Publikáció: Közigazgatási hatóságok együttműködési hálózatai és a jövő nagy kérdései

Csatlós Erzsébet:
Közigazgatási hatóságok együttműködési hálózatai és a jövő nagy kérdései
(Közjogi Szemle, 2016/1., 13-19. o.)

2013. január 14-én az Európai Parlament megvitatta, majd 15-én elfogadta a Berlinguer-jelentést, amelyben felkérte a Bizottságot arra, hogy jogalkotási aktus elfogadását kezdeményezze az európai közigazgatási eljárásjog tárgyában.[1] A jelentés kizárólag a közvetlen közigazgatás területére szorítkozik, és nem terjed túl a tagállami közigazgatási kapacitással való kapcsolatra. Az Európai Parlament Bizottsági munkálataival párhuzamosan azonban egy független kutatócsoport is napirendre tűzte a kérdést (ReNEUAL), és az általuk elkészített modellszabályzat már a közvetett közigazgatással összefüggő alapkérdéseket is igyekezett tisztázni.[2] A tanulmány arra kíván rávilágítani, hogy annak ellenére, hogy a tagállami közigazgatás szabályozása nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés, vannak olyan kérdések, amelyek összekapcsolják a nemzeti közigazgatási hatóságokat nemcsak egymással, hanem az unió közigazgatási feladatokat ellátó – tipikusan a Bizottság valamely szervezeti egységével vagy annak égisze alá tartozó – szerveivel is, így az uniós jog hatékony érvényesülése miatt indokolt (lenne) az egységes minimumszabályozás.

1. Az európai közigazgatás specifikuma

Az Európai Unió közigazgatási struktúrája alapvetően kétszintű: (1) a szupranacionális, vagyis az EU intézményei, szervei, ügynökségei által végzett előkészítő-végrehajtó tevékenység (közvetlen európai közigazgatás), és a (2) tényleges végrehajtási tevékenység fórumát jelentő tagállami közigazgatási apparátus (közvetett európai közigazgatás). A két szint együttműködését, valamint a tagállami közigazgatási struktúrák közötti kapcsolatot hivatott megteremteni egy közbenső réteg. Az egységes végrehajtás és az uniós jog hatékony érvényesülése által megkövetelt, tagállami hatóságok valamint uniós hatóságok közötti együttműködési hálózatok ugyanis – a 298. cikk[3]spill over hatásaként – áttörik az egykori végrehajtó hatalmi föderalizmus elvére épülő, egymástól elváló közvetlen és közvetett közigazgatási egységre épülő európai közigazgatás koncepcióját, és megteremtik az uniós jog egységes, minden tagállamban azonos módon való végrehajtásának operatív alapját.[4]

Alapvetően az EU közigazgatásáról az Európai Unió működéséről szóló szerződés rendkívül szűkszavúan deklarálja, hogy „[f]eladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak”, és „[a]z uniós jog tagállamok általi végrehajtását – ami az Unió megfelelő működése szempontjából elengedhetetlen – közös érdekű ügynek kell tekinteni”.[5] A végrehajtás intézményrendszere a közigazgatás, az egységes végrehajtás pedig feltételezi azt, hogy az uniós polgárok számára az uniós jogok érvényesítésének közigazgatási akadályai sehol nem merülnek fel, azok a tagállamok mindegyékben ugyanúgy érvényesíthetőek.[6] Kérdésként adódik, hogy mindez hogyan biztosítható a közel harminc tagállamban úgy, hogy az EU „támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges közigazgatási kapacitásaik javítására irányulnak”, ugyanakkor „[a]z ilyen támogatás igénybevételére egyik tagállam sem kötelezhető”.[7] A Lisszaboni Szerződés nyomán bevezetett mérföldkőnek tekinthető módosítás, nevezetesen az igazgatási együttműködés alapszerződésben való rendezése, nem sugall tényleges előrelépést, főként, ha a rendelkezés további fordulatait nézzük. A közigazgatási kapacitások javítása érdekében a szükségesnek ítélt intézkedéseket az Európai Parlament és a Tanács által rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben, tehát a legerősebb jogharmonizációs eszközben, minden tagállamban teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó jogi aktusban rendeli megállapítani.[8] Ugyanakkor a rendelkezés utolsó fordulata kizárja „a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját”.[9] A modellszabályok VI. könyve ezért kuriózum, mivel nem jelenti a közvetlen közigazgatási szint harmonizációját, abba való beavatkozást, inkább kiegészíti azt egy olyan funkcióval, ami köztes teret képez a közvetlen közigazgatás és a közvetett közigazgatás között, új szintet teremtve ezzel az európai közigazgatás struktúrájában. Az EU-ban ugyanis nem egymástól elválasztva működik a közvetlen és a közvetett közigazgatás, hanem integrált közigazgatásként egymásra támaszkodnak, ennek alapköve pedig a folyamatos adatáramoltatáson alapuló együttműködési mechanizmusokban rejlik.[10]

2. A közigazgatási hatóságok közötti együttműködési hálózatok jelentősége

Az EU számos szakpolitika kapcsán rendelkezik a hatóságok közötti együttműködésről az uniós jog egységes érvényesülése céljából, az uniós jogot ugyanis elsősorban tagállami jogalkalmazó szervek hajtják végre, akik e célból kötelesek a lojális együttműködés elvének megfelelően a szükséges általános vagy különös intézkedéseket megtenni.[11] A tagállamok közigazgatási önállósága ugyanis addig terjed, ameddig a tényállás pusztán egy tagállamot érint, sok esetben azonban az uniós jogi alapon nyugvó rendelkezések alkalmazása, azok hatása túlnyúlik a nemzeti határokon, elég csak az alapszabadságokkal kapcsolatos jogalkalmazás hatására gondolni, például egy termék forgalomba hozatalával kapcsolatos hatósági döntésre, amely megnyitja az utat nemcsak az adott tagállam piaca, hanem a teljes belső piac felé.[12]

A közigazgatási hatóságok közötti együttműködési formákat jellemzőik alapján sokféleképpen kategorizálhatjuk, mivel a paletta széles, alapvetően azonban két csoportra lehet őket osztani: a klasszikus jogsegély és az annak nem minősülő, egyéb operatív együttműködés területére, amelynek során hálózatba rendeződnek a feladat- és hatáskörben érintett tagállami és uniós hatóságok. Az Európai Unióban jogsegély során egyik tagállam hatósága illetékességi területén kívül jár el és egy másik tagállami hatóság eljárásának kapcsán felmerült eljárási cselekmények tekintetében nyújt jogi segítséget.[13] A másik esetben előzetes kérés nélküli, uniós jogon alapuló adatmegosztási mechanizmusról van szó. Egyre nő ugyanis azoknak a szabályozásoknak a száma, amelyek a tagállami hatóságok közötti közvetlen kapcsolatot igénylik vagy kifejezetten előírják. Ennek oka nem utolsósorban az, hogy ezek az együttműködési mechanizmusok a Bizottság által működtetett adatmegosztásra épülő hálózatok révén működnek, és személyes adatokat is tartalmazó adatok, információk, dokumentumok megosztására épülnek. Ebből kifolyólag az átlátható működés és nyitottság követelményének fényében a felelősségi kérdések és a jogorvoslat lehetőségei felértékelődnek, kiszámítható és világos szabályozásuk hiánya így még inkább szembetűnő. Ennek okán szentelték a modellszabályok VI. könyvének ezt a területet.

3. A közigazgatási hatóságok együttműködési hálózatának különféle formái

A szabadság, biztonság és jog térségében különféle jogterületeken találhatunk példát arra, hogy az egységes végrehajtás és a hatékony jogérvényesülés érdekében az uniós jog az illetékes közigazgatási hatósági jogalkalmazók[14] együttműködését írja elő. Ezek jellege, jellemzői és az együttműködés terjedelme nagyon változatos.

Van olyan együttműködési forma, amely esetében (a) szigorú hatásköri szabályok állapítják meg a tagállamok és az uniós illetékes hatóság feladatkörét a közös politika érvényesítése végett, és a jogterület jellege alapvetően megköveteli az együttműködést a határon túli – lehetséges vagy tényleges – elemek miatt. Az Európai Versenyügyi Hálózatban együttműködő tagállamok például nemcsak az előttük fekvő eljárással összefüggő adatokat, egyéb információkat osztják meg egymással, hanem az együttműködés során felszínre kerülő tények fényében az ügy egyik tagállami hatóságtól a másikhoz, vagy magához a Bizottság Versenyügyi Főigazgatóságához való áttételére is sor kerülhet, ahogyan arra is, hogy ez utóbbi az ügyet egyéb okból magához vonja, és jár el a hatósági ügyben. Hasonló mechanizmuson alapul a géntechnológiával módosított szervezetek forgalomba hozatalára irányuló eljárás is.[15]

Van az a típusú eljárás, amely (b) vertikális kapcsolatot létesít a tagállam illetékes hatóságai és az unió valamely ügynöksége között, ez utóbbi pedig koordinálja, alkalmasint segítséggel látja el a tagállami hatóságot az uniós jog érvényesítése céljából. Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (Frontex) a tagállamok közötti operatív szintű együttműködést koordinálja a külső határok kezelésének területén, és többek között támogatást nyújt a tagállamok részére a nemzeti határőrök kiképzésében, illetve a közös képzési szabványok kialakításában, és segíti a tagállamokat a külső határokon felmerülő magas technikai és operatív támogatást igénylő helyzetekben.[16] A határőrök a nemzeti hatóságok tisztviselői, de mind a tagállami felettes szervnek, mind a Frontexnek alá vannak rendelve, ráadásul a hatósági jogkörük is a tagállam vonatkozó jogszabályainak függvénye, ezért a hálózat működésének jogszabályi keretei, főként a felelősségi szabályok meglehetősen kaotikus területet képeznek.[17] A válságkezelési műveletek végrehajtásának is ez a mechanizmus az alapja.[18]

Vannak olyan termékek, szolgáltatások, amelyekre vonatkozóan a nemzeti joganyag részleteiben nincs harmonizálva, ilyen esetekben a kölcsönös elismerés elve nyomán biztosított a belső piac egységessége és egyúttal a fogyasztók védelme.[19] Ezt kifejezetten egy-egy területre fókuszáló, (c) ún. riasztó rendszerek működtetésével érik el, amelyek alapja a tagállami hatóságok döntéseinek kölcsönös elismerése.[20] A riasztórendszerek nyomán hatékonyabbá válik az adatáramlás a tagállamok (és az Európai Gazdasági Térség nem uniós tagországai) között, valamint a Bizottság illetékes főigazgatósága között. Amikor egy tagállam vagy társult ország főként egészséget és biztonságot közvetlenül vagy közvetve veszélyeztető problémát észlel, akkor a tárgy szerint illetékes riasztórendszeren keresztül, a fennálló veszélyforrásról azonnal értesíteni tudja a központi, uniós hatóságot, illetve a hálózaton keresztül a többi állam illetékes hatóságát. A nem élelmiszer jellegű veszélyes termékek európai riasztási rendszerén (RAPEX) keresztül például egy tagállam hatósága az EU vonatkozó normái alapján veszélyesnek talált termékre vonatkozó hatósági döntését közzéteszi a hálózaton, és így az egész EU – pontosabban EGT – területén megtehetőek a szükséges lépések, amelyek a legtöbbször a termék forgalmazásának betiltását, az eladott termékek visszahívását, vagy behozatalának megtagadását jelentik.[21] A működés alapja tehát egymás vonatkozó közigazgatási hatósági döntéseinek elismerése, így annak alapján biztosítható az azonos szintű védelem, vagyis az uniós jog érvényre juttatása. Számos egyéb területen működnek hasonló elven riasztórendszerek.[22]

Más együttműködési mechanizmusok célja a (d) hatóságok és az uniós polgárok és szervezetek közötti mediáció az uniós jogból fakadó jogosultságok érvényesítése kapcsán, az uniós jog megfelelő alkalmazása érdekében – a bírósági utat elkerülve. Így működik a SOLVIT rendszere, amelynek helyi központjához adható be panasz egy másik tagállamban működő hatóságok által elkövetett, uniós jog alkalmazásából eredő jogsértések tisztázása érdekében. A hazai SOLVIT központ veszi fel a kapcsolatot a másik tagállam SOLVIT központjával, aki az illetékes – feltételezett jogsértést elkövető – hatóságot bevonva megkísérel megoldást találni a problémára.[23]

Vannak (e) adatkezelési rendszer működtetésére épülő együttműködések, amelyeknek a fő célja a különböző tagállamok illetékes hatóságainak együttműködéséhez fórum biztosítása, és ezzel összefüggésben az uniós polgárok számára is kínál információs felületet az uniós jogból eredő jogaik gyakorlásának megkönnyítéséhez. A legáltalánosabb ilyen fórum a belső piaci információs rendszer (IMI). Ezen keresztül az Európai Gazdasági Térségben működő hatóságok a rendszer segítségével cserélnek információkat partnerhatóságaikkal: a hatóságok adatkéréseket, értesítéseket, illetve riasztásokat küldenek és fogadnak, ezen túlmenően pedig kezelik az adattárak tartalmát szakmai képesítések, szolgáltatások, munkavállalók kiküldetése, euró készpénz szállítása, a SOLVIT, e-kereskedelem, betegjogok és közbeszerzés terén. A jövőben mindez kiegészül majd a kulturális javak visszaszolgáltatásának, valamint a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv érvényesítésének együttműködést igénylő közigazgatási vetületeivel[24]

Akadnak olyan együttműködés-típusok is, amelyek (f) közös politikák végrehajtása, és ennek nyomán fejlesztése érdekében eszmecseréről, tapasztalatok megosztásáról, a best practice utáni kutatásról szólnak. Ilyen például a Fogyasztó-, Egészség- és Élelmiszerügyi Végrehajtó Ügynökség (CHAFEA) által összefogott együttműködés, amely a népegészségügyi programot, a fogyasztóvédelmi programot, valamint a „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” elnevezésű kezdeményezést működteti úgy, hogy a kijelölt tagállami illetékes hatóságokon túl közel 3000 kedvezményezettel és szerződő féllel áll kapcsolatban, akik a projektek, illetve szolgáltatási szerződések végrehajtását végzik az egészségügy, a fogyasztóvédelem és az élelmiszer-biztonság területén.[25] Itt említhető azonban az Ombudsmanok Európai Hálózata is, amely országos és regionális ombudsmanokat és hasonló hatáskörrel bíró tagállami, tagjelölt államokbeli, illetve EGT-tagállamokbeli szerveket tömörít – és tagja az európai ombudsman és az Európai Parlament Petíciós Bizottsága is – a tapasztalatcsere és bevált gyakorlatok megosztása érdekében.[26]

A teljesség igénye nélküli felsorolásból is látszik, hogy a tagállamok egymás közötti, illetőleg az uniós hatóságokkal[27] való kollaborációja-kooperációja sokféle. Ezeket a kétféle hatóság közreműködésével zajló eljárásokat nevezzük kompozit eljárásnak,[28] és alapvetően  a szerződésekben keresendő, általános jogi hátterük nincsen, viszont sokféle, az uniós politikák hatékony végrehajtásával kapcsolatos igényből eredő, kölcsönös együttműködési kötelezettségre vonatkozó, különböző szintű és jellegű forrásokban rejlő, változatos tartalmú, a hálózatok működését leíró szabályok halmaza.[29] Emiatt tekinthető kiemelkedőnek az, hogy a ReNEUAL kutatócsoportja az európai közigazgatási eljárásjog VI. könyvét ennek a területnek szenteli adatkezelés (information management)[30] címmel. A modell a működő mechanizmusok jogi szabályozásából igyekszik levezetni egy egységes, kívánatos, közös alapszabályozást, amely mintául szolgálhat az együttműködés jövőbeni területei számára az adatvédelmi kérdésekre fókuszálva, és ez jelentené az egységes jogi alapdokumentumot minden olyan mechanizmusnak, amelyek adatkezelésen alapulnak.

4. Modellszabályozás a közigazgatási hatóságok közötti együttműködési hálózatokra nézve

A modellszabályok a különböző fejezek tematikáját érintően foglalkoznak adatkezeléssel, így a VI. könyv szabályai kizárólag a hatóságok által végzett (1) jogsegélynek nem minősülő strukturált adatkezelési mechanizmuson keresztüli adatcserére, (2) az előzetes kérelmet nem igénylő, EU-jogi norma által előírt általános adatmegosztási kötelezettségre, valamint (3) az olyan adatbázisok létesítésére és működtetésére vonatkoznak, amelyek legalább egy másik tagállam illetékes hatósága számára biztosítanak hozzáférést. Természetesen a modellszabályok csak a határon túli elem esetén alkalmazandóak, vagyis ha egyetlen állam és annak hatóságai az érintettek, akkor a nemzeti jog az elsődleges.[31] A modellszabályok meghatározzák egyrészt azt, hogy az információkezelés kizárólag jogi kötőerővel rendelkező normatív rendelkezés alapján történhet, amelynek világosan tartalmaznia kell a hatásköröket és az ezzel kapcsolatos felelősségi kérdéseket, az alkalmazandó jogot, az adatkezelési tevékenység korlátait, valamint a tevékenység feletti felügyelet és a jogorvoslat kérdéseit világossá, és ezzel az adatkezelés folyamatát átláthatóvá kell tennie.[32] Minden tagállamnak ki kell jelölnie azt a feladat- és hatáskörrel rendelkező kon­takt­pontként működő hatóságot, amely az adatkezelő mechanizmus működtetésében a tagállam részéről részt vesz, és tartja a kapcsolatot a koordinációt ellátó uniós központi közigazgatási hatósággal, a Bizottság illetékes szervével vagy – amennyiben külön felállításra kerül – adatkezelő hatósággal (information management authority).[33] A modellszabályokban meghatározott adatkezeléssel kapcsolatos jogok, kötelezettségek az adatvédelmi rendelet[34] rendelkezésein alapulnak, kiterjesztik azokat a természetes személyen túl a jogi személyekre is,[35] redukálják bizonyos rendelkezések alkalmazhatóságát,[36] azonban vannak lényeges eljárásjogi kérdések, amelyek felett eltekint. Ebből a szempontból különbözik a szabályozás attól függően, hogy adatbázis létreho­zatalával nem járó adattovábbításra épülő hálózat valamely formájáról van-e szó vagy közös adatbázisról.

4.1. Adatbázis létrehozatalával nem járó adattovábbításra épülő hálózat

Az adatkezelés jogalapjáról rendelkező jogi kötőerővel bíró normatív rendelkezésnek létre kell hoznia, vagy ki kell jelölnie egy független felügyelő hatóságot (supervisory authority) abban az esetben, ha az adatkezelés informatikai rendszeren keresztül valósul meg. Ez a kötelezettség többek között az Alapjogi Karta 8. cikk (3) bekezdéséből folyó alapvető kötelezettség is. Ennek a hatóságnak feladat- és hatáskörébe tartozik többek között, az elsősorban mediáció útján való, a részt vevő hatóságok közötti konfliktuskezelés, és szükség esetén kötelező erejű döntések meghozatala (inter-administrative decisions) a konfliktus rendezése érdekében. Ennek keretén belül kötelező döntést hozhat, és adatkezelésre vonatkozóan utasíthatja a részt vevő hatóságokat a vonatkozó szabályok betartására.[37] Hivatalból, valamely részt vevő hatóság vagy az érintett személy panasza esetén jár el, és a személyes adatok védelme érdekében együttműködik a nemzeti adatvédelmi hatóságokkal, valamint az Európai Adatvédelmi Biztossal.[38] A modellszabályozáshoz fűzött kommentár szerint ez a szerv tehát jogorvoslati fórumként funkcionál azon személyek számára, akikkel szemben az adatvédelmi szabályokat megsértették. Ez közigazgatási, tehát belső jogorvoslati fórumot jelent az adatvédelmi kérdések kapcsán. A konkrét rendelkezés, amivel kapcsolatban a kommentár született, viszont mást tartalmaz. A felügyelő hatóságok jogorvoslati fórumként játszott szerepére pusztán lehetőségként tekint, abban az esetben, ha az adattovábbítási rendszert létesítő norma ekként rendelkezik, ilyen feladat- és hatáskörrel ruházza fel.[39] Ez így gerjeszt némi ellentmondást, attól eltekintve is, hogy a független adatvédelmi hatóság kritériumrendszeréről ezúttal sem szólnak, ráadásul az egyéni panaszkezelés kapcsán pusztán arról rendelkezik a modellszabályozás, hogy a független hatóság meghallgatja és kivizsgálja az egyéni panaszokat. Ebben a kérdésben kötelező erejű döntések meghozataláról szó sem esik, ilyen módon hatékony jogorvoslatról nem beszélhetünk.

4.2. Adatbázisok

Alapvetően az adattovábbításra épülő hálózatokra vonatkozó előírások alkalmazandóak az adatbázisok működtetésére is, azok pusztán az adatbázis létére tekintettel egészülnek ki néhány további rendelkezéssel. Adatbázisok létrehozatala és fenntartása esetén a tagállamoknak adatvédelmi felelőst kell kijelölniük (data protectionofficer), aki az egyének személyes adatait védő adatvédelmi rendelet előírásainak betartását belső felügyelő szervként biztosítja az adott hatóságnál. A külső, független felügyeletet pedig egyrészt az Európai Adatvédelmi Biztos gyakorolja – kivéve, ha a jogalkotó másként rendelkezik[40] – az EU hatóságai, másrészt a független nemzeti adatvédelmi hatóság[41] a tagállam hatóságai által kezelt adatok vonatkozásában.[42] A modellszabályozás értelmében arra is van lehetőség, hogy az adatbázis felállításával működő adatátadási mechanizmus esetében a teljes adatkezelési folyamat feletti felügyeleti tevékenységet vagy az Európai Adatvédelmi Biztos, vagy valamely nemzeti adatvédelmi hatóság, vagy esetleg egy több adatvédelmi hatóságból álló testület gyakorolja.[43] A külső és belső felügyeletet ellátó adatvédelmi szervek közötti hatásköri elhatárolás sem kellőképpen lehatárolt, gyakorlatilag konkrét rendelkezést erre vonatkozóan nem találunk a tervezetben. A kétféle szerv közötti együttműködés kapcsán is mindössze konkludálja, hogy a saját hatáskörükben eljárva, a saját tevékenységükért való felelősség keretei között biztosítják az adatbázisok feletti koordinált felügyeletet. Összességében monitoringtevékenységről beszélhetünk mindegyik esetben, a modellszabályok rendelkezéséből nem következtethetünk egyébre, jogorvoslati fórumként viszont egyik szerv sem funkcionál. Az 5. fejezet jogorvoslatra és felelősségre vonatkozó rendelkezései – egyetlen cikk négy bekezdéssel – sem adnak támpontot, mivel csak azt írják elő, hogy az a személy, akit kár ér a rendelkezések be nem tartása miatt, kártérítésre jogosult, erre vonatkozó jogát pedig annál a hatóságnál érvényesítheti, amelyik a jogsértésért felelős, vagy amelyik a lakóhelye, vagy székhelye, telephelye szerint az ügyben hatáskörrel rendelkezik.[44]

4.3. Adatkezelési tevékenységért való felelősség és a jogorvoslat közös szabályai

Az információk továbbításában, az adatbázisok működtetése során jellegéből adódóan több hatóság tevékenysége is találkozik, ami magában rejti azt is, hogy a részt vevő hatóságok feladat- és hatáskörének pontos lehatárolása kiemelten fontos kérdés a felelősségi kérdések tisztázása kapcsán. Főszabály szerint az adatkezelési tevékenység EU-s szintű központi hatósága a felelős a teljes rendszer, mechanizmus biztonságáért és az adatvédelem magas szintű védelméért, valamint a felhasználók részére magas színvonalú szolgáltatás biztosításáért.[45] Adatbázisok és a kérés nélküli adattovábbítási mechanizmuson alapuló együttműködés esetében ráadásul ex ante ellenőrzés (verification) lehetőségének beiktatásáról beszél a modellszabály, az erre vonatkozó feladat és hatáskör-telepítés pedig az adatbázist létesítő jogalkotó döntésének függvénye. A RAPEX esetében például a Bizottság ellenőrzi a bevitt információk, adatok teljességét és helyénvalóságát, mielőtt azok a rendszerben minden illetékes tagállami hatóság előtt elérhetővé és megismerhetővé válnak. A megosztott adatok pontosságát az ellenőrzést végző hatóság – ami jelen esetben a Bizottság részéről az igazságügyért, fogyasztóvédelemért és a nemek közötti egyenlőségért felelős biztosának intézménye – biztosítja.[46] A RASFF[47] esetében viszont az ex ante vizsgálat magában foglalja a hatáskörvizsgálatot is, vagyis, hogy a nemzeti RASFF kontaktponttól továbbított információ valóban a RASFF hatáskörébe tartozik-e, valamint azt, hogy azok kellően világosak-e, illetve összhangban vannak-e a rájuk vonatkozó, a hálózat működtetésére vonatkozó előírásokkal. A SIS esetében pedig az ellenőrzést végző hatóságról úgy rendelkeznek, hogy annak feladata az adatminőség biztosítása.[48] Változó tehát annak szabályozása, hogy ki milyen tevékenységet végez a rendszerbe bekerült információk, adatok kapcsán,[49] de az ellenőrző tevékenység beiktatásával joggal merül fel a kérdés, hogy miként hat ez az adatok elsődleges forrásának számító tagállami hatóságok, többek között az egyének irányába fennálló, adatvédelmi szempontú felelősségére. Ezenkívül azonban túl sok hatóság, túl sokféle adatkezelési tevékenysége merül fel ahhoz, hogy ilyen mértékben hagyjon mozgásteret a mechanizmust létesítő jogi normának, ráadásul az EU intézményei, szervei, ügynökségei felelősségéről, kártérítési kötelezettségének mértékről sem szól, de tagállami felelős hatóság esetében legalább tesz egy iránymutató megjegyzést az összegre vonatkozóan. Ezért is aggályos, hogy a felelősség kérdésére nézve a modellszabályok nem tartalmaznak semmilyen iránymutatást, és konkrétan deklarálja a tervezet, hogy ez a jogterület egyelőre nem rendelkezik kellőképpen stabil joggyakorlattal ahhoz, hogy az kodifikálható legyen.[50] A bírósági esetjog alapján a felmerült jogkérdések megoldhatóak, de a megválaszolatlan kérdések esetében fontos lenne egy szabályozási alternatíva lefektetése ahhoz, hogy a jelenlegi fragmentált szabályozást felválthassa egy bizonyos szintű egység. A modellszabályok megalkotásának fő motivációja pedig a fragmentált, eseti jellegű, és ebből kifolyólag átláthatatlan közigazgatási szabályozás felszámolása volt, de szemmel láthatólag eddig a szintig a VI. könyv kapcsán erre még nem került sor.

Felelősségi kérdések tisztázása és elhatárolása nélkül nemcsak az eljárás átláthatóságához fűződő jog sérül, hanem a hatékony jogorvoslathoz való jog érvényesítése is veszélybe kerül.[51] Ennek megelőzése érdekében alkalmazhatónak tűnik a felügyelő hatóság panaszkivizsgálási mechanizmusának az a változata, amelyről a kommentár beszél.[52] A kivizsgálás eredményeként pedig a felügyelő hatóság rendelkezik az adatok hozzáférésével, a megsemmisítéséhez és a törléséhez való joggal, továbbá a felügyeletet gyakorló hatóság jogorvoslati fórumként is funkcionálhat a jogalkotó döntése nyomán.[53] A kommentárral azonban, lásd fentebb, nincs összhangban a vonatkozó modellszabályozás. Az Alapjogi Karta a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsán ugyancsak a bírósági utat említi,[54] de az Európai Ombudsman kifejezetten aggályosnak tekinti a belső panasztételi mechanizmus hiányát, ha alapjogsérelemről van szó. A belső ellenőrzési rendszer, a kijelölt adatvédelmi felelős útján ugyan a hatóság irányába ad visszajelzést a jogalkalmazás mikéntjéről, de nem egyenlő az eljárásban érintett személyek és azok személyes adatainak védelme érdekében elérhető egyéni bejelentések kivizsgálására létrehozott mechanizmussal.[55] Az Európai Ombudsman a Frontex működése kapcsán hívta fel erre a figyelmet, arra hivatkozva, hogy az adott tisztviselő, amikor a Frontex-utasításokat hajt végre, akkor nem a nemzeti hatóság embereként cselekszik, hanem uniós hatóságként, és ebből kifolyólag a nevét viselő közös műveletek, egyéb intézkedések bármelyikében előforduló alapjogi jogsértésekről szóló panaszok kezelésére hivatott.[56]

Erről a belső, közigazgatási jogorvoslati lehetőségről, amelyet a felügyelő hatóság látna el, azonban csak lehetőségként beszél a modellszabályozás, nem kötelezettségként. Ha ehhez hozzávesszük azt, hogy a rendszerben futó adatok kezeléséért való felelősség elhatárolása sem történt meg az adatot megosztó és az azt ellenőrző hatóság között kialakult joggyakorlat hiá­nyában,[57] akkor mindenképp lényeges hiányosságok vannak még a modellszabályozásban. Ez főként azért ad aggodalomra okot, mert az egyének jogainak védelme érdekében, a kompenzációhoz való jog érvényesítése kapcsán viszont már alternatív megoldást kínál a modellszabályozás azáltal, hogy a jogalkotónak választást tesz lehetővé: vagy arról rendelkezik, hogy az egyén a kárt okozó magatartást elkövető hatóságnál érvényesítheti a jogait vagy a lakóhelye, székhelye szerinti azonos hatáskörű nemzeti kontaktpontként kijelölt hatósággal szemben. Ez utóbbi megoldás olyan esetekben szolgálja a személyek érdekét, amikor a kárt okozó hatóság államától eltérő tagállam lakosa, állampolgára – ami például a SIS esetében gyakran előfordulhat –, és nem ismerik az eljáró hatóság nyelvét, ezért problémáik adódhatnak a jogérvényesítéssel.[58]

5. Összegzés: az első lépés megvolt

Az európai közigazgatás fejlődési útja a szektorális fragmentáltság irányából a jelenlegi tendencia szerint már a közigazgatási együttműködés és koordináció irányába tolódik, és akár vertikális, horizontális vagy sugaras szerkezetű, új kihívásokat tartogat, mivel számos közigazgatási szerv tevékenységét érintő jogalkalmazásról van szó, amelynek eljárási szabályai sok esetben nem kimunkáltak, vagy teljesen hiányoznak. A világos és kiszámítható szabályozás hiánya pedig aláaknázza az európai közigazgatás hatékonyságát és sikerét, ezzel pedig magának az uniós jognak az érvényesülését.[59] A közigazgatási hatóságok hálózatként való együttműködése olyan fragmentált szabályozottság által uralt terület, amelyre nézve egy jogtudományi munka, a ReNEUAL modell szabályai megkezdték az út kiépítését az egységes szabályozás irányába. A tendencia egyértelmű: egyre szélesebb azoknak az életviszonyoknak a köre, amelyeket a szabadság, biztonság és jog térségében közös európai szabályozás érint, és ezek végrehajtása alapvetően megköveteli, hogy a tagállamok közigazgatási határai ne jelentsék a jogérvényesülés akadályát a közigazgatási hatósági ügymenet során, ez pedig gyakran az illetékes hatóság együttműködését igényli, ami tovább vezet az annak keretet adó általános, átlátható eljárásjogi szabályozás iránti igény és szükségesség irányába.

CSATLÓS ERZSÉBET
adjunktus (SZTE ÁJTK)

 


[1] 2012/2024(INL) European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2013-4 (2015.11.05.); A Bizottság válasza: SP(2013)251 – Follow up to the European Parliament resolution with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union, adopted by the Commission on 24 April 2013. http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2012/2024%28INI%29#tab-0 (2015.11.05.)

[2] ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure 2014. Version for online publication (szerk. Herwig C. H. Hofmann, Jens-Peter Schnei­der – Jacques Ziller et al.). ReNEUAL Research Network on EU Administrative Law [a továbbiakban: Model Rules].
http://www.reneual.eu/publications/ReNEUAL%20Model%20Rules%202014/ReNEUAL-%20Model%20Rules-Compilation%20Books%20I_VI_2014-09-03.pdf (2015.11.29.) Jacques ZillerTowards Restatements and Best PracticeGuidelines on EU Administrative Procedural Law. Note to the European Parliament´s Committee on Legal Affairs – Working Group on EU Administrative Law. Directorate General for Internal Policies Policy Department C: Citizens’ Rights and Constitutional Affairs. October 2010. PE 425.652.
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2010/425652/IPOL-JURI_NT%282010%29425652_EN.pdf (2015.11.29.) 10. o. Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog 2014. 10. sz. 545–546. o.

[3] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata [EUMSz] HL C 83., 2010.3.30. 176. o. 298. cikk.
(1) Feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak.
(2) A 336. cikk alapján elfogadott szabályzat és alkalmazási feltételek tiszteletben tartásával az Európai Parlament és a Tanács – rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben – rendelkezéseket állapít meg ennek érdekében.

[4] Herwig C. H. Hofmann: Composite Decision Mak­ing Procedures in EU Administrative Law. In: Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration (szerk. Herwig C. H. Hofmann – Alexander H. Türk). Edward Elgar, Cheltenham 2009. 136. o., Boros Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga – európai közigazgatási eljárásjog avagy európaizálódás a közigazgatási eljárásjog területén (is)? Jogtudományi Közlöny 2013. 12. sz. 611–612. o.

[5] EUMSz 197. cikk (1) Az angol nyelvű szöveg az administrative cooperation, a francia a coopération administrative kifejezést használja arra, amire a magyar fordítás igazgatási együttmű­ködés. A Hivatalos Lapban megjelent különböző nyelvi verziókat l. EUR-Lex. Access to European Union Law. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (2015.11.05.)

