Publikáció: Fejlődő közvetlen demokrácia az Európai Unióban – Efler v. Bizottság (T-754/14)

Lukonits Ádám:
Fejlődő közvetlen demokrácia az Európai Unióban – Efler v. Bizottság (T-754/14)
(Közjogi Szemle, 2017/4., 90-92. o.)

Bevezető gondolatok

Az európai polgári kezdeményezés, az uniós szervekhez intézett petícióval kiegészülve, az uniós közvetlen demokrácia szupranacionális szintje.[1] Működésképtelensége, és a célként kitűzött demokráciadeficitek csökkentése terén mutatott sikertelensége miatt erősen vitatott jogintézmény. Képes azonban a fejlődésre, ezt mutatja az általános hatáskörű uniós bíróság által a Stop TTIP kezdeményezés tárgyában hozott döntés,[2] amellyel jelentősen lazultak a befogadási kritériumok, az európai polgárok pedig lehetőséget kaptak a bizottsági munka negatív tartalmú befolyásolására.

Az európai polgári kezdeményezés

A jogintézmény közvetlen kapcsolatot teremt az uniós polgárok és az Európai Bizottság között: a polgárok indítványozhatják, hogy a testület terjesszen elő javaslatot jogalkotási aktus elfogadására a szerződések végrehajtása körében. A közvetlen demokrácia központi eleme, és hasonló ahhoz a jogosultsághoz, amellyel a Parlament és a Tanács élhet a Bizottságnál.[3]

„»[P]olgári kezdeményezés«: a [EPK] rendeletnek megfelelően a Bizottsághoz benyújtott kezdeményezés, amelyben felkérik a Bizottságot, hogy hatáskörén belül terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtása céljából uniós jogi aktusra van szükség, és amelyet a tagállamok legalább egynegyedéből származó, egymillió jogosult aláíró támogat.”[4]

A szervezőknek uniós polgároknak kell lenniük, akik elérték az európai parlamenti választásokon való részvételre jogosító életkort, és polgári bizottságot kell létrehozniuk, amely legalább hét olyan személyből áll, akik legalább hét különböző tagállamban rendelkeznek lakóhellyel. Ha a szervezők európai parlamenti képviselők, nem számítanak bele a polgári bizottság alakítása szempontjából szükséges legalacsonyabb számba. Polgári kezdeményezés támogatására ugyancsak olyan aláíró jogosult, aki uniós polgár, és elérte az európai parlamenti választásokon való részvételre jogosító életkort.[5] Bizottságalakítás után, a javasolt polgári kezdeményezés aláíróitól származó támogató nyilatkozatok összegyűjtésének megkezdését megelőzően, a szervezőknek nyilvántartásba kell vetetniük a kezdeményezést. A Bizottság az információk kézhezvételétől számított két hónapon belül intézkedik a nyilvántartásba vételről, amennyiben teljesülnek az alábbi feltételek: (i) megalakult a polgári bizottság és kijelölték az Európai Bizottsággal kapcsolatot tartó személy(eke)t; (ii) a javasolt polgári kezdeményezés nem esik nyilvánvalóan a Bizottság arra vonatkozó hatáskörén kívül, hogy a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra javaslatot nyújtson be; (iii) a javasolt polgári kezdeményezés nem nyilvánvalóan visszaélésszerű, komolytalan vagy zaklató jellegű; és (iv) nem nyilvánvalóan ellentétes az Uniónak az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeivel. A Bizottság visszautasítja a nyilvántartásba vételt, ha e feltételek nem teljesülnek. Egyéb esetben a kezdeményezést közzéteszi, amely a támogató nyilatkozatok benyújtása előtt bármikor visszavonható.[6] Azt követően, hogy a szervezők papír vagy elektronikus formában, a nyilvántartásba vételtől számított 12 hónapon belül összegyűjtötték a szükséges számú támogató nyilatkozatot,[7] azokat ellenőrzés és igazolás céljából benyújtják a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak. A hatóságok a nemzeti joggal és gyakorlattal összhangban megfelelő ellenőrzéseknek vetik alá a benyújtott nyilatkozatokat, és igazolják azok számát.[8] Az igazolás beszerzése után és az EPK rendeletben meghatározott összes eljárás és feltétel teljesülése esetén a szervezők benyújthatják a polgári kezdeményezést a Bizottságnak, amely haladéktalanul gondoskodik a közzétételről, megfelelő szinten fogadja a szervezőket, és lehetővé teszi számukra a kezdeményezésről felvetett kérdések részletes ismertetését, illetve három hónapon belül közleményben foglalja össze a kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseit, az esetlegesen megtenni kívánt lépéseket, illetve azt is, ha nem kíván tenni lépéseket, ezek okaival együtt. Az bizottsági vizsgálat ideje alatt lehetőséget kell biztosítani a kezdeményezés közmeghallgatáson történő ismertetésére az Európai Parlamentben, a Bizottság megfelelő szintű képviselete mellett, fenntartva a lehetőséget, hogy az érdekelt többi uniós intézmény, szerv és hivatal is jelen lehessen.[9]

A befogadási kritériumok vizsgálata visszatérő elem a Törvényszék gyakorlatában.[10] A Minority Safepack tárgyában hozott döntés[11] kiemelkedik, ugyanis ez volt az első olyan eset, amikor (eljárási alapon) érvénytelenítették a Bizottság nyilvántartásba vételt megtagadó döntését, lehetőséget adva ezzel befogadásra. A tanulmány által vizsgált téma ennél is fontosabb, tekintve, hogy tárgyi alapon, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése és az EPK rendelet 4. cikk (2) bekezdés b) pontja (a jogintézmény funkciója) felől közelíti meg a kezdeményezés adta lehetőségeket, és bővíti azokat a nem tevésre való felhívással.

A felek érvelése

Indítványukban a kérelmezők az EU és az Egyesült Államok közti szabadkereskedelmi egyezményt (Transatlantic Trade and Investment Partnership Agreement, TTIP) előkészítő tárgyalások berekesztését, és a Kanadával kötendő szabadkereskedelmi egyezmény (Comprehen­sive Economic and Trade Agreement, CETA) ratifikálásának megakadályozását kérték. Azzal fordultak a Bizottsághoz, hogy terjesszen elő javaslatot a Tanácsnak a TTIP tárgyalások megkezdését jóváhagyó, az EUMSZ 218. cikk (2) bekezdésén alapuló döntés visszavonására, illetve a CETA ratifikálásának elutasítására.[12]

Válaszában a Bizottság az EPK rendelet 4. cikk (2) bekezdés b) pontjára és a 2. cikk (1) bekezdésére hivatkozva elutasította a kérelmek nyilvántartásba vételét, mondván, tárgyuk a jogalkotási tervezetek előterjesztésére vonatkozó hatáskörein kívül esik. A kezdeményezés nem irányulhat előkészítő dokumentumok elfogadására, az EUMSZ 218. cikke alapján tett javaslatok pedig ilyen nem jogalkotási aktusok, joghatásokat kizárólag a tagállamok és az Unió között, illetve az uniós intézmények irányába váltanak ki, a harmadik személyek e körből kimaradnak. Mivel pedig a kezdeményezés nem javasolt jogalkotási aktust a szerződések végrehajtásához, nem felelt meg a befogadási kritériumoknak. Ezenfelül a Bizottság értelmezésében a jogintézmény nem szolgálhatja valamely jogalkotási aktus elfogadásának az elutasítását, mivel joghatást azon túl, hogy az aktust nem fogadják el, nem idézne elő.[13]

