Publikáció: A Francovich ítélet

Prof. Dr. Kecskés László: A Francovich ítélet

[Megjelent az Európai jog 2001/ 2.  számában, 28-30. o.]

A jogharmonizációs kötelezettségszegések miatti állami kárfelelősség kialakításában, a fogalmi alapok tisztázásában komoly szerep jutott az Európai Bíróságnak. Az együttesen eldöntött Francovich ügy, illetve Bonifaci ügy tárgyalásánál szembesült az állami kárfelelősség problémáival az Európai Bíróság. A Francovich néven ismertté vált 1991. november 19-én meghozott ítéletben kimunkált érvekből állt össze a „Francovich jelenség”, amellyel már foglalkozik és várhatóan a jövőben is sokat foglalkozik majd még a közösségi jog szakirodalma.1

A Francovich ügy alapja az volt, hogy Olaszország nem vette át nemzeti jogába a 80/987 EGK irányelvet, amelynek tárgya a munkaadó fizetésképtelensége esetén a munkavállaló védelme volt. Ezen irányelv rendelkezései szerint – többek között fizetésképtelenség esetében a tagállamok tartoznak „megtenni az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy a garantáló intézmények garantálják … a munkavállalók azon hátralékos igényeinek kifizetését, amelyek munkaszerződésekből vagy munkaviszonyokból erednek és bizonyos adott időpont előtti időszakra járó fizetésre (illetményre, munkabérre) vonatkoznak”. [3. cikk (1) bekezdése.] Az irányelvet 1983. október 23-ig kellett végrehajtani. Az olasz kormány azonban semmiféle lépést nem tett az irányelv végrehajtására. Az Európai Bíróság, az EGK Szerződés 169. cikke alapján előtte indított eljárás során, a 22/87 számú ügyben 1989 februárjában megállapította, hogy Olaszország a 80/987/EGK irányelv vonatkozásában elmulasztotta jogharmonizációs kötelezettségének teljesítését.

[hidepost=0]

1989. július 9-i, illetve december 30-i végzéseikkel, a Pretura di Vicenza (a C-6/90 számú ügyben), valamint a Pretura di Bassano del Grappa (a C-9/90 számú ügyben) az EGK Szerződés 177. cikke alapján előzetes határozatot kérve, több kérdést terjesztett a Bíróság elé az EGK Szerződés 189. cikk (3) bekezdésének, valamint a Tanács, a tagállamoknak a munkaadók fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó jogszabályainak a közelítéséről szóló, 80/987/EGK irányelvének értelmezéséről. Francovich úr a C-6/90. ügyben az alapeljárásban szereplő felperes, a CDN Elettronica SnC-nél dolgozott Vicenzában, de munkabérként csak hellyel-közzel kapott fizetést. Ezért eljárást indított a Pretura di Vicenza előtt, amely kötelezte az alperest, hogy körülbelül 6 millió lírának megfelelő összeget fizessen meg neki. Az ítélet végrehajtásának kísérlete során a Tribunale di Vicenza mellett működő végrehajtó jelezte, hogy a követelés behajthatatlan. Francovich úr ekkor aziránt indított keresetet, hogy jogosult legyen az olasz államtól megkapni a 80/987/EGK irányelvben írt biztosítékokat, vagy ennek alternatívájaként, kártérítést.

A C-9/90 számú ügyben Danila Bonifaci és 33 más alkalmazott a Pretura di Bassano del Grappa előtt indított eljárást, kifejtve, hogy őket a Gaia Confezioni Srl alkalmazta, amelyet 1985. április 5-én fizetésképtelennek nyilvánítottak. Amikor a munkaviszonyukat megszüntették, a munkáltató a felpereseknek több, mint 253 millió lírával tartozott, melyet a munkáltatóval szembeni fizetésképtelenségi eljárás során adósságként állapítottak meg. A csődeljárás befejezése óta több, mint öt év telt el, és ez alatt az idő alatt a felperesek részére semmiféle kifizetés nem történt. A felszámoló megállapította, hogy bérigényük részleges kielégítése is teljességgel valószínűtlen. Következésképpen, a felperesek eljárást indítottak az Olasz Köztársaság ellen, keresetükben azt kérték, hogy tekintettel arra, hogy az olasz állam köteles volt 1983. október 23-i hatállyal a 80/987/EGK irányelvet végrehajtani és a belső jog részévé tenni rendelkezéseit, kötelezzék az Olasz Köztársaságot arra, hogy legalább az utolsó három havi munkabér hátralékukat megfizesse, vagy ennek megfelelő összegű kártérítést fizessen.

Ilyen körülmények között, a nemzeti bíróságok mindkét ügyben azonos kérdéseket terjesztették az Európai Bíróság elé, kérve annak előzetes határozatát. Az olasz állam kárfelelősségével kapcsolatos kérdésük a következő volt: „A közösségi jog hatályos rendszerében jogosult-e az a magánszemély, akit hátrányosan érintett egy tagállamnak a 80/897/EGK irányelv végrehajtása tekintetében elkövetett mulasztása – amely mulasztás tényét a Bíróság ítélete is megállapította – kártérítést követelni, követelni azt, hogy maga az állam feleljen az irányelv azon rendelkezéseinek betartásáért, amelyek kellően pontosak és feltétel nélküliek.” A nemzeti bíróságok által felterjesztett állami kárfelelősségi kérdés két problémakört vetett fel. Az egyik az alkalmazottak jogait meghatározó irányelv rendelkezéseinek közvetlen hatályára vonatkozott, a másik pedig az állam felelősségének fennállására és terjedelmére olyan kár esetében, amely az államnak a közösségi jog szerinti kötelezettségeinek megsértéséből származik. A nemzeti bíróságok által feltett első kérdés első része arra keres választ, hogy vajon az alkalmazottak jogait meghatározó irányelv rendelkezéseit úgy kell-e értelmezni, hogy az érintett személyek érvényesíthetik ezeket a jogokat az állammal szemben a nemzeti bíróságok előtt, az irányelvben előírt határidőn belül elfogadott végrehajtási intézkedések hiányában is. Amint az Európai Bíróság kimondta, az a tagállam, amelyik nem fogadta el az irányelv által megkövetelt végrehajtási intézkedéseket az előírt határidőn belül, egyénekkel szemben nem hivatkozhat a saját mulasztására az irányelv szerinti kötelezettségeinek teljesítésében. Így minden olyan esetben, amikor úgy tűnik, hogy valamely irányelv rendelkezései tárgyukat illetően feltétel nélküliek és kellően pontosak, ezekre a rendelkezésekre hivatkozni lehet az előírt határidőn belül elfogadott végrehajtási intézkedések hiányában, vagy amennyiben az irányelv rendelkezései olyan jogokat határoznak meg, amelyeket az egyének az állammal szemben érvényesíthetnek.

Az olasz nemzeti bíróságok felvetették az államnak a közösségi jog szerinti kötelezettségei megsértéséből adódó kár miatti felelősségének a fennállását és terjedelmét. Az Európai Bíróság szerint az EK Szerződés általános rendszere és alapelvei fényében kell megvizsgálni ezt a kérdést. Az EK Szerződés létrehozta saját jogrendszerét, amely a tagállamok jogrendszereibe integrált, és amelyet a tagállamok bíróságai kötelesek alkalmazni. E jogrendszer alanyai nemcsak a tagállamok, hanem a tagállamok állampolgárai is. Ez a helyzet nemcsak terhet ró az egyénekre, hanem a közösségi jognak az is célja, hogy jogokat keletkeztessen. Ezek a jogok nemcsak ott merülnek fel, ahol ezeket a Szerződés kifejezetten biztosítja, hanem azon kötelezettségek révén is, amelyeket a Szerződés világosan meghatározott módon, egyénekre, a tagállamokra, és a Közösség intézményeire ró.

