Publikáció: Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európa Tanács-i Egyezményhez?

Egbert Myjer*: Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európa Tanács-i Egyezményhez? (MJ, 2007/3., 170-176. o.)

(AMSTERDAM)

Általános feltételek és gyakorlati kérdések

A) Bevezető megjegyzés

Amikor felkértek rá, hogy a fenti témáról tartsak előadást, még nem tudtam, hogy e területen milyen sok fejlemény történt. Mivel pedig a témával kapcsolatban eleinte felmerült összes gondolatommal már szakértői csoportok foglalkoztak – nálam sokkal kitűnőbb módon -, így annyit tehetek, hogy a már létező jogi dokumentumokról adok összefoglalót.[hidepost=0]

B) Néhány történeti adalék

Amikor 1957-ben létrehozták az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), a vonatkozó dokumentumok még nem tettek említést egy külön alapjogi dokumentum szükségességéről. Mindesetre az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE-1950) – amelyhez minden érintett ország Szerződő Félként csatlakozott – éppen, hogy csak hatályba lépett. Az Európai Közösségek Bírósága (EKB) röviddel később szembesült olyan esetekkel, amelyek az emberi jogokat is érintették. Ez késztette az EK/EU intézményeit arra, hogy feltegyék a kérdést: hogyan kezeljék ezeket az emberi jogi kérdéseket1.

Az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 6. cikkének 2. szakasza utóbb így rendelkezett:

“Az Unió tiszteletben tartja az alapvető jogokat, mint a közösségi jog általános alapelveit, ahogyan azokat az 1950. november 4-én Rómában aláírt – az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény – garantálja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek.”

Később az Amszterdami Szerződés (1997) előírta, hogy az EKB – amennyiben hatásköre van – alkalmazza az emberi jogi standardokat a közösségi intézmények aktusaira.

2000-ben az EU döntést hozott az Emberi Jogok Európai Uniós Chartája tervezetének megalkotásáról.2 E Chartát az Európai Unió Nizza-i Tanácsa 2000. december 7-én fogadta el.

Némi aggodalmat keltett az Európa Tanácsban, hogy az EKB és az Európai Emberi Jogi Bíróság (EJEB) esetjoga az emberi jogok vonatkozásában különböző lehet. Ezért az Emberi Jogokról szóló Európai Miniszteri Konferencia 2000. november 3-i Deklarációjában tette fel a kérdést: Milyen legyen az emberi jogok védelmének jövője Európában?:

“(…) az Európai Unió Alapjogi Chartáját illetően a Miniszteri Konferencia kihangsúlyozza annak szükségességét, hogy meg kell találni azokat az eszközöket, amelyekkel elkerülhető, hogy olyan helyzet alakuljon ki, amelyben az emberi jogok védelme egymással versengő vagy esetleg egymásnak ellentmondó lenne, s amely az egész emberi jogi védelmi rendszer meggyengülésének veszélyével járhat Európában; A Miniszteri Konferencia kifejezi azon óhaját, hogy az Európa Tanács az összes európai országot hívja fel, hogy a demokrácia, a rule of law és az emberi jogok területén az összes szükséges előrelépést tegyék meg annak érdekében, hogy a kontinens stabilitásáért felelős e kulcsterületeken még szorosabb egység jöjjön létre; a Miniszteri Konferencia ismét megerősíti, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének az európai közrend alkotmányos instrumentumai között – amelyektől a Kontinens demokratikus stabilitása is függ – továbbra is központi szerepet kell betöltenie.”

2001 márciusában az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága utasította az Emberi Jogi Steering Committee-t (CDDH), hogy vizsgálja meg azokat – az Európa Tanácsban majdan felvethető – jogi és technikai kérdéseket, amelyek az EU-nak az EJEE-hez történő esetleges csatlakozása esetében felmerülhetnek. A CDDH egy jelentést fogadott el, amelyben meghatározta e kérdéseket 2002-ben [a DG-II (2002) 006 dokumentum]:

“2004 májusában az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága egy sor intézkedést fogadott el annak érdekében, hogy mind nemzeti, mind pedig európai szinten biztosítsa az Emberi Jogok Európai Egyezményének hatékony implementálását.3 Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyve 2004. május 13-án nyílt meg aláírásra, amellyel (59. cikk) lehetőség nyílt arra, hogy: »Az Európai Unió jelen Egyezményhez csatlakozhat« Az említett cikkhez fűzött magyarázat szerint: »Az 59. cikk az EU-nak az Egyezményhez történő esetleges csatlakozására figyelemmel került módosításra. Az új második bekezdés rendelkezik erről, figyelembe véve az Európai Unióban lezajlott fejleményeket, nevezetesen az Alkotmányos Szerződés tervezetének az Egyezményhez történő csatlakozással kapcsolatos vonatkozásait. Hangsúlyozandó, hogy az Egyezmény további módosításaira lesz szükség ahhoz, hogy e csatlakozás mind jogi, mind technikai szempontból lehetséges legyen. A CDDH elfogadott egy jelentést, amely e kérdéseket 2002-ben meghatározta: [a DG-II (2002) 006 dokumentum], amelyet a Miniszteri Bizottság elé terjesztettek, és amelyet az észrevételezett. A CDDH elfogadta, hogy ezek a módosítások vagy az Egyezményhez fűzött módosító jegyzőkönyvben vagy egy – egyrészről az Európai Unió, másrészről az EJEE Szerződő Felei közötti – csatlakozási szerződésben kivitelezhetőek. A CDDH korábban kifejezte ugyan, hogy az utóbbi megoldást preferálná, ám – azért, hogy az összes megoldási lehetőséget fenntartsa – jobbnak látja, ha a jelen jegyzőkönyvben nem utal egy esetleges csatlakozási szerződés lehetőségére.

Jelen kiegészítő jegyzőkönyv szövegezése idején még nem volt lehetőség tárgyalásokat folytatni, még kevésbé pedig megállapodni az Európai Unióval annak az EJEE-hez történő esetleges csatlakozásáról, egyszerűen azon ok miatt, hogy az EU-nak erre még nincs hatásköre. Ezért nem volt lehetséges az sem, hogy az Egyezményhez történő csatlakozást lehetővé tevő módosításokat is belefoglaljunk e kiegészítő jegyzőkönyvbe. Következésképpen a további módosítások miatt egy második ratifikációs eljárás kell majd ahhoz, hogy azokat egy új kiegészítő jegyzőkönyvbe vagy egy csatlakozási szerződésbe foglaljuk.”

A14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyv hatálybalépésének időpontja bizonytalan. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának 2004. május 12-i, “Az Emberi Jogok Európai Egyezményének nemzeti és európai szinten történő hatékony implementálása biztosításáról” szóló Állásfoglalásában: “…sürgeti a szerződő országokat, hogy a 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyv aláírásához és ratifikációjához szükséges lépéseket a lehető leggyorsabban tegyék meg, annak érdekében, hogy az aláírásra történt megnyitástól számított két éven belül a Kiegészítő Jegyzőkönyv hatályba léphessen…”.

Mindezek ellenére 2006. január 5-ig a szükséges 46 ratifikációs okmányból mindössze csak 21-et helyeztek letétbe.

2004. október 29-én Rómában, az Európai Unió 25 tagállamának képviselői hivatalos keretek között aláírták az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló Szerződést. Annak 1-9. cikke így rendelkezik:

“1. Az Unió elismeri a II. részt képező Alapjogi Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket.

2. Az Unió csatlakozik az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak az Alkotmányban meghatározott hatásköreit.

3. Az alapvető jogok, ahogyan azokat az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik, mint annak általános alapelvei.”

Az Európa Tanács Varsói Csúcsértekezletén (2005. május 16-17.) mindenki azt várta, hogy amint az első szükséges tervezet elkészült, az EU rögvest csatlakozhat is az EJEE-hez.

Az EU külkapcsolatok és európai szomszédsági politikaért felelős biztosa, Benita Ferrero-Waldner optimista volt:

“Most végre az EU Alkotmánya tartalmazza azt a kötelezettséget, hogy az EU részesévé váljon az Európai Emberi Jogi Egyezménynek. Ez az európai emberi jogi védelemben történelmi előrelépés lesz, és Európában az emberi jogi védelemnek, továbbá – az EU-nak és az Európa Tanácsnak – a pán európai értékek iránti – elkötelezettségének erős záloga. Ezért nagyon örülök annak, hogy ma bejelenthetem: az EU Bizottság -mint az EU nevében a csatlakozási szerződés tárgyalására jogosult intézmény – két lépést fog tenni, hogy ezt a gyakorlatba is átültesse. Először is, a Bizottság azonnal megkezdi a technikai előkészítő tárgyalásokat a tagállamokkal a jövőbeli csatlakozási szerződést övező különböző jogi és technikai kérdésekről. E tárgyalások lehetőséget adnak, hogy a felmerülő kérdéseket tisztázzuk. Másodsorban a Bizottság kész, hogy már most ősszel informális, feltáró jellegű tárgyalásokat folytasson az Európa Tanáccsal. Ezek a tagállamainkkal folytatott tárgyalásokkal párhuzamosan fognak zajlani, és természetesen azon tárgyalások kimenetelétől függenek; de azt hiszem a fontos az, hogy a megindult folyamatban ne veszítsünk időt. A csatlakozási tárgyalások csak az EU Alkotmány hatálybalépése után kezdődhetnek meg, és nem kívánjuk megelőzni a ratifikációs folyamatot. E nagyon összetett technikai kérdésekről szóló előkészítő munka megkezdésével a Bizottság – más EU intézmények, de mindenekelőtt az EU polgáraival szembeni – kötelezettségeit is teljesíteni fogja, akik jogosan várják, hogy az EU-nak az Európai Emberi Jogi Egyezményhez történő csatlakozása, mint az alapvető jogok védelmében tett régóta várt lépés, késedelem nélkül megvalósuljon.”

A Csúcsértekezleten elfogadott Akcióterv 1. számú melléklete (Az Európa Tanács és az Európai Unió kapcsolatairól szóló Irányelv) kifejezetten megállapítja, hogy:

“…4. Az Európai Uniónak az EJEE-hez történő mielőbbi csatlakozása számottevően hozzájárul az európai emberi jogi rendszer koherenciájának biztosításához. Az előkészítő munkákat fel kell gyorsítani annak érdekében, hogy az Alkotmányos Szerződés hatálybalépését követően a lehető leggyorsabban sor kerülhessen erre a csatlakozásra…”

A Varsói Csúcsértekezlet után két héttel a francia és holland népszavazásokon a “vox populi” azonban elutasította az Európai Alkotmányt.4 Ez a javasolt Alkotmány hatálybalépését legalábbis időlegesen megakadályozza, így 2006 júniusáig az Alkotmány sorsa bizonytalan.

C. Az Európai Emberi Jogi Bíróság és az Európai Közösségek Bíróságának kapcsolata

Az előzőekből látható, hogy – az Európa Tanács tagországainak Kormányait és az EU-t illetően is – erős az elhatározás, hogy az EU az EJEE-nek mielőbb részesévé váljon. Csupán a francia és a holland népszavazások avatkoztak be ezen elhatározásba. E téren persze más szereplők is vannak, úgy mint az EKB és az EJEB tagjai, akiknek véleménye az EU-nak az EJEE-hez történő csatlakozása szempontjából számottevő. Röviden összefoglalva: Az emberi jogok védelmének területén a két bíróság közötti szoros együttműködés atmoszférája áll fenn. Az EKB elismeri, hogy az EJEE-ben meghatározott emberi jogokat (azok értelmezését) illetően a végső szó az EJEB-et illeti5. Az EJEB újabb jogesete tisztázta a lehetséges problémák némelyikét. Utalok a 2005. január 13-i, az “Emesa Sugar N. V. kontra Hollandia”6-ügyben hozott elfogadhatatlanná nyilvánításról szóló döntésre, valamint a Nagykamara 2005. június 30-i ítéletére a “Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Tikcaret Anonim Siketi kontra Írország”-ügyben. Talán az utóbbit nem mindenki ismeri, ezért azt idézem: “…3. A lefoglalás jogosságáról

(a) Általános megközelítésben

149. Mivel az 1. cikk első mondatában kifejtett általános alapelv fényében értelmezendő a második szakasz, ezért ésszerű arányosságnak kell fennállnia az alkalmazott eszközök és az elérni kívánt cél között. A Bíróságnak azt kell megítélnie, hogy az általános érdekek által meghatározott követelmények és az érintett egyéni cég érdekei közötti tisztességes egyensúly sérült-e. Az Állam széles mérlegelési hatáskörrel rendelkezik a kitűzött cél elérésére kiválasztott eszközök alkalmazandóságát és annak megítélését illetően is, hogy a kitűzött cél elérésére választott eszközök alkalmazásával elért következményeket az általános érdekek igazolják-e (AGOSI-ügyben 52. §).

150. A Bíróság – a fenti 145-148. pontokban kifejtett megállapításai szerint – nyilvánvalónak tartja, hogy a kifogásolt jogi aktus által szolgált általános érdek összhangban áll az ír állam EK tagságából eredő jogi kötelezettségeivel. Mi több: utóbbi egy figyelemreméltó súlyú legitim érdek. A Szerződő Felek közötti kapcsolatokban az Egyezményt a vonatkozó szabályok és az alkalmazandó nemzetközi jog alapelveinek fényében kell értelmezni, amely elv magában foglalja a ,pacta sunt servanda’ elvét is [a Szerződések jogáról szóló 1969. május 23-i Bécsi Egyezmény 1. cikk 3 (c), és az Al-Adsani kontra Egyesült Királyság-ügy [NK] 35763/97, 55. §, ECHR 2001-XI]. A Bíróság korán felismerte a nemzetközi jogi együttműködés fokozódó jelentőségét, és ebből eredően a nemzetközi szervezetek megfelelő működése biztosításának szükségességét [a fent idézett Waite és Kennedy-ügy, 63. és 72. szakaszai és az Al-Adsani-ügy, 54. Ld. a 234. cikket is (jelenlegi 307. cikk) az EK-Szerződésben]. E körülmények számottevőek egy olyan szupranacionális szervezet számára, mint amilyen az EK7. A Bíróság ennek megfelelően elfogadta, hogy a Szerződő Fél jogának az EK jognak való megfelelősége – az 1. számú Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke körébe eső – legitim általános érdeket jelent (mutatis mutandis, S. A. Dangeville kontra Franciaország-ügy, idézve fent 47. és 55. §).

151. A kérdés éppen ezért az, hogy az EK jogi kötelezettségnek való megfelelőség fontos általános érdekként igazolhatja-e, és ha igen milyen fokig a kérelmező vagyoni jogaiba történt – kifogásolt – állami beavatkozást.

152. Az Egyezmény egyrészt nem tiltja a Szerződő Feleknek, hogy szuverenitásuk körébe tartozó hatáskört egy nemzetközi (ideértve a szupranacionális) szervezetre ruházzanak át, annak érdekében, hogy így tevékenységük bizonyos területein együttműködésre lépjenek. [az M & Co-ügyben hozott döntés 144. old., továbbá Matthews-ügy 32. §, fentebb is idézve mindkettő]. Sőt, az Egyezmény alapján még, mint az ilyen átruházott hatáskör birtokosaként, sem maga [a nemzetközi (ideértve a szupranacionális) szervezet a felelős, az előtte folyamatba lévő eljárásban, vagy a döntéseiért, szerveiért mindaddig, amíg maga nem Szerződő Fél (ld. CFDT kontra, no. 8030/77, Commission határozat 1978. július 10., DR 13, p. 231; Dufay v. Európai Közössségek-ügy, no. 13539/88, 1989. január 19-i bizottsági határozat; fent idézett M & Co.-ügy, 144. pontja és a fent említett Matthews ítélet 32. §-a].

153. Másrészt az is elfogadott, hogy az Egyezmény 1. cikke értelmében maga a Szerződő Fél felelős szerveinek minden aktusáért és mulasztásáért tekintet nélkül arra, hogy a szóban forgó aktus vagy mulasztás a hazai joga alapján született vagy nemzetközi jogi kötelezettségeknek történő megfelelés szükségessége miatt. Az 1. cikk nem tesz különbséget az érintett jogi szabály vagy intézkedés típusa szerint, és nem zárja ki Szerződő Felek joghatóságának egyetlen területét sem az Egyezmény alapján történő felülvizsgálat köréből. (Török Egyesült Kommunista Párt és tsai. kontra Törökországügy: 1998. január 30-i ítélet, Reports, 1998-1, 29. §).

154. A Bíróság – a két álláspont közös nevezőre hozatala és azon szint megállapítása során, ameddig az állami aktus jogosnak tekinthető azért, mert az állam szuverenitásának egy részét egy nemzetközi szervezetre ruházta át, és ebből fakadó kötelezettsége miatt alkotott jogi aktust – felismerte, hogy az ilyen hatáskör-átruházással érintett területeken a Szerződő Feleknek a felelősség alóli teljes körű mentesítése nem lenne összeegyeztethető az Egyezmény céljával és tárgyával: az Egyezmény garanciái tetszés szerint korlátozhatóak vagy kizárhatóak lennének, ezáltal megfosztva azt annak kógens jellegétől és aláásva az Egyezmény garanciáinak gyakorlatát és hatékonyságát (M. & Co.-ügy 145. p., Waite és Kennedy-ügy, 67. §). Az Egyezmény hatálybalépésének következtében – a szerződéses kötelezettségekre tekintettel – az Állam felelősséggel tartozik (mutatis mutandis, a fent idézett Matthews kontra EK ítélet 29. és 32-34., továbbá Prince Hans-Adam II of Liechtenstein kontra Németország-ügy [NK], 42527/98,47., ECHR 2001-VIII).

155. A Bíróság véleménye szerint e jogi kötelezettségeknek megfelelő állami aktus jogosnak tekinthető mindaddig, amíg a szóban forgó szervezet az alapvető jogokat védelmezi, így mind az ajánlott anyagi jogi garanciákat és mind pedig azok betartását ellenőrző mechanizmusokat olyan módon védi, hogy azok legalábbis egyenértékűnek tekinthetőek az Egyezmény által biztosított mértékkel. (ld. A fent idézett M & Co. határozatot 145. pontját: egy olyan megközelítés, amely-lyel a felek és az EU Bizottság is egyetértett).

156. Ha ezen egyenértékű (emberi jogi) védelmet a szervezet biztosítja, akkor vélelmezni kell, hogy az Állam az Egyezményben foglalt követelményektől nem távolodott el, akkor is, ha az Állam maga nem is tesz többet, minthogy a (nemzetközi vagy szupranacionális) szervezetbeli tagságából fakadó jogi kötelezettségeit végrehajtja.

Ez a vélelem – egyedi ügy körülményei között – meg-dönthető akkor, ha az Egyezményben biztosított jogok védelme nyilvánvalóan hiányos’. Ezekben az esetekben a nemzetközi együttműködés érdekeit az Egyezménynek mint “az európai közrend alkotmányos instrumentumának” az emberi jogok területén való szerepe ellensúlyozza [Loizidou kontra Törökország-ügy (előzetes a.), 1995. március 23-i ítélet, Series A/310. 75. §].

157. Az állam az Egyezmény alapján teljes felelősséggel tartozik továbbra is a kógens nemzetközi jogi kötelezettségein kívül eső összes aktusaiért. A kérelmező által a fenti 17. szakaszban idézett számos, az Egyezménnyel kapcsolatos ügy megerősíti ezt. Minden egyes ügy (különösen a Cantoni-ügyben hozott ítélet, 26. §) érintette az EK jog által biztosított állami diszkrecionális jog gyakorlásának Bíróság általi felülvizsgálatát. A Pellegrini-ügyben világosan felismerhető: egy ítélet végrehajtása során az Egyezményben nem részes kérelmező az állam felelősségének kérdését vetette fel (a fent említett Drozd- és Janousek-ügy 110. §), amely nem hasonlítható össze azzal, ha a Szerződő Felek – szuverenitásuk egy részének egy nemzetközi szervezetre átruházásából eredő – jogi kötelezettségük Egyezménynek való megfelelése miatt jártak el. A Matthews-ügyet is ki kell emelni: azok az aktusok, amelyek az Egyesült Királyság felelősségét megalapozták, “nemzetközi instrumentumok voltak, amelyeket az állam szabadon léptetett hatályba” (33. § az ítéletben). A Kondova-ügy ítélete (fenti 76. paragrafus), amelyre a kérelmező is hivatkozott, szintén összefügg az Állam Egyezménybeli felelősségével azoknál az aktusoknál, amelyeket nem nemzetközi jogi kötelezettségek miatt foganatosítottak.