E korlátozások nem következnek egyértelműen a rendeletből, a Bizottság jogértelmezésének köszönhetők, amelyre a kérelmezők is hivatkoztak a Törvényszékhez intézett beadványukban. Állításuk szerint a Bizottság megsértette a már hivatkozott EUMSZ 11. cikk (4) bekezdését és az EPK rendelet 4. cikk (2) bekezdés b) pontját, illetve az Alapjogi Charta egyenlő bánásmód klauzuláját (20. cikk), mivel korábban a hasonló tárgyú Swissout kezdeményezést[14] minden további nélkül nyilvántartásba vette. Érvelésük három részre bontható. (i) A nemzetközi szerződések ratifikálására az EUMSZ 218. cikk (5) bekezdése alapján felhatalmazást adó vagy azt megtagadó bizottsági javaslat, illetve a szerződéskötést megelőző tárgyalásokat megindító vagy berekesztő bizottsági javaslat nem előkészítő dokumentumok, hanem meghatározott kötőerővel rendelkező jogalkotási aktusok. Mivel a kötőerő kellően konkrét és végleges, és mivel az uniós jog vonatkozó szabályai nem adnak erre kifejezett felhatalmazást, a Bizottság indokolatlanul szűken értelmezte a jogalkotási aktusok kategóriáját, és hagyta ki az említett dokumentumokat.[15] (ii) Irreleváns, hogy a bizottsági javaslaton alapuló tanácsi döntés kötőereje kizárólag a szóban forgó intézmények között érvényesül, illetve hogy a javaslatokat a rendes jogalkotási eljáráson kívül fogadják el. A Bizottság önellentmondásba keveredik, amikor egyébként elfogadhatónak tekinti az igenlő és megerősítő jellegű, hasonló tárgyú kezdeményezéseket.[16] (iii) A kezdeményezés nem utasítható vissza azon az alapon, hogy a negatív joghatás kiváltására irányuló tartalom nem felel meg „a Szerződések végrehajtása céljából” kitételnek. Az uniós jog részleges vagy teljes módosítása vagy hatályon kívül helyezése ugyanúgy hozzátartozik a demokratikus közéletben való közvetlen részvételhez, mint a pozitív irányú jogalkotás. Azt pedig semmi nem zárja ki, hogy a tárgyalások berekesztése, illetve a szerződés ratifikálásának elutasítása után a transzatlanti projekteket módosítsák, és az uniós polgárok számára is vonzóvá tegyék.[17]

A Bizottság a 2014-es válaszlevelében előadottakra támaszkodott a bíróság előtt. A nemzetközi tárgyalások megkezdésének jóváhagyására tett javaslata előkészítő jellegű, kizárólag az érintett intézmények között vált ki joghatásokat. Rendszertani és teleologikus értelmezés alapján az előkészítő dokumentumok nem tekinthetők jogalkotási aktusnak, és így polgári kezdeményezés tárgyai sem lehetnek. A közéletben való közvetlen részvétel pedig azokra az esetekre korlátozódik, amelyek a polgárokat egyértelműen (vagy potenciálisan) érintik; az intézményközi kapcsolatok szabályozásához a Bizottság és a Tanács önállóan is kellő legitimációval rendelkezik.[18] Ezenfelül az EPK rendelet 10. cikk (1) bekezdés c) pontja szerint a Bizottság monopóliuma „esetlegesen megtenni vagy meg nem tenni a szükséges lépéseket”, amelyet a polgári kezdeményezések nem korlátozhatnak azáltal, hogy tartózkodásra (nem tevésre) kérik a testületet. Ez egyébiránt elfogadhatatlan beavatkozás lenne már folyamatban lévő jogalkotási eljárásokba.[19]

A Törvényszék döntése

A bíróság az egyenlő bánásmód sérelmének vizsgálatával érdemben nem foglalkozott. Ítéletét az EUMSZ 11. cikk (4) bekezdésére, illetve az EPK rendelet 2. cikk (1) bekezdésére, 4. cikk (2) bekezdés b) pontjára, és 10. cikk (1) bekezdés c) pontjára alapozta.[20]

Eszerint a kezdeményezők nem arra kérték a Bizottságot, hogy tartózkodjon ajánlást tenni a Tanácsnak az egyezmények ratifikálására, hanem hogy terjesszen elő javaslatot a TTIP-tárgyalások megkezdésére felhatalmazást adó tanácsi határozat visszavonására, valamint a TTIP- és a CETA-megállapodások ratifikálásának elutasítására. Értelmezésében a Bizottságnak mindkettőre kiterjed a hatásköre.[21]

A jogalkotási aktusok fogalma tágabb, mint a végleges, harmadik felek irányába is jogi kötőerővel rendelkező uniós jogi aktusok. A Bizottság megszorító értelmezését nem támasztják alá az uniós jog vonatkozó rendelkezései, emellett a bírói joggyakorlat és az EUSZ 2. cikkében foglalt demokratikus jogelvek egyértelműen a tág adaptációt támogatják.[22]

Semmi sem akadályozza az uniós polgárokat abban, hogy valamely jogalkotási aktus elfogadásának elmulasztását kérjék a Bizottságtól. Azzal, hogy a szabadkereskedelmi egyezmények elfogadását igyekeztek megakadályozni, egyértelműen a szerződéses kötelezettségek végrehajtása körében mozogtak, mivel potenciálisan kihatottak az uniós jog esetleges módosulására.[23]