Az Európai Bíróság következetesen kimondta azt is, hogy a nemzeti bíróságok, amelyek feladata a közösségi jog rendelkezéseinek alkalmazása, a joghatóságuk területén belül kötelesek biztosítani, hogy ezek a szabályok teljes mértékben hatályosuljanak, és kötelesek védeni azokat a jogokat, amelyeket e szabályok az egyénekre ruháznak. A közösségi szabályok teljes körű hatályosulása sérülne és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, amennyiben az egyének nem kapnának jogorvoslatot, ha jogaikat a közösségi jog olyan megsértése csorbítja, amelyért valamely tagállam felelősnek tekinthető. A jogorvoslat lehetőségének biztosítása különösen nélkülözhetetlen akkor – mint a jelen esetben is – ha a közösségi szabályok teljes körű hatályosulása az állam előzetes cselekvésétől függ, és amikor az ilyen cselekvés hiányában, az egyének nem tudják a nemzeti bíróságok előtt a közösségi jog által rájuk ruházott jogokat érvényesíteni. Ebből következik, hogy az az elv, miszerint az államnak felelnie kell a közösségi jog neki felróható megsértésének eredményeként az egyéneknek okozott veszteségért és kárért, szerves része a Szerződés rendszerének.

A tagállamoknak az ilyen veszteségért és kárért fennálló jóvátételi kötelezettségének egy további alapja található a Szerződés 5. cikkében, amely szerint a tagállamok kötelesek minden szükséges intézkedést meghozni, legyen az általános vagy különös a közösségi jog szerinti kötelezettségeik teljesítésének biztosításához. E kötelezettségek között szerepel a közösségi jogsértés következményeinek a helyrehozatala is. A tagállamok állami kárfelelősségével kapcsolatban azt hangsúlyozta az Európai Bíróság, hogy bár az állam felelősségét a közösségi jog megköveteli, azok a feltételek, amelyek alapján ez a kötelezettség jóvátételre vonatkozó jogot keletkeztet, függ a veszteséget és kárt okozó közösségi jog megsértésének jellegétől. „Amikor, mint jelen esetben is, valamely tagállam elmulasztja a Szerződés 189. cikkének (3) bekezdése szerinti kötelezettségét teljesíteni, nevezetesen, hogy elfogadja mindazon intézkedéseket, amelyek szükségesek az irányelv által előírt eredmény eléréséhez, a közösségi jog e szabályának teljes körű hatályosulása megköveteli, hogy létezzen egy jóvátételre vonatkozó igény, feltéve, hogy három feltétel teljesül. Az Európai Bíróság álláspontja az volt, hogy ha egy tagállam elmulasztja teljesíteni az EK Szerződés 189. cikkének (3) bekezdése által rögzített azon kötelezettséget, amely szerint meg kell tennie minden, ahhoz szükséges lépést, hogy a közösségi jog rendelkezése teljesen hatályossá váljék, akkor kárfelelősség terheli, feltéve, hogy az alábbi három feltétel is teljesül: 1. az irányelv által célzott eredmény arra is kiterjed, hogy egyénekre is ruházzon jogokat;
2. ezen jogok tartalma az irányelv rendelkezései alapján meghatározható legyen; 3. okozati összefüggés álljon fenn az állam kötelezettségének megszegése és az érintett személy által elszenvedett kár között2. Ezek a feltételek elégségesek ahhoz, hogy jogot keletkeztessenek az egyének számára jóvátétel megszerzéséhez. Ez a jog közvetlenül a közösségi jogra épül. Egyebekben, a nemzeti jognak a felelősségre vonatkozó szabályai alapján kell az államnak jóvátennie az általa okozott kár következményeit. Közösségi jogszabály hiányában, az egyes tagállamok belső jogrendjének feladata az illetékes bíróságok kijelölése, és azon részletes eljárási szabályok meghatározása, melyek célja azoknak a jogoknak teljes körű védelme, amelyeket az egyénekre a közösségi jog ruház. A Francovich ügyben eljáró főügyész, Mischo szerint Olaszországnak az ügy alapját képező jogharmonizációs mulasztása volt kárkövetkezményeit tekintve az egyik eddigi legbotrányosabb ilyen eset az Európai Bíróság előtt3.