I. Minthogy a kifogásolt aktus kizárólag Írország EK tagságából származó jogi kötelezettségeivel összhangban történt (fenti 148. szakasz), a Bíróság most azt fogja megvizsgálni, hogy fennáll-e azon vélelem, hogy Ir-ország az Egyezménybeli követelményeknek eleget tett, amikor az előbbi kötelezettségeit teljesítette, és hogy jelen ügy körülményei között ezen vélelem megdőlt-e.

(b) Az Egyezménynek való megfelelés vélelme fennállt a tárgybeli időben?

159. A Bíróság meghatározta (a fenti 73-81. szakaszokban) az alapvető jogok EK-beli garanciáit, amelyek a tagállamok, közösségi intézmények, a természetes és jogi személyek (egyének) viszonyait uralják.

Miközben az EK létrehozataláról szóló Szerződés kezdetben kifejezett rendelkezéseket az alapvető jogok védelméről nem tartalmazott, utóbb az EKB felismerte, hogy a közösségi jog általános alapelvei által e jogok védelmet nyernek, és hogy e jogok forrásai között az Egyezmény “speciális jelentőséggel” bír. Az alapvető jogok tiszteletben tartása a “közösségi aktusok legalitásának” feltételévé vált (fenti 73-75. szakaszok, és a főtanácsnok jelen ügyben adott véleménye: fenti 45-50. szakaszok) és e kritérium értékelése során az EKB kiterjesztően utal az Egyezmény rendelkezéseire és e Bíróság (EJEB) joggyakorlatára. A tárgybeli időszakban ezek a fejlemények bizonyos szerződések módosításaiban fejeződtek ki (nevezetesen az 1986-os Egységes Európai Akta és az EUSZ utalt rá, ld. fent 77-78.).

Ez a fejlődés a későbbiekben is folytatódott. A fenti 79. pont hivatkozik az 1997-es Amszterdami Szerződésre. Habár az EU Alapjogi Chartájának rendelkezései nem rendelkeznek teljes kötelező erővel, azokat alapvetően befolyásolták az Egyezmény rendelkezései, a Charta pedig az Egyezményt az emberi jogi standardok minimumaként ismeri el. Az utóbb említett, az Európai Alkotmányt létrehozó (hatályba nem lépett) Szerződés 1-9. cikke a Chartának elsődleges jogforrási státusszal ruházza fel, míg az Unió számára lehetővé teszi, hogy az Egyezményhez csatlakozzon (ld. fenti 80-81. szakaszok).

160. Az alapvető jogok anyagi jogi garanciáinak hatékonysága az e jogok betartását biztosító adott ellenőrző mechanizmustól függ.

161. A Bíróság utalt (a fenti 86-90. szakaszokban) az EKB hatáskörére, így többek között a semmisségi keresetekre (173. cikk, jelenlegi 230. cikk), a közösségi intézmények ellen Szerződéses kötelezettségeik elmulasztása miatti (175. cikk, jelenlegi 232. cikk), a 184. cikk szerinti, kérelmekkel kapcsolatos meghallgatás tartására jelenlegi 241. cikk) és a tagállamok elleni eljárásokra, ha azok elmulasztották Szerződésbeli kötelezettségeik teljesítését (169., 170. és 171. cikkek, jelenleg a 226., 227. és 228. cikkek).

162. Igaz, hogy e rendelkezések alapján az EKB-hez egyének csak korlátozott keretek között fordulhatnak: a

169. és 170. cikk alapján számukra nincs locus standi; a 173. és 175. cikkek szerinti eljárás-kezdeményezésük ugyanígy korlátokba ütközik, csakúgy, mint a 184. cikk szerinti joguk is; továbbá nincs joguk arra sem, hogy egy másik egyén ellen éljenek keresettel.

163. Mégis, a közösségi intézmények és a tagállamok által az EKB előtt indított eljárások – a közösségi jog normáinak való megfelelés fontos ellenőrző mechanizmusát jelentik – közvetve az egyének szempontjából is. Az egyének ezen kívül a közösségi intézmények által szerződésen kívül okozott kár megtérítése iránt is keresetet nyújthatnak be az EKB-hoz (fent 88. szakasz).

164. Mindezeken kívül, alapvetően a nemzeti bíróságok előtti eljáráson keresztül a közösségi jogrendszer az egyéneknek a tagállammal vagy másik egyénnel szemben is felülvizsgálati lehetőséget biztosít a közösségi jogrend megsértése miatt (ld. a fenti 85. és 91. szakaszokat).

Az EK-Szerződés bizonyos rendelkezései a nemzeti bíróságoknak kezdettől fogva kiegészítő szerepet szántak a közösségi jog ellenőrző mechanizmusában, konkrétan a 189. cikk (közvetlen alkalmazhatóság kérdése, a jelenlegi 249. cikk) és a 177. cikk (az előzetes döntéshozatal iránti kérelem, jelenlegi 234. cikk). Az EKB alakított ki olyan fontos alapelveket, mint az EK jog szupremáciája., közvetlen hatály, közvetett hatály és az állam felelősségének elve (92-95. pontok fent), amelyek – a közösségi jog és annak az alapvető jogokra vonatkozó garanciái kikényszerítésében – a nemzeti bíróságok szerepét jelentősen megnövelték.