[6] Czoma Zsófia: Igazgatási együttműködés. In: Az Európai Unióról szóló és az Európai Unió működéséről szóló szerződések magyarázata (szerk. Osztovits András). Complex, Budapest 2011. 2565. o. A tagállami közigazgatási autonómiáról és annak korlátjáról l. Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC, Budapest 2012. 514–517. o.; Boros Anita: Úton egy európai közigazgatási (eljárási) jog felé. MTA Law Working Papers 2014. 58. sz. 2. o.

[7]  EUMSz 197. cikk (2) bekezdés.

[8] EUMSz 288. cikk.

[9] Az idézett rendelkezések: EUMSz 197. cikk.

[10] Herwig H. C. Hofmann – Alexander Türk: The Challenges of Europe’s Integrated Administration. In: Law and Democracy in the Post-National Union (szerk. Erik Oddvar Eriksen – Christian Joerges – Florian Rödl). Arena, Oslo 2006. 110. o.

[11] EUSz 4. cikk (3). Herwig C. H. Hofmann – Gerard C. Rowe – Alexander H. Türk: Administrative Law and Policy of the European Union. Oxford University Press, Oxford 2011. 690. o.

[12] Dezső – Vincze: i. m. 501. o.

[13] Ezt a jogterületet a Modell Szabályok V. könyve kodifikálja. L. Book V – Mutual assistance. http://www.reneual.eu/publications/ReNEUAL%20Model%20Rules%202014/Book%20V%20-%20mutual%20assistance_online%20publication_individualized_final_2014-09-03.pdf (2015.11.29.)

[14] Decision of the European Central Bank of 31 January 2014 on the close cooperation with the national competent authorities of participating Member States whose currency is not the euro (ECB/2014/5). OJ L 287, 29.10.2013. p. 63.

[15] L. Directive 2001/18/EC of the European Parliament and of the Council of 12 March 2001 on the deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC – Commission Declaration. OJ L 106, 17.4.2001. 1., 6–7. o., 18–19. cikk.

[16] Council Regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union. OJ L 349 25.11.2004. 1. o. 1–2. cikkHélène Jorry: Construction of a European Institutional Model for Managing Operational Cooperation at the EU’s External Borders: Is the FRONTEX Agency a decisive step forward? Research Paper No. 6. 22 March 2007. 910., 12., 13. o. J. RijpmaJorrit: Frontex: Successful Blame Shifting of the Member States? ARI 69/2010, 13.4.2010. 2. o.

[17] Hofman – Rowe – Türk: i. m. 701. o.

[18] Hofman – Rowe – Türk: i. m. 701702. o.

[19] Jacques Pelkmans  Anabela Correia De Brito: Enforcement in the EU Single Market. Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels 2012. 102103. o.

[20] L. Henrik Wenander: Recognition of Foreign Administrative Decisions. Balancing International Cooperation, National Self-Determination, and Individual Rights. Heidelberg Journal of International Law Vol. 71. 2011. 767769. o., Andrea Keessen: European Administrative Decisions. How the EU Regulates Products on the Internal Market. ResearchGate January 2009.
https://www.researchgate.net/publication/46717491_European_administrative_decisions._
How_the_EU_Regulates_Products_on_the_Internal_Market
(2015.12.06.) 2325. o.

[21] Nem élelmiszer jellegű veszélyes termékek európai riasztási rendszere (RAPEX – Rapid Alert System for non-food dangerous products). L. Commission Decision of 16 December 2009 laying down guidelines for the management of the Community Rapid Information System ‘RAPEX’ established under Article 12 and of the notification procedure-established under Article 11 of Directive 2001/95/EC (General Product Safety Directive). OJ L22 26.1.2010. 7. o. II. 1.1.

[22] Például: állatokra vonatkozó gyorsriasztó, illetve nyomon követő rendszer (ADNS – TRACES – Animal Disease Notification System – Trade Control and Expert System), Növények és növényi eredetű termékek gyorsriasztó rendszere (EUROPHYT – European Notification for Plant Health Interceptions) élelmiszerekre és takarmányokra vonatkozó gyorsriasztó rendszer (RASFF – Rapid Alert System for Food and Feed) kémiai kockázatok gyorsriasztó rendszere (RAS CHEM – Rapid Alert System forChemicals) biológiai és kémiai fenyegetések esetére felállított gyorsriasztó rendszer (RAS BICHAT – Rapid Alert System Biological and Chemical Attack), radiológiai veszély esetén alkalmazandó gyors értesítő rendszer (ECURIE – European Community Urgent Radiological Information Exchange) a fertőző betegségek járványügyi felügyeleti és ellenőrzési hálózata (EWRS – Early warning and response system).

[23] L. Commission Recommendation of 17.9.2013 on the principles governing SOLVIT. Brussels, 17.9.2013 C(2013) 5869 final. II. George Moldoveanu – Bogdan Năstase: The SOLVIT National Coordination Mechanisms – An Organizational Analysis. Transylvanian Review of Administrative Sciences 26E/2009. 108–109. o. Micaela Lottini: Correct Application of EU Law by National Public Administrations and Effective Individual Protection: the SOLVIT Network. Review of European Administrative Law 2010. 2. sz. 8–15. o.

[24] L. Regulation (EU) No 1024/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System and repeal­ing Commission Decision 2008/49/EC (IMI Regulation) OJ L 316, 14.11.2012. 1.o. Pelkmans  De Brito: i. m. 106–107. o. Az IMI rendszer keretében végzett igazgatási együttműködés területei és jogalapjai a következők: http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/library/index_hu.htm#maincontentSec4 (2015.11.29.)