Bár végül nem foglalkozott a második kérdéssel, a Törvényszék is észlelte a kérelmezők által jelzett ellentmondást: a Bizottság szerint adott nemzetközi szerződés hatályának felfüggesztése indítványozható, a szerződéshez vezető tárgyalások felfüggesztése és a ratifikálás elmulasztása azonban nem. Értelmetlen azonban elvárni az egyezmények hatálybalépését ahhoz, hogy megtámadhatóvá váljanak, ha a polgárok egyet nem értése már a tárgyalások alatt nyilvánvaló, és a fellépés belefér a polgári kezdeményezés adta lehetőségekbe.[24]

Értékelés

A polgári kezdeményezés célja, hogy alulról felfele irányuló fordulatot hozzon az uniós döntéshozatalban azáltal, hogy közvetlen lehetőséget ad az uniós polgároknak a jogalkotás kezdeményezésének támogatására. A gyakorlatban számos probléma kíséri a konstrukciót. A támogató aláírások tekintetében megkövetelt küszöb megnehezíti az államokon átívelő, horizontális együttműködést. A polgároknak közösen kell fellépniük, a polgári bizottságon keresztül, amely nehezen fér össze a közvetlenség és az individualitás elveivel.[25] Intézményi oldalról vitatott az online regisztrációs eljárás használhatósága, és kétséges, hogy mennyire szerencsés a Bizottsághoz telepíteni a kezdeményezést, tekintve, hogy a Parlament sok szempontból alkalmasabb lenne a civil érdekek közvetlen becsatornázására.[26]

Az ítélet lazít a polgári kezdeményezés befogadási kritériumain, és az EPK rendelet 4. cikk (2) bekezdés b) pontjába beleérti az uniós jog meg nem alkotása indítványozásának a lehetőségét. Ehhez, a vonatkozó részletszabályok mellett, a civil párbeszéd és a demokratikus közéletben való részvétel jelentőségére támaszkodik. A bíróság tehát észlelte, hogy a demokratikus deficitek felszámolásához nem elég a szerződési szint felülvizsgálata és módosítása, ahhoz a létező mechanizmusok pontosítására is szükség van. A joganyag átfogó és rendszerszintű értelmezése azt eredményezte, hogy a jogintézményt valódi céljára, az uniós döntéshozatalban való részvétel erősítésére tekintettel alkalmazta, és állapította meg, hogy a nem egyértelműen szűkítő szabályokat nem lehet ezzel ellentétesen, a közvetlen demokráciára hátrányosan érvényesíteni. Mindezzel jelentősen hozzájárult a polgári kezdeményezés könnyített benyújtásához, és ezen keresztül az eredményesség kedvezőbb megítéléséhez, nem elvitatva, hogy a folyamat végén még mindig a Bizottság diszkrecionális jogköre áll annak eldöntésére, hogy kíván-e intézkedést tenni az indítvány alapján, és ha igen, milyet. Az ilyen és ehhez hasonló, a polgárok irányába tett lépések elengedhetetlenek az alulról szerveződő dekonstrukció szempontjából, amely az egyetlen járható út az Unió demokratikus legitimációjának a növeléséhez.

Végezetül fontos kiemelni, hogy a bizottsági gyakorlat és a szabályozási környezet mellett maguk a kezdeményezők is hozzájárulnak a jogintézmény sikertelenségéhez. A kezdeményezések lefordítása az Unió más hivatalos nyelveire a szervezők feladata,[27] ennélfogva számottevő eltérés van az egyes indítványok hozzáférhetőségében. A jelentősebb ügyekben általában elérhetők fordítások, a kezdeményezések többsége azonban ma is egynyelvű. Visszatérő probléma, hogy az indítványok nem felelnek meg (még a legnyilvánvalóbb) befogadási kritériumoknak (sem), míg közel tíz esetben maguk a szervezők vonták vissza a kezdeményezéseiket. Mindez nyilvánvalóan befolyásolja a jogintézmény alkalmazhatóságát és eredményességét.[28]

 

LUKONITS ÁDÁM
tanársegéd (ELTE ÁJK)