Az EKB felügyeli az EK jog tagállami bíróságok általi alkalmazását, ideértve az EK jognak az alapvető jogok védelmére vonatkozó garanciáit is – az EK-Szerződés 177. cikk szerinti eljárásban, ahogyan az a fenti 96-99. szakaszokban már említésre került. Bár az EKB szerepe a nemzeti bíróságok által előterjesztett jogi normák értelmezésére vagy érvényességének megállapítására korlátozódik, az EKB által adott válasz mégis gyakran meghatározza a nemzeti hatóságok előtti eljárás végkimenetelét (mint ahogyan jelen esetben – (ld. fenti 147. szakaszt); és az EK-Szerződésben megfogalmazott eljárási időkről és az előzetes döntéshozatal tartalmáról részletes iránymutatások születtek, amelyeket az EKB esetjoga fejlesztett tovább. A nemzeti eljárásban résztvevő feleknek az EK-Szerződés 177. cikke szerinti eljárásban van joguk arra, hogy ügyüket az EKB elé terjesszék. Emlékeztetni kell rá, hogy a nemzeti bíróságok olyan jogrendszerekben működnek, amelyekben az Egyezményt inkorporálták, még ha nem is egyforma mértékben.

165. E körülmények miatt a Bíróság úgy véli, hogy az EK jogában az alapvető jogok védelme – jelenleg is és az adott ügy idején is – “egyenértékű”-nek tekinthető az Egyezmény által biztosított védelemmel (az előbb a 155. pontban írt jelentésnek megfelelően). Ennek következtében azt kell vélelmezni, hogy Írország az EK tagságából fakadó jogi kötelezettségeinek teljesítése során nem távolodott el az Egyezményben írt követelményektől (ld. 156. pontot)…”

Összefoglalva mindezt: Ebben az ítéletben az EJEB elismeri az EU jog végrehajtása során a tagállamok ratione personae felelősségét. Ami a ratione materiae felelősségüket illeti, ott a Bíróság azt a vélelmet állította fel, hogy a közösségi jogban az alapvető jogok olyan szintű védelemben részesülnek, amelyek egyenértékűnek tekinthetőek az Európai Emberi Jogi Egyezményben biztosítottakkal. Ennek az a következménye, hogy ha egy tagállam nem tesz többet, minthogy az EU tagságából származó jogi kötelezettségeit végrehajtja, akkor az Európai Emberi Jogi Egyezmény követelményeitől nem távolodik el. Ez a vélelem – egyedi ügy körülményei között – megdönthető akkor, ha az Egyezményben biztosított jogok védelme ,nyilvánvalóan hiányosnak’ tekinthető. Ezen kívül minden ország továbbra is teljes felelősséggel tartozik az összes – a kógens nemzetközi jogi kötelezettségein kívül eső – aktusaiért, ideértve azokat az aktusokat, amikor a közösségi jognak való megfelelés érdekében diszkrecionális jogkörében jár el. Az Emberi Jogok Európai Bírósága e következtetése kialakítása során nagymértékben támaszkodott az EKB-nak a közösségi jog területén kialakított joggyakorlatára.

D. Az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő esetleges EK/EU-csatlakozás technikai és jogi vonatkozásairól szóló tanulmány8

ACDHH fent említett jelentése az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő esetleges EK/EU csatlakozás technikai és jogi vonatkozásairól szóló tanulmányt tartalmaz, amely három kérdéskörrel foglalkozik:

I. A csatlakozás módozatai a szerződéses jog szempontjából:

• Az EJEE és kiegészítő jegyzőkönyvei által már tartalmazott rendelkezések szövegének módosításai.

• Kiegészítő rendelkezések, pl. az EJEE rendelkezései hatályát értelmező rendelkezések; vagy ezeknek az EK/EU esetére történő adaptálása.

• Az EJEE szövegében nem szereplő olyan technikai és adminisztratív kérdések, amelyekhez jogalap szükséges, mint amilyen például az EK/EU költségvetési hozzájárulása feltételeinek kérdése.

• Két kiegészítő egyezmény beiktatása (az EJEB eljárásaiban résztvevő személyekről szóló Európai Megállapodás, és az ET Privilégiumairól és mentességeiről szóló Általános Megállapodás 6. Kiegészítő Jegyzőkönyve).

• A két lehetőség: egy, az EJEE-t módosító jegyzőkönyv vagy egy csatlakozási szerződés.

II. A jogi és technikai kérdések áttekintése, és a lehetséges módosító javaslatok szövegezése.

1. Az EJEE módosítandó pontjai

• EJEE 59. cikk, 1. és 4. szakaszai (ideértve azt a kérdést is, hogy kinek engedjék meg, hogy csatlakozzon: az Európai Közösségeknek vagy az Európai Uniónak).

• EJEE-nek az ,Államra’ vagy ,Államokra’ vonatkozó rendelkezései: 10. cikk 1. szakasz; 11. cikk 2. szakasz; 17. cikk; 27. cikk 2. és 3 szakaszai; 38. cikk l.a szakasz; 56. cikk 1. és 4. paragrafusai; 57. cikk 1. szakasz;

• EJEE 46. cikk 2. szakasz (az ítéletek felülvizsgálata); az EK/EU képviselőjének részvétele a Miniszterek Bizottságában; az ún. Statutory Resolution szükségessége?)

2. Az EJEE módosítását nem igénylő pontok (bár egy ilyen módosítás tanácsosnak tűnhet)

• Az EJEE-ben használt egyes megszorító klauzulák (pl. ,nemzeti biztonság’, ,az ország gazdasági jóléte’, ,területi integritás’, ,nemzeti jogok’; EJEE 8. cikk 2. szakasz, 10., 11. és 12. cikkek) és hivatkozás a 15. cikk 1. szakaszában a “nemzet”-re;

• az EK/EU hozzájárulásának kérdése az Európai Emberi Jogi Bíróság kiadásaihoz (EJEE 50. cikk);

• EJEE 35. cikk, 2.b szakasz (,nemzetközi kivizsgálás vagy békéltetés újabb eljárása’);

• az EK/EU részvétele az EJEB előtti eljárásban (mint ellenérdekű fél, amicus curiae vagy egyéb); ,társ-ügyvédként’ való részvétele?

• EJEE 33. cikk (,tagállamok közötti’-ügyek; kérdés, hogy a felek közötti kérelmekre korlátozás nélküli lehetőség biztosításra kerüljön-e?)

3. Egyéb kérdések, ahol az EEJE módosítása esetleg szükséges (N. B.: függ a kiválasztott lehetősége(ek)től, és a választandó módozatoktól)

• Az Európai Emberi Jogi Bíróságban az EK/EU-t képviselő bíró jogállása és részvétele (lehetőségek: nincs az EK/EU-t képviselő bíró, ad hoc bírói részvétel a közösségi joggal kapcsolatos eljárásokban, teljesállású bíró korlátozott részvétellel, teljesállású és a bíróság többi bírójával azonos jogállású bíró)

• Egy speciális eljárás bevezetése, amelyben az EKB (és az Elsőfokú Bíróság?) az EEJE értelmezését kérheti az Európai Emberi Jogi Bíróságtól.

4. Az Európai Közösségek (Unió) jogrendszere és az Európai Emberi Jogi Bíróság rendszere közötti bármiféle ellentmondás elkerülését szolgáló más eszközök.

E. Reális-e azt várni, hogy az EJEB képes lesz megbirkózni az EU-nak az EJEE-hez történő csatlakozása miatt felmerülő túlmunka teherrel?

Az EJEB óriási és folyamatosan növekvő munkateherrel küszködik. 2004-ben 44 000 új kérelmet iktattak, az EJEB előtt folyamatban lévő ügyek száma hónapról hónapra emelkedik. A Varsói Csúcsértekezlet Zárónyilatkozatában (2005) a következőket fejezte ki:

“(.) 2. Figyelembe véve az emberi jogi standardok alakításában, biztosításában és végrehajtásában az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény, továbbá az Európai Emberi Jogi Bíróság nélkülözhetetlen szerepét, alapvető, hogy biztosítsuk e fórumok hatékonyságát. Emiatt erősen elkötelezettek vagyunk, hogy rövidtávon végrehajtsuk azt az összehangolt intézkedés sorozatot, amelyet a Miniszterek Bizottsága 114. ülésszaka fogadott el a Bíróság gyorsan növő munkaterhével, a gyorsított ratifikációs eljárással, és a 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyv hatályba lépésével kapcsolatban. Ezen kívül létrehozzuk a bölcsek tanácsát azzal a céllal, hogy a rendszer hosszú távú hatékonyságának biztosítására egy összefüggő stratégiát vázoljanak fel, tekintettel a 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyv kezdeti hatásaira és a 2004. májusában meghozott más döntésekre.(.)”

Az Akciótervben ez a következőképpen került kidolgozására:

“1. Az Európai Emberi jogi Egyezmény folyamatos hatékonyságának biztosítása érdekében: Minden szükséges eszközzel biztosítani fogjuk az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény hosszú távú hatékonyságát. Az Európai Emberi Jogi Bíróság számára a legmesszebbmenőkig szükséges támogatást nyújtunk és végrehajtjuk mindazokat a reformintézkedéseket, amelyeket a Miniszterek Bizottsága 114. ülésszaka 2004. májusában elfogadott. Ez mint látható, magában foglalja az Egyezmény 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyvének ratifikációját, amely alapvető az Európai Emberi Jogi Bíróság jövőbeni hatékonysága szempontjából. (.)”

A Miniszterek Bizottsága 2005 szeptemberében hozta létre a “bölcsek tanácsát”9, amelynek 2006 májusáig kellett előterjesztenie első jelentését, míg a közbenső időre az EJEB-nek a hátraléka feldolgozásához szükséges extra pénzügyi eszközök kerültek biztosításra.

F. A francia és holland referendumok után: Hogyan járjunk el?

A legelső dolog, amelyre szükség van: az EEJE 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyvének hatálybalépése. Mint említésre került, ez a vártnál később fog megtörténni. Véleményem szerint így három lehetőség van:

• A tervezetteknek megfelelően folytatni a csatlakozás előkészítését, azaz mind az EU tagállamaival, mind az Európa Tanáccsal kezdeményezen-dőek az előkészítő technikai megbeszélések;

• A 2006 júniusáig, az Alkotmányos Szerződés jövőjéről szóló végső döntésig, az összes előkészítő munkát leállítani;

• Az előkészítő munkát informális alapon folytatni.

A magam részéről az első lehetőséget választanám: lefolytatni – amekkora mértékben csak lehetséges – az előkészítő munkákat, legalább informális szinten.

Megkérdőjelezhető, hogy az EJEE 14. számú Kiegészítő Jegyzőkönyvének (még várhatóan 2006-ban történő) hatályba lépéséig minden EU tagállam ratifikálja azt, hogy az EU csatlakozzon az EJEE-hez. Éppen ezért van rá valamiféle jogi alapunk, hogy az előkészítő munkálatokat – vagy akár a csatlakozást magát – folytassuk.

G. Zárómegjegyzések

2005. október 18-án az EJEB elnöke, Luzius Wilhaber a következőket javasolta a bölcsek tanácsa csoportjának:

“(…) a XXI. század európai jogvédelmi rendszerének tervezésekor egy megfelelően széles perspektívából kell kiindulni; nem csupán a szubszidiaritás elvén nyugvó rendszerben a nemzeti jogrendszerek által játszott alapvető szerepet, hanem az alapvető jogok védelmében az EU jogrendszerének egyre növekvő jelentőségét – nevezetesen az Európai Közösségek Bírósága igazságszolgáltatását – is fel kell ölelni. A fő cél itt az kell legyen, hogy a két rendszer között egy harmonikus és hatékony kölcsönhatást eszközöljünk ki; más szóval, hogy egymást kiegészítsék. Emiatt az EU-nak az Egyezményhez való csatlakozása Strasbourgban és Brüsszelben egyaránt napirenden marad, és ennek megfelelően az EU-ban jelenleg alternatív jogalapot keresnek ahhoz, amihez az Alkotmányos Szerződés azt biztosított. Amint már többször elmondtam, a csatlakozás eredményének várható előnyei messzemenően meghaladják a Strasbourg-i Bíróságnál emiatt jelentkező megnövekvő munkaterhet. (…)”

Az egyezményhez történő csatlakozásra Benita Ferrero-Waldner felhívással élt, hisz Európában az emberi jogok védelmében tett ezen történeti jelentőségű lépés nem halasztható el (mondom ezt én Myjer – egy holland).

(Fordítás: dr. Veres Katalin PhD-hallgató)

JEGYZETEK

1 Antoine Jacobs: The European Constitution, How it was created. What will change., Nijmegen 2005, 119. oldal.

2 G. G. de Burca: The drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights, ELR 2000, 126-138. old.

3 Európa Tanács Emberi Jogi Főigazgatósága, “Gua-ranteeing the effectiveness of the European Convention on Human Rights,” Collected Texts, Strasbourg 2004.

4 Magam – mint Franciaországban élő holland – sajnálkozásomat fejezem ki a népszavazások eredménye miatt.

5 Ld. utóbb: Luzius Wildhaber és Gil Carlos Rodriguez: Speeches Given on the Occasion of the Opening of the Judicial Year, Strasbourg, 31 January 2002; Dean Spielmann: Un autre regard: la Cour de Strasbourg et le droit de la communauté européenne, in: Libertés, Justice, Tolérance (Liber Amicorum Cohen-Jonathan), 2004, p. 1447-1466; Francis Jacobs: Interaction of the Case-law of the European Court of Human Rights and the European Court of Justice: Recent Developments and Luzius Wildhaber, The Coordination of the Protection of Fundamental Rights in Europe, in: European Court of Human Rights, Dialogue between judges, Strasbourg 2005.

6 Juliana Kokott: Die Inistitution des Generalanwalts im Wandel – Auswirkungen der Rechtsprechung des EGMR zu ähnlichen Organen der Rechtspflege in den Mitgliedstaaten, in: Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte (Liber Amicorum Georg Ress), 2005, 577-598. old.

7 Costa v Ente Nazionale per l’Energia (ENEL), 6/64 ügy [1964] ECR 585.

8 Az Emberi Jogi Steering Committee (CDDH) 53. találkozóján elfogadott jelentés (2002. június 25-28.); ez a jelentés az EU – hivatalos “megfigyelői” részvételével készült.

9 Az Európai Emberi Jogi Bíróság örült, hogy az EKB korábbi elnökét Gil Carlos Rodriguez Iglesias-t választották a bölcsek tanácsa elnökévé. Ez a két bíróság közötti szoros kapcsolat újabb záloga.

* Az Európai Emberi Jogi Bíróság holland bírája, az “Amsterdam Free University” Emberi Jogi Tanszékének professzora. [Az ECLN 2005 dec.-i ülésen elhangzott előadás. A fordító ezúton is köszönetét fejezi ki Myjer úrnak a fordítás megjelentetéséhez adott hozzájárulásáért – dr. Veres Katalin.]

[/hidepost]