A tagállamok nemzeti jogában meghatározott kár jóvátételére vonatkozó anyagi és eljárásjogi feltételek nem lehetnek kevésbé előnyösek, mint azok, amelyek hasonló belföldi követelésekre vonatkoznak, és azok nem alakíthatók ki oly módon, hogy gyakorlatilag lehetetlenné tegyék vagy túlzottan elnehezítsék a jóvátétel megszerzését. Az irányelv által megkövetelt eredmény magában foglalta a munkavállalók számára a kifizetetlen bérköveteléseik megfizetéséhez való jogot. E jog tartalma meghatározható az irányelv rendelkezései alapján. „Következésképpen, a nemzeti bíróság köteles a felelősségre vonatkozó nemzeti jogszabályoknak megfelelően érvényt szerezni a munkavállalók e jogának, azaz hogy jóvátételt kapjanak az irányelv átültetésének elmulasztása miatt nekik okozott veszteségért és kárért. Ezért a nemzeti bíróság kérdésére azt a választ kell adni, hogy a tagállam köteles jóvátenni az általa a 80/987/EGK irányelv átültetésének elmulasztásával egyéneknek okozott veszteséget és kárt.”4

Mindezen indokok alapján az Európai Bíróság ítéletének rendelkező része a C-6/90 és C 9/90 egyesített ügyben a következő volt: „(1) A munkavállalóknak munkáltatójuk fizetésképtelenné válása esetére védelmet biztosító 1980. október 20-án kibocsátott, 80/987/EGK Tanácsi irányelv rendelkezéseit akként kell értelmezni, hogy a munkavállalók az abban foglalt jogosítványaikat adott tagállammal szemben nem érvényesíthetik nemzeti bíróságok előtt addig, ameddig az erre előírt határidőn belül a tagállam nem hoz intézkedéseket az irányelv átvételére. (2) A tagállam köteles megtéríteni az egyéneknek okozott azon veszteséget és kárt, amelyet a 80/987/EGK irányelv nemzeti jogba történő átültetésének elmulasztásával okozott.”5

A Francovich ügy jogtétele meglehetősen széles értelemben lett megfogalmazva. Eszerint „a tagállam felelős azért, hogy jóvátegye az egyéneknek a közösségi jog megszegésével okozott károkat”. Ez az elv széleskörűen átfogja a tagállamok közösségi kötelezettségszegéseit. Az egyezményi szabályok a rendeletek és az irányelvek megsértésére egyaránt vonatkoznak, attól függetlenül, hogy azok közvetlenül hatályosak, közvetlenül alkalmazhatóak vagy sem. A Francovich ügyben hozott ítélet összhangban van az Európai Bíróság korábbi joggyakorlatának irányvonalával. A korábbi ítéletekben megfogalmazott elemekre épít. Az Európai Bíróság által már lefektetett gondolatoknak tulajdonképpen logikus kiterjesztése, továbbfejlesztése.

Lényeges mozzanat az ítéletben, hogy Olaszország felelősségét nem a közösségi jognak egy közvetlenül hatályos valamely konkrét szabályának a megszegése miatt állapította meg az Európai Bíróság, hanem „prímér” közösségi kötelezettségének megsértése miatt. A Francovich ítélet arra mutat irányt, hogy a tagállamot már az EGK Szerződés 5. cikkében megfogalmazott „prímér” kötelezettségének megszegése alapján kárfelelősség terheli a nem megfelelő tagállami jogharmonizáció következtében károsult magánszemélyekkel szemben. A tagállam tehát nem csupán a közösségi jog egy közvetlenül hatályos szabályának megszegése alapján marasztalható, hanem a „közösségi hűség” elvéből adódó prímér kötelezettségének megszegése esetén is.

 

Prof. Dr. Kecskés László

tanszékvezető egyetemi tanár
Pécsi Tudományegyetem
Állam- és Jogtudományi Kar
az MTA doktora

Jegyzetek

 

1 Lásd. Kecskés L.: EK-jog és jogharmonizáció. Budapest 1997. 259–264. old.

2 Lásd: A Francovich-ítélet 39, 40. cikkeit. Kecskés: EK-jog és jogharmonizáció. 260–261. old.

3 Lásd: Steiner, J.: From direct effects to Francovich: shifting means of enforcement of Community Law. 11. old.

4 Lásd: Francovich and Others v. Italian State, Joined Cases C-6/90 and C-9/90 ítélet 44. és 45. pontját

5 Lásd: Francovich and Others v. Italian State, Case C-6, 9/90 [1991] ECR I-5357, [1993] 2 CMLR 66.

[/hidepost]