[1] Mások az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 11. cikke mentén csoportosítanak: (i) horizontális párbeszéd az uniós polgárok között [(1) bekezdés]; (ii) vertikális párbeszéd az uniós polgárok között [(2) bekezdés]; (iii) bizottsági konzultációk [(3) bekezdés]; és (iv) a polgári kezdeményezés [(4) bekezdés]. L. Roland Bieber – Francesco Maiani: Bringing the Union Closer to its Citizens? ‘Participatory Democracy’ and the Potential Contributions of the Lisbon Treaty. Schweizerisches Jahrbuch fürEuroparecht 2009/2010. 232–233. o.; Oana Măriuca Petrescu: Strengthening the Idea of By Citizens, for Citizens in the Context of the European Citizens’ Initiative – Brief Analysis of Initiatives Romanian Journal of European Affairs 2014. 2. sz. 7. o.; Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 24., 227–228. cikk. 2012 HL C 326/58, 150.

[2] T-754/14 Efler v. Bizottság (Stop TTIP). ECLI:EU:T:2017:323.

[3] Az Európai Parlament és a Tanács 211/2011/EU rendelete (2011. február 16.) a polgári kezdeményezésről. 2011 HL L 65/1-22 (EPK rendelet) 1. paragrafusbekezdés. L. továbbá Petrescu: i. m. 9. o.; Bruno Kaufmann – Johannes W. PichlerThe European Citizens’ Initiative – A New Era of Transnational, Participative Democracy. In: The European Citizens’ Initiative – into new democratic territory (eds. Johannes W. Pichler – Bruno Kaufmann). Intersentia, Bécs – Graz 2010. 26. o.

[4] EPK rendelet 2. cikk (1) bekezdés.

[5] Uo. 3. cikk (1)–(2), (4) bekezdés.

[6] Uo. 4. cikk.

[7] A javasolt polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételének időpontjában a tagállamok legalább egynegyedében az aláírók számának el kell érnie az 1. mellékletben meghatározott legalacsonyabb számokat. L. uo. 7. cikk (2) bekezdés.

[8] Uo. 5–7., 8. cikk (1)–(2) bekezdés.

[9] Uo. 9., 10. cikk (1) bekezdés, 11. cikk.

[10] James Organ: Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals. European Constitutional Law Review 2014. 10. sz. 423. o.

[11] T-646/13 Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Bizottság (Minority Safepack). ECLI:EU:T:2017:59.

[12] Stop TTIP 2. bekezdés.

[13] Az Európai Bizottság C(2014)6501 határozata (2014. szeptember 1.) a „STOP TTIP” elnevezésű polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételéről.
ec.europa.eu/citizens-initiative/public/documents/2552 (2017.08.21.).

[14] ECI(2012)000015 Kündigung Personenfreizügigkeit Schweiz (Swissout).
http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/obsolete/details/2012/000015 (2017.08.22.).

[15] Stop TTIP 12. bekezdés.

[16]  Uo. 13. bekezdés.

[17]  Uo. 14., 16. bekezdés.

[18] Uo. 19–20. bekezdés.

[19]  Uo. 21. bekezdés.

[20]  Uo. 23–27. bekezdés.

[21]  Uo. 28–32. bekezdés.

[22] Uo. 35–37. bekezdés.

[23] Uo. 41., 43. bekezdés.

[24] Uo. 44. bekezdés.

[25] Míg mások szerint a civil társadalom az Unió közvetlen demokráciájában a különféle nem kormányközi és civil hálózatokat jelenti, amelyek feladata, hogy Európa egészét képviselve lépjenek fel adott esetben. L. Acar Kutay: Limits of Participatory Democracy in European Governance. European Law Journal 2015. 5. sz. 818. o.

[26] Markus Thiel – Oana Petrescu: Institutional Instruments for Citizen Involvement and Participation: Their Impact on the EU’s Political Processes and Institutional Legitimacy. In: Democratic Legitimacy in the European Union and Global Governance. Building a European Demos (eds. Beatriz Pérez de las Heras). Palgrave Macmillan, London 2017. 16–17., 19., 26–27. o. L. továbbá Marta Ballesteros – Sara Fiorentini: Towards a revision of the European Citizens’ Initiative? European Parliament Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Brussels 2015. 15–44. o.

[27] EPK rendelet 4. cikk (1) bekezdés.

[28] Petrescu: i. m. 15., 17. o.