[25] Commission Implementing Decision of 17 December 2013 establishing the Consumers, Health and Food Executive Agency and repeal­ing Decision 2004/858/EC, OJ L 349 18.12. 2003. 69. o. 3. cikk.

[26]  P. Nikiforos Diamandouros: The European Ombudsman and the Application of EU Law by the Member States. Review of European Administrative Law 2008. 2. sz. 25–26. o.

[27] A Modell szabályok értelmében uniós hatóságok az EU intézményei, hivatalai vagy ügynökségei, illetőleg minden olyan szerv, amely az EU vonatkozásában közigazgatási tevékenységet folytat. Model Rules I. könyv I-4 (5)

[28] Model Rules I. könyv I-4 (4).; Varga Zs.: i. m. 546. o., Hofmann: i. m. 136–137. o., Herwig C. H. Hofmann: Decision-Making in EU Administrative Law – The Problem of Composite Procedures. https://orbilu.uni.lu/bitstream/10993/14017/1/Composite%20Procedures%20final.pdf (2015.12.05.) 1–4. o. Administrative Law Review Vol. 61. Special Edition, Spring 2009. 199. o.

[29] Steven Vaughan: Differentiation and Dysfunc­tion: An Exploration of Post-Legislative Guidance Practices in 14 EU Agencies. Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2015. 1. sz. 72. o.

[30] A terminnológia fordítása: Varga Zs.: i. m. 546. o. Az adat fogalmára nézve a modell szabályok nem tartalmaznak iránymutatást.

[31] Model Rules VI. könyv VI-1. – VI. 2.

[32] Varga Zs.: i. m. 547. o.

[33] Model Rules VI-6.

[34] European Parliament and Council Directive 95/46/EC of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data. OJ L 281. 23.11.1995. 31–50. o.

[35]  Model Rules VI-15 (57).

[36] Model Rules VI-15 (58).

[37] Model Rules VI-31.

[38] Model Rules VI. 4. fejezet 1. (94).

[39] Model Rules VI-30. (2) ”The functions of the Supervisory Authority shall be: […] c) to assume the role of the appeal authority if EU law establishes an administrative appeal procedure, […].

[40] Model Rules VI-35.

[41] A függetlenség kritériumát az adatvédelmi irányelvhez hasonlóan a modell szabályok sem definiálják. Model Rules 4. fejezet (87). A témáról bővebben l. Csatlós Erzsébet: Fejezetek az EU magyar közigazgatásra gyakorolt hatásából: hogyan legyen egy közigazgatási szerv független? Közjogi Szemle 2014. 4. sz. 12–17. o.

[42] Model Rules VI-36. – VI-37.

[43] Model Rules VI-38 (4).

[44] Model Rules VI-40. (1).

[45] Model Rules VI-8 (2) (a).

[46] Commission Decision 2010/15/EU of 16 December 2009 laying down guidelines for the management of the Community Rapid Information System ‘RAPEX’ established under Article 12 and of the notification procedure established under Article 11 of Directive 2001/95/EC (the General Product Safety Directive) [2009] OJ L22/1, 8. cikk, Melléklet II.3.4. és II.3.2.4.

[47] Rapid Alert System for Food and Feed – élelmiszerekre és a takarmányokra vonatkozó gyorsvészjelző rendszer. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safe­ty, OJ L 31, 1.2.2002. 21. o. 50. cikk.

[48] Schengen Information System – Schengeni Információs Rendszer. A külső határok megerősítéséből eredő információáramlásra épülő rendszer. Regulation (EC) No 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II) OJ L 381, 28.12.2006. 8. o. 4. cikk, 7. cikk.; EU/Schengen Requirements for National Border Security Systems. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) Working Paper Series – No. 8. 2002. 3. 5–6. o.

[49] L. Model Rules VI-14. (48)–(53).

[50] Model Rules VI-14. (54).

[51] Hofmann– Türk: i. m. 118. o. Gerard C. Rowe: Administrative Supervision of Administrative Action in the European Union. In: Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration (szerk. Herwig C. H. Hofmann – Alexander H. Türk) Edward Elgar, Cheltenham 2009. 191., 194. o. Vö. Alexander H. Türk: Judicial Review of Integrated Administration in the EU. In: Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration (szerk. Herwig C. H. Hofmann – Alexander H. Türk) Edward Elgar, Cheltenham 2009. 222–228. o. és Anne Meuwese – Ymre Schuurmans – Wim Voermans: Towards a Euro­pean Administrative Procedure Act. Review of European Administrative Law 2009. 2. sz. 22–21. o.

[52] Model Rules VI-30(2)(c) és ellenőrzési – VI- 30(2)(d).

[53] Model Rules VI-32(2), (3); 4. fejezet (89), 1 (93).

[54] Az Európai Unió Alapjogi Chartája. OJ C 326, 26.10.2012, 405. o. 47. cikk. A 41. cikkben deklarált megfelelő ügyintézéshez való jog többek között magában foglalja a hatékony jogorvoslathoz való jogot. Chronowski Nóra: Mikor megfelelő az ügyintézés? Uniós és magyar alapjogvédelmi megfontolások. Magyar Jog 2014. 3. sz. 138. o.

[55] Special Report of the European Ombudsman in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning Frontex. Strasbourg on 12 November 2013. 39.;.
http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark
;jsessionid=AA9282D228713007DC45878725D6D998
(2015.11.05.) (European Ombudsman Opinion) 23. pont.

[56] European Ombudsman Opinion 51. pont.

[57] Model Rules VI-14. (54).

[58] Model Rules VI-40 (115) – (116).

[59] Towards an EU Administrative Procedure Law? Report of the ReNEUAL Conference Brussels March 15th &16th – (draft)
http://www.reneual.eu/events/ED_conference/ReNEUAL_conference_March_2012/Conference%
20Report%20Brussels%20March%2015Th%20%2016Th.pdf
(2015.11.04.)