő célja információk gyűjtése és feldolgozása politikai tanácsadás céljából. Ezen túlmenően egyfajta önállóságot élveznek, amely az információk objektivitását garantálja. Szervezetileg a Közösség saját közigazgatásának részét képezik, ugyanakkor belső felépítésüket tekintve a tagállamok az igazgatási tanácsok útján – a Bizottság szerepkörének visszafogottsága mellett – döntő befolyással rendelkeznek. Mindezek ellenére azonban az információs ügynökségek nagy szervezettségű intézményeknek minősülnek. Centralizációs mechanizmusukat az adathálózat struktúrája testesíti meg, amely egységesen került kialakításra és kezdetektől fogva magában foglalja a tagállamok információs hálózatait.

A horizontálisan kialakított információs együttműködési formák az információs hálózatok közösségi szintre emelésének gyengébb válfaját képviselik. Példa erre egyrészről az 1992-es agrárreform folyamán kidolgozott igazgatási- és ellenőrzési rendszer (INVEKOS), amelyben az összes agrártámogatásra irányuló kérvény felvétele és elintézése történik, másrészről pedig a váminformációs rendszer (ZIS). Az INVEKOS ugyanakkor nem közösségi adatfelvételt takar, hanem a tagállamok közigazgatási hatóságait kötelezi adatgyűjtésre, ill. adatcserére, míg a ZIS ezzel szemben a tagállami információkat egy központi számítógépen tárolja, amelynek üzembentartására ugyan a Bizottság köteles, jogilag viszont a tagállamok képviselőiből álló bizottság alá tartozik50. Információs együttműködési formák esetén a felelősség és az egyéni jogvédelem kérdéseire kizárólag a tagállami jog az irányadó.

2. Bizottsági rendszer: komitológia és szakértői bizottságok

Az európai közigazgatás specifikumát a feltűnő módon széleskörűen kialakított bizottsági rendszer adja51. A bizottságok az információcsere és a kommunikáció intézményesített formái, amelyek az európai közigazgatásban folyton újraszerveződnek, míg a nemzeti közigazgatásban mintegy természetszerűen vannak jelen. A bizottsági rendszer által olyan tudás- és ismeretanyag aktiválódik, amelyet a közösségi szervek a személyi erőforrások korlátozott volta miatt nem képesek tartósan raktározni. A bizottsági rendszer kiemelt feladata ezenkívül, hogy a napi kormányközi megegyezések fórumául szolgáljon. A bizottságok nagy hányada tisztán hivatalnokokból tevődik össze, míg léteznek szakértői bizottságok, ill. a két típus keverékéből létrejövő vegyes bizottságok is. Az utóbbi időben helytállóan elismerésre talált az nézőpont, amely szerint a jogi szempontból eleinte kevésbé figyelembe vett bizottsági rendszer az európai közigazgatás számára konstitucionális dimenzióval rendelkezik52, ugyanis éppen a bizottsági rendszer mutat rá konkrétan a legitimáció, az átláthatóság és a felelősség tisztázásának alapkérdéseire.

a) A komitológia gyakorlata

A bizottsági rendszeren belül a legnagyobb szerepet a komitológia gyakorlata játssza53, amely a RSZ 202. cikke szerinti végrehajtási feladatok átruházásával függ össze. Már a kezdetekben meghonosodott az a gyakorlat, hogy a Tanács a vonatkozó alapjogi aktusok kibocsátása során a végrehajtási intézkedések meghozatalát ösztönző egyfajta ráhatási lehetőséget biztosított magának, amelynek egyik kapcsolódási pontját az adott alapjogi aktusban előírt, a tagállamok képviselőiből álló és a Bizottság egyik tagjának elnökletével működő bizottságok felállítása jelenti. Ennek a gyakorlatnak a jogszerűsége az Európai Bíróság Köster-ügyben hozott ítélete óta vált elismertté54. A bizottság maga nem a jóváhagyás vagy az engedélyezés fóruma, hanem pusztán procedurális szerepet tölt be annyiban, hogy az adott eljárásban a Bizottság javaslatára leadott nemleges szavazatával a Tanács közreműködésének lehetőségét nyitja meg. Mindennek ellenére magukban a bizottságokban rejlik politikai jelentőségük: az agrárszektorban például kimutatták, hogy az egyes bizottságok 1973 és 1994 között több mint 50 000 esetben foglaltak állást, amelyek közül több mint 90% pozitív eredménnyel zárult, míg a Tanács összesen csupán 47 esetben vonta magához a döntéshozatal jogát55. Más területeken, mint például a környezetvédelmi politika esetében a konfliktusok száma ugyan ennél magasabb is lehet, mindenesetre megállapítható, hogy a komitológia gyakorlatát a konfliktusmegoldás fontos elemeként tarthatjuk számon. Kritikusai éppen ezt hozzák fel ellene, mivel attól tartanak, hogy a Bizottság már első javaslatait elhamarkodottan a bizottságok elvárásainak megfelelően fogalmazza meg. Egyáltalában véve a komitológia a szakirodalomban a sokáig átláthatatlan, bürokratikus-technokratikus hatalomgyakorlás jelenségeként volt számon tartva56, míg az újabb kutatások egyértelműen pozitív funkcióira helyezik a hangsúlyt.

A komitológia jogi rendszerezése a közigazgatási jog fontos követelménye. Szervezeti jogi szempontból mára már egyértelművé vált, hogy a bizottságok nem a Tanács tevékenységét segítő szervek, sem pedig közösségi intézménynek nem minősülnek, sokkal inkább a Bizottság szervezeti- és felelősségi tartományába tartoznak57. A Tanács végrehajtásban való, az egyes alapvető jogi aktusokban rögzített közreműködési módozatainak a RSZ 204. cikke alapján „meg kell felelniük azoknak az alapelveknek és szabályoknak, amelyeket a Tanács – a Bizottság javaslatára és az Európai Parlament véleményét követően – előzőleg egyhangúsággal meghatározott”. A komitológiáról 1999. 06. 28-án hozott tanácsi határozat a kritika egy részét újra megfogalmazza58. Az alapvető jogi aktusok meghozatalára három eljárási típus áll rendelkezésre: a tanácsadási-, a közigazgatási- és a szabályozási eljárás, tehát típuskényszer uralkodik, míg ezen túlmenően az adott eljárás kiválasztásának irányvonalai szintén meghatározásra kerültek (2. cikk). Ennek alapján a közigazgatási eljárás alkalmazására mindenekelőtt a közös agrár- és halászati politika átültetésére irányuló intézkedések és a költségvetésre jelentős hatással bíró programok végrehajtása esetén kerül sor, míg a szabályozási eljárásra olyan általános horderejű intézkedések tartoznak, amelyek az alapvető jogi aktusok lényeges rendelkezéseit, mint például a polgárok biztonságát és testi épségét védő, valamint az állat- és növényvédelmi előírásokat hivatottak végrehajtani. A szabályozási eljárás tehát kiváltképp olyan végrehajtási előírásokra vonatkozik, amelyek a fenti megállapítás értelmében az adminisztratív és legiszlatív jogalkotás közötti határterületen fekszenek. Ezekben az esetekben érthető a Tanács azon törekvése, hogy az utólagos befolyásolást biztosítsa magának. A hatalmi ágak egzakt szétválasztása szempontjából a hatáskörök effajta elmosódása és a kormányközi tárgyalási módszereknek a végrehajtási intézkedésekre történő alkalmazása nem tűnik helyénvalónak. Éppen ezért örvendetes, hogy a komitológiáról szóló új határozat a Bizottságnak a szabályozási eljárásban betöltött szerepét összességében véve erősítette59. Az eljárás átláthatóságának hiánya miatti eddigi kritikáknak a jövőben elejét lehet venni azzal, hogy a Bizottságra irányadó és az iratok nyilvánosságáról szóló alapelvek a bizottságokra is alkalmazandók60. Összességében véve megállapítható, hogy a bizottságok rendszere a „kooperatívan rugalmas hierarchikus közigazgatás” fenti koncepciójának lényeges elemét képezi.

b) Szakértői bizottságok

A bizottsági rendszernek ez a területe jogilag kevésbé kimunkált. Szakértőnek minősülnek az adott szakterület elismert tudósai vagy a különböző érdekek képviseletében eljáró személyek. A tudományosan megalapozott döntések szükségességét az Európai Bíróság több alkalommal kiemelte és a szakértői bizottság részvételét kötelező eljárási követelménnyé tette61. Különösen a kockázattal járó területek jogában jut a szakértői bizottság fontos szerephez62, holott a korábbi bizottsági rendszer gyenge pontjai éppen ezeken a területeken váltak egyértelművé, mivel a bizottságok tagjainak meghatározása és a bizottságok eljárásának kérdései szabályozatlanok maradtak. Erre a visszás állapotra a kergemarhakór-válság derített fényt63, melynek következményeként fontos reformokra került sor. A szakirodalom ezt követően strukturális szempontból továbbvitte ennek jogi kimunkálását64, melynek értelmében elengedhetetlennek mutatkozik a bizottsági tagok köre meghatározásának kritériumai, a kiválasztási eljárás, a belső véleményalkotás (ideértve az eltérő szavazatra való jogosultságot is) és a tagok függetlenségét biztosító garanciák jogi szabályozása. A rendszertanilag kimunkált és mindenekelőtt szervezeti és eljárási struktúrákkal foglalkozó európai közigazgatási jog szükségességét éppen a bizottságok rendszere igazolja.

3. „Közösségi felügyelet”

A közösségi jognak eddig is tárgyát képezte a felügyelet és az ellenőrzés kérdésköre65, mely egyrészről mindenekelőtt a közösségi irányelvek tagállami átültetésének kontrollját, másrészről a Közösség önigazgatásának Európai Parlament, a Számvevőszék és a Bíróság általi ellenőrzését foglalta magában. Minél egyértelműbbé válik az a tény, hogy a Közösség közigazgatása a közösségi és a tagállami szintű végrehajtó hatalom közös feladatának minősül66, annál nyilvánvalóbb lesz, hogy az adminisztratív együttműködési kapcsolatok sokszínűsége a közösségi jog ellenőrzési koncepciója számára is konzekvenciákkal bír.

Az európai közigazgatás kontrollja a centrális igazgatású nemzeti államoktól eltérően nem valósítható meg a hierarchikus ellenőrzés koncepciója szerint, mert az sokkal inkább olyan pluralisztikus struktúrát testesít meg, amely számos szempont figyelembevételére hivatott. Első látásra mindez az eszközök és intézmények átláthatatlan szövevényének képzetét kelti, pontosabb elemzéssel azonban megállapítható, hogy egy hermetikus kontrollmodell hiánya a tagállami ellenőrzés rendszerének újraértékeléséhez nagy segítséget nyújt. Itt mindamellett elsősorban arról van szó, hogy az ellenőrzési formák vegyítése által az érintett közigazgatási szervek megvesztegethetetlenségébe, szakértelmébe és teljesítőképességébe vetett kölcsönös bizalom kialakuljon. A kontrollkapcsolatok kialakítása tehát nem csupán felülről lefelé történik, hanem az „ellenáramlás” elve is érvényesül, amely ráadásul a tagállamok közigazgatási rendszereinek horizontális hálózatát is bevonja ebbe a folyamatba. Ennek során a következő elemek tisztázása válik szükségessé:

– A RSZ 87–89. cikke szerinti állami támogatások felügyelete a tagállamok szubvenciós gyakorlatának specifikus kontrollmechanizmusát jelenti67 és amely az állami szolgáltatások nagyvonalú teljesítésének az egyes tagállamok jogában kevésbé hatékony lehatárolásának és kontrolljának meglehetősen szükséges kiegészítését képezi. A bírósági ellenőrzés ezen a területen eddig kevésbé megfelelő eszköznek bizonyult, ugyanis a bíróságok nemcsak a jogi ellenőrzést, hanem a szükséges és messzire nyúló eredményességi kontrollt sem képesek gyakorolni. Ennek oka nem csupán a keresetindítási jogosultsággal szemben támasztott magas követelményekben, hanem a konkurens vállalkozásoknak a szubvenciós igazgatással szembeni nyílt eljárásra való hajlandóságának hiányában is rejlik. A Bizottság megbízása az állami támogatások feletti felügyelet feladatának ellátásával a versenytársakat olyan mediatizált pozícióba hozza, amelynek következtében elkerülhető a tagállami végrehajtó hatalommal való összeütközés és amely egy új ellenőrzési lehetőséget vezet be. Hasonló fejlődési folyamat figyelhető meg a közbeszerzés jogának területén is.

– Az agrárjog zárszámadási eljárása lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a tagállamok által előre finanszírozott agrártámogatások szabályszerűségét az év végén benyújtott iratok alapján kontrollálja és egyben a végrehajtás jogszerűségét is ellenőrizze68. Mindeközben a domináns hierarchikus elemek a megegyezés keresésének fázisaival váltakoznak. Ebből a gyakorlatból kifolyólag a fenti eljárás hatékony közvetlen jogi felügyeleti formává vált69, amelynek a strukturális alapokra való kiterjesztése is szóba jött70.

– A vizsgálatok (helyszíni kontroll) a Bizottság konkrét felügyeleti intézkedései közé tartoznak, amelyek az élelmiszerekre vonatkozó jogban és az állatorvosi jogban a veszélyhelyzetek kialakulásának megelőzésére, a halászati jogban a természeti források megőrzésére, az agrárjogban pedig a Közösség anyagi érdekeinek megóvására szolgálnak71. Vizsgálatok lefolytatására mind a tagállami közigazgatási szervekkel szemben, mind pedig magánszemélyekkel szemben sor kerül, ami a gazdasági és a közigazgatás feletti felügyelet összekapcsolását jelenti. Az utóbbi szempontjából a vizsgálatok mindig rendszerellenőrzés formájában jelennek meg. A közösségi hivatalnokok mellett bizonyos körülmények között más tagállamok hivatalnokai is részt vesznek a vizsgálatokban, melynek mindenekelőtt külső szakértelem bevonása és a bizalom növelése a célja.

– A tagállamok reflexív ellenőrzési struktúrái: A személyi erőforrások erősen korlátozott volta miatt a Bizottság rákényszerül arra, hogy a tagállamokban olyan kontrollmechanizmusok kialakulását ösztönözze, amelyeknek az ellenőrzés érdekében áll vagy legalább megfelelő távolságban áll a tagállamok közigazgatási rendszerétől. Ezt a célt szolgálja a néhány jogi aktusban szabályozott független közigazgatási szervek létrehozása is. A legfőbb törekvés mindenekelőtt azonban arra irányul, hogy a nyilvánosságot a közösségi jog végrehajtásának ellenőrzési közegeként aktiválja. Ennek megfelelően például a környezetvédelmi jogban a „tájékoztatott nyilvánosság modellje” a reflexív közigazgatási ellenőrzés alapvető eleme72.

4. Európai közigazgatási jog, mint az intézményi szerkezetet meghatározó jog

Az európai közigazgatás olyan információs-, döntési- és ellenőrzési együttműködési forma, amelyben a közösségi és a tagállami közigazgatás alanyai tevékenységükkel vesznek részt. Az együttműködés irányítása nem központilag történik, ugyanakkor nem csupán eseti együttműködésre irányuló cselekményekből tevődik össze, hanem régóta megszilárdult szerveződési modellt takar, amely hierarchikus és kooperatív elemek kapcsolódásából áll. A jog konkretizálásának folyamatában a testületi szervek tárgyalásos módszere és a központi vagy decentrális végrehajtási szervek döntéshozatalra irányuló tevékenysége folyamatosan váltakozik: a tárgyalásos folyamatok során gyakorta olyan eredmények születnek, amelyek a későbbi fokozatokban a döntéshozatal alapjául szolgálnak, míg a döntések sokszor a kölcsönös tájékoztatás és egyeztetés folyamatába beágyazottan jelennek meg. Az európai közigazgatási jog központi feladata a fenti szerveződési modell jogi szempontból történő stabilizálása, amelyet azonban nem lehet egyszerűen a nemzeti közigazgatási jogok rendszeréből levezetni. Amilyen mértékben azonosak a Közösség feladatai a tagállami közigazgatás feladataival, olyan mértékben beszélhetünk a szervezeti formák divergenciájáról is. Az európai közigazgatás specifikuma a szervezeti jogi rendelkezéseiben rejlik: az európai közigazgatási jog alatt a nemzeti közigazgatási jogtól eltérően a szervezeti jogot és az interadminisztratív eljárás jogát is érteni kell. A közigazgatás szintjén tehát a Közösség intézményi felépítéséről van szó, mint ahogy azt Helmut Steinberger találóan állapította meg: „az együttműködés megfelel a modern hatalommegosztás és a parlamentáris demokrácia által támasztott, a szabadság garantálására irányuló kívánalomnak, és ezáltal az alkotmányos állam lényegesebb értékeinek jegyét is magán viseli”73.

Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann

Ruprecht-Karls-Universität, Heidelberg

fordította: Dr. Kozma Gábor

Jegyzetek

  1 S. Cassese, Der Einfluß des gemeinschaftsrechtlichen Verwal­tungs­rechts auf die nationalen Verwaltunsrechtssysteme, Der Staat, 33 (1994), 25 (26); ld. még: A. Von Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 85 EGV Rn 43. Az európai közigazgatási jog ilyen értelmű koncepciójához: M. P. Chiti, Diritto amministrativo Europeo, 1999, 105

 2 Szemléletes képet adnak az egyes politikákról szóló tanulmányok in: M. Dauses (Szerk.), Handbuch des EU-Wirtschafts­rechts (Lsbl. Stand: 2000); N. Reich, Europäisches Ver­braucherrecht, 3. Aufl. 1996; környezetvédelmi jog: H.-W. Rengeling, Handbuch des europäischen und deutschen Um­weltrechts, 2 Bände, 1998; szociális jog: G. Haverkate/St. Huster, Europäisches Sozialrecht, 1999; politikatudományi tanulmányok in: H. Wallace/W. Wallace (Szerk.), Policy-Making in the European Union, 1996.

 3P. Witte/H.-M. Wolfgang, Lehrbuch des europäischen Zollrechts, 3 Aufl. 1998.

 4 E. Grabitz/A. Von Bogdandy/M. Nettesheim, Europäisches Außenwirtschaftsrecht, 1994.

 5 ld.: H. Chr. Röhl, Akkreditierung mit Zertifizierung im Pruduktsicherheitsrecht, 2000.

 6 ld.: pl. P. Royla, Grenzüberschreitende Finanzmarktaufsicht in der EG, 2000; S. A. Wagner, Europäisches Zulassungssystem für Arzneimittel und Parallelhandel, 2000; M. Schlag, Grenz­überschreitende Verwaltungsbefugnisse im EG-Binnenmarkt, 1998.

 7 M. Eifert, Grundversorgung mit Telekommunikationsleistungen im Gewährleistungsstaat, 1998; J.-P. Schneider, Liberalisierung der Stromwirtschaft durch regulative Marktorganisation, 1999.

 8 ld.: R.. Priebe/R. Mögele, Agrarrecht, in: Dauses (idézett mű, 2. lábjegyzet), Abschnitt G.

 9 ld.: Th. Oppermann, Europarecht, 2. Aufl. 1999, Rn. 968.

10 ld.: Oppermann (idézett mű, 9. lábjegyzet), Rn. 1941; W. Spannowsky, in: Rengeling (idézett mű, 2. lábjegyzet), § 87.

11 Vö. J. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. 1 (1988), 25. o.

12 ld.: Th. Von Danvitz, Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, 1996; St. Kadelbach,Allgemeinse Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, 1999; F. Schoch, Die Europäisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts und der Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Die Verwaltung, Beiheft 2 (2000), 135. o.

13 K.-H. Ladeur, Die Europäische Umweltagentur und die Perspek­tiven eines europäischen Netzwerkes der Umweltvervaltungen, NuR 1997, 7. o.

14 vö.: J. Sommer, Verwaltungskooperation am Beispiel admi­nistrativer Informationsverfahren im Europäischen Umweltrecht, 2002.

15 vö.: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrecht, 1999; vö. még: D. H. Scheuing, in: W. Hoffmann–Riem/E. Schmidt-Aßmann (Szerk.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, 1994, 289 (331 f.); W. Kahl, Europäisches und nationales Ver­waltung­s­organisationsrecht, DV Bd. 29 (1996), 341. o. (373, 379. o.). S. auch Chiti (idézett mű, 1. lábjegyzet), 183. o.

16 Wagner (idézett mű, 6. lábjegyzet), különösen: 169. o. és 233. o.

17 E. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 198, 1. o.; az európai közigazgatási joghoz ld.: uo. 307. o.

18 interpretációját ld.: K.-H. Ladeur, Supra- und transnationale Tendenzen in der Europäisierung des Verwaltungsrechts, EuR 1995, 227. o. (236. o.)

19 BverfGE 89, 155. o. (182. o.); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Szerk.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 7 (1992), § 183 Rn. 39. A különböző koncepciók rendszerezéséhez ld.: A. von Bogdandy, Beobachtungen zur Wissenschaft vom Europarecht, Der Staat 40 (2001), 1. o. (9. o.)

20 J. Pernice, Der Europaische Verfassungsverbund auf dem Wege der Konsolidierung, JöR Bd. 48 (1999), 205. o.

21 ld.: A. von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999; P. Badura, Die föderative Verfassung der Europäischen Union, in: Festschrift für Leisner, 1999, 695. o.

22 vö.: St. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, 1998

23 vö.: Th. Giegerich, Europäische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen Konstitutionalisierungsprozeß: Wechselseitige Rezeption, konstitutionelle Evolution und föderale Verflechtung, 2001, bes. 2. Teil, 2. Abschnitt

24 Ld. a regionális strukturális politika példáját: A. Benz, in Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Strukturen… (idézett mű, 15. lábjegyzet), 45. o.

25 P. Lerche, Aktuelle föderalistische Verfassungsfragen, 1968.

26 vö.: Schwarze (idézett mű, 11. lábjegyzet), 33. o.; R. Stettner, in: Dauses (idézett mű, 2. lábjegyzet), Abschnitt B III.

27 ld.: W. Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, 1997, 186.o.

28 vö.: H. Steinberger, Der Verfassungsstaat als Glied einer europäischen Gemeinschaft, VVDStRL Bd. 50 (1991), 9. o. (29. o.).

29 ld.: Schmidt-Aßmann, Ordnungsidee (idézett mű, 17. lábjegyzet), 157. o.

30 Steinberger (idézett mű, 28. lábjegyzet), 37. o.

31 M. Burgi, Verwaltungsprozeß und Europarecht, 196, 58. o.; St. Kadelbach, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann-Riem (Szerk.), Verwaltungskontrolle, 2001, 205. o.

32 Az „európai közigazgatási jogvédelem” részletes ábrázolásához ld.: O. Dörr, in: H. Sodan/ J. Ziekow (Szerk.), Nomos-Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung (Lsbl. Stand: Juli 2000), Bd. 1.

33 Pühs, Vollzug (idézett mű, 27. lábjegyzet), 220. o.

34 vö. a Bizottság éves jelentésével a közösségi jog alkalmazásának kontrolljáról – 1999, Abl. EG 2001 Nr. C 30, 23. o. ; a Szerződés megszegéséről uo.: 67. o.

35 ld.: E. Schmidt-Aßmann, Europäische Rechtsschutzgarantien, in: Festschrift für Bernhardt, 1995, 1238. o.; Burgi (idézett mű, 31. lábjegyzet), 55 f.; D. Ehlers, Die Europäisierung des Verwaltungsprozeßrechts, 1999, 8. o., 14. o.

36 vö. a Maastrichti Szerződés magyarázatának 21. pontjával.

37 U. Mager, Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), ZeuS 2000, 177. o.; R. Uerpmann, Mittelbare Gemein­schaftsverwaltung durch gemeinschaftsgeschaffene juristische Personen des öffentlichen Rechts, AöR Bd. 125 (2000), 551. o. (566. o.); továbbá H.-M. Wolffgang/St. Ulrich, Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, EuR 1998, 616. o.

38 vö.: G. Winter (Szerk.), Sources and Categories of European Union Law, 1996, 38. o.

39 Steinberger (idézett mű, 28. lábjegyzet), 31. o.

40 Winter (idézett mű, 38. lábjegyzet), 22. o.

41 EuGHE 1970, 1161 Tz. 6.

42 EuGHE 1992, 5383 Tz. 37.

43 EuGHE 1989, 3457 Tz. 11.

44 vö. a Közösség hivatalos lapjában közzétett jogszabályokról készült statisztikával: Falke, in: C. Joerges/J. Falke (Szerk.), Das Ausschußwesen der Europäischen Union, 2000, 43. o.

45 A „fuzionált közigazgatás” hasonló politikatudományi elképzeléseihez ld.: W.Wessels, in: M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch (Szerk.), Europäische Integration, 1996, 165. o.

46 vö.: W. Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Strukturen (idézett mű, 15. lábjegyzet), 317. o. (331. o.).

47 A környezetvédelmi jog rendszerezéséhez ld.: Sommer (idézett mű, 14. lábjegyzet), 73. o.

48 Rendszertanilag ld.: A. von Bogdandy, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann (Szerk.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, 2000, 133. o. (172–193. o.).

49 Általánosságban ld. ehhez: D. Fischer-Appelt, Agenturen der Europäischen Gemeinschaft, 1999, az információs ügynökségekhez u. o. 55. o.; az Európai Környezetvédelmi Ügynökséghez ld. még: M. Brenner, in: Rengeling (idézett mű, 2. lábjegyzet), Bd. 1, § 20 Rn. 7.; W. Kahl, JbUTR Bd. 36 (1996), 119. o.

50 vö.: L. Harings, Grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Polizei- und Zollverwaltungen und Rechtsschutz in Deutschland, 1998, 100. o.

51 ld.: Joerges/Falke, Ausschußwesen (idézett mű, 44. lábjegyzet), statisztikai adatokkal alátámasztva 76. o.; Winter (idézett mű, 38. lábjelyzet), 541. o.; Chiti (idézett mű, 1. lábjegyzet), 221. o.

52 Joerges, in: Joerges/Falke (idézett mű, 44. lábjegyzet), 349. o.

53 ld.: Falke, in: Joerges/Falke (idézett mű, 44. lábjegyzet), 5. o.

54 EuGHE 1970, 1161 Tz. 9, 13.

55 vö.: C. Demmke/G. Haibach, Die Rolle der Komitologie-Ausschüsse bei der Durcführung des Gemeinschaftsrechts und in der Rechtsprechung des EuGH, DÖV 1997, 710. o. (712. o.).

56 Demmke/Haibach (idézett mű, 55. lábjegyzet); C. Mensching, Der neue Komitologie-Beschluß des Rates, EuZW 2000, 268. o. (269. o.) m. w. N.; C.H. Hofmann/A. E. Töller, Zur Reform der Komitologie-Regeln und Grundsätze der Vewal­tungs­kooperation im Ausschußsystem der Europäischen Gemein­schaft, StaatsWiss. und StaatsPr. 1998, 209. o.

57 Az iratok nyilvánosságának témájához ld.: EuGE 1999, 2463 Tz. 58.

58 1999/468/EK sz. hanácsi határozat, Abl.EG 1999 Nr. L 184, 23. o.; vö. Falke ábrázolásával in: Joerges/Falke (idézett mű, 44. lábjegyzet), 101. o.

59 vö.: Mensching (idézett mű, 56. lábjegyzet), 270. o.

60 ld. ehhez 1999/468/EK tanácsi határozat 7. cikk 2. bekezdését (ld. fent, 58. lábjegyzet); végeredményében ld még: EuGE 1999, 2463 Tz. 62.

61 EuGHE 1994, 171 Tz. 31. o.; vö. még: EuGHE 1991, 5469 Tz 14. o.

62 vö.: K. Knipschild, Wissenschaftliche Ausschüsse der EG im Bereich der Verbrauchergesundheit und Lebensmittelsicherheit, ZLR 2000, 693. o.; S Schlacke, Risikoentscheidungen im europäischen Lebensmitelrecht, 1998; J. Neyer, in: Joerges/Falke (idézet mű, 44. lábjegyzet), 257. o.

63 vö.: Falke, in: Joerges/Falke (idézett mű, 44. lábjegyzet), 108. o., 117: „A kergemarhakór-válság egyben az európai bizottsági rendszer válsága is”.

64 ld. ehhez: Knipschild (idézett mű, 62. lábjegyzet), 663. o. (706. o.); Joerges, Joerges/Falke (idézet mű, 44. lábjegyzet), bes.
363. o.

65 H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, 220. o., 667. o.; A. Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirchsftsverwaltung: Grundlagen, Erscheinungsformen, verfassungsrechtliche Grenzen am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, 1998, 154. o.; Pühs, Vollzug (idézett mű 27. lábjegyzet), 307. o.; Scheuing (idézett mű 15. lábjegyzet), 335. o.; Kahl (idézett mű, 15. lábjegyzet), 361. o.; S. Albin, Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts, 1999, 237. o.; Suerbaum, Die Kompetenzverteilung beim Verwal­tungs­volzug des Europäischen Verwaltungsrecht in Deutschland, 1998, 184. o.; vö. még az alábbi tanulmányokkal: Streinz (Szerk.), Die Kontrolle der Anwendung der europäischen Wirtschaftsrechts in den Mitgliedsstaaten, 1998.

66 A közigazgatás fogalmához és struktúrájához ld.: Schmidt-Aßmann, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Strukturen (idézett mű, 15. lábjegyzet), 12. o.

67 M. Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, 2000, 141. ill. 752. o.

68 R. Mögele, Die Behandlung fehlerhafter Ausgaben im Finan­zierungssystem der Agrarpolitik, 1997, 209. o.

69 Hatje, Wirtschaftsverwaltung (idézett mű, 65. lábjegyzet), 167. o.

70 Pühs, Vollzug (idézett mű, 27. lábjegyzet), 238. és 251. o.

71 ld.: A. David, Inspektionen im EG-Recht, Diss. Heidelberg 2001, pass.; továbbá St. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, 1999.

72 ld.: E. Schmidt-Aßmann/C. Ladenburger, in: Rengeling (idézett mű, 2. lábjegyzet), Bd. 1 § 18 Rn. 4.;  A. Scherzberg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, 2000, 255. o.; vö. még: H. Rossen-Stadtfeld, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungskontrolle (idézett mű, 31. lábjegyzet), 117. o.

73 Steinberger, (idézett mű, 28. lábjegyzet), 49. o.

[/hidepost]