Publikáció: Az uniós közigazgatási eljárásjog általános szabályozására tett javaslatok egyes kérdései

F. Rozsnyai Krisztina:
Az uniós közigazgatási eljárásjog általános szabályozására tett javaslatok egyes kérdései[1]
(Magyar Jog, 2017/10., 640-648. o.)

– Gondolatok a ReNEUAL Mintakódex III. Könyve és az Európai Parlament 2016. június 9-i, a nyitott, hatékony és független európai uniós igazgatásról szóló állásfoglalása kapcsán

1. Az eljárásjogi szabályok kodifikációjának szükségessége általában és az általános eljárásjogi kodifikáció aktuális helyzete az Európai Unióban

1.1. AZ UNIÓS KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSJOG FEJLŐDÉSÉNEK ÁLLOMÁSAI

A közigazgatási eljárásjog ugyan nem tekinthet olyan hosszú múltra vissza, mint a rendes bírósági eljárások, de az bizonyosan állítható, hogy a jogállam eszméjének kialakulását követően megindult e szabályok kialakulása, s azóta szakadatlanul fejlődik, hazánkban és külföldön egyaránt. Minden jogrendszerben szükségszerűnek tűnik annak a fejlődési útvonalnak a bejárása, amelyen hazánk is végighaladt: a kazuisztikus, egyes ügyekre vonatkozó szabályozástól egy általános közigazgatási eljárásjogi törvényig a többi fejlett állam közigazgatási joga is bejár(t). Erre ékes példa a közelmúltból a francia általános eljárásjogi törvény megalkotása, amelyről hosszú ideig úgy tartották, hogy nincsen rá szükség, de végül – többek között a ReNEUAL-projekt hatására is[2] – megszületett.[3]

Mi sem természetesebb, hogy az Európai Unióban, amely tömérdek közigazgatási jogi szabályt „állít elő”, ugyanez a fejlődés elindult, csak nyilván koncentráltabban és egy rövidebb időspektrumban látjuk megvalósulni ugyanazokat a szakaszokat, amelyeket a magyar közigazgatási eljárásjog fejlődése kapcsán is megfigyelhettünk.[4] Ezt a fejlődést különösen az uniós jog végrehajtásának eredeti modelljében beállt változások hajtják előre. Az uniós jog végrehajtásának vagy közvetlenül az Unió szervei révén, vagy a tagállami közigazgatási szerveken keresztül megvalósuló végrehajtása (a közvetlen és a közvetett végrehajtás) mellett mára ugyanis egyrészt számos olyan módozat is kialakult, ahol a végrehajtásban mind tagállami, mind uniós intézmények részt vesznek.[5] Másrészt szintén jelentős hatást gyakorol az a tény, hogy a közvetett végrehajtással kapcsolatos hiányosságok, nehézségek miatt a közvetlen végrehajtás közvetett végrehajtáshoz képesti aránya, jelentősége egyre nő.[6] Ez napjainkban az ún. agencification (ügynökségesedés) folyamatában érhető leginkább tetten.[7]

 

Tehát az uniós eljárási jog is bejárja az eljárásjogi kodifikáció lépcsőfokait, amelyeket a nemzeti jogból már jól ismerhetünk: Először egyes jogintézményekre, illetve egyes ügyfajtákra fogadtak el szabályokat (például a Tanács 1182/1971/EGK rendelete az időtartamokra, időpontokra és határidőkre vonatkozó szabályok meghatározásáról, vagy a környezeti hatásvizsgálatról szóló 2011/92/EU irányelv), majd egy-egy átfogóbb, több ügycsoportot érintő, egyes különös eljárásokra nézve (így például a Tanács 1/2003/EK rendelete a versenyszabályok végrehajtásáról vagy a környezeti információkhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv) alakultak ki szabályok. Ezt követően – illetve az egyes területek eltérő fejlettségére tekintettel már ezzel párhuzamosan – megindult egyes részterületek általános jelleggel való szabályozása, ennek eredménye például a vámkódex, vagy a Tanács 659/1999/EK rendelete az állami támogatások eljárásjogi kérdéseiről. Szintén ide kapcsolhatjuk egyrészt az inkább a nemzeti közigazgatási eljárásjogok átalakításának céljával elfogadott jogforrást: a szolgáltatási irányelvet, amely eddig talán a nemzeti eljárásjogok közötti legnagyobb egységesülési folyamatot váltotta ki. Az Európai Parlament és a Tanács belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.), nem csupán egyes ágazatokat, hanem a szolgáltatásnyújtáshoz kapcsolódó engedélyezési eljárásokat általában vette célba. Az általa bevezetett megoldások közé tartozik például az egyablakos ügyintézés, az integrált eljárásoknak és ezzel együtt a közreműködő hatóságok fogalmainak megjelenése, továbbá az engedélyezési eljárások bejelentési kötelezettségekkel való kiváltása.[8]

Ugyanebbe a fejlődési vonalba illeszkedik az EuB gyakorlatában kikristályosodott szabályok általános elvekké sűrítése. A közösségi jog alkalmazása során kiolvasztott számos általános alapelvnek van ugyanis közigazgatási eljárásjogi vetülete. Ezeknek az elveknek a tagállamok közös közigazgatási hagyományaiból való levezetése és eljárásjogi tartalmuk kibontása az EuB gyakorlatában kezdetben a hiányzó eljárásjogi rendelkezéseket pótolta, tartalmukat a bíróság lépésről lépésre formálta. Mára nagyon fontos orientáló szerepük van a tagállamok eljárásaiban. Jelentős részük a jogállamiság elvéhez köthető, mint például a közigazgatás joghoz kötöttsége, a jogbiztonság elve, a bizalomvédelem, azaz a jogos várakozások védelme, a törvény előtti egyenlőség. Idesorolhatók még, kifejezetten eljárásjogi elvekként, a fair eljárás követelménye, a hatóság részéről megkövetelt pártatlanság, tényállás-tisztázási kötelezettség, az indokolási kötelezettség, továbbá az ügyfeleknek biztosított nyilatkozattételhez, iratbetekintéshez, jogorvoslathoz, illetve a képviselethez való jogosultsága.[9]

1.2. Már létező általános eljárásjogi „szabályok” az európai jogban

A kodifikációs folyamatok – akárcsak a nemzeti eljárásjogban – már felvetették tehát az általános eljárási szabályok szükségességének a kérdését. Az egyes uniós szervek a hiányzó általános eljárási szabályokat a tisztviselőkre vonatkozó magatartásszabályok révén próbálják pótolni. Ilyen dokumentum az Európai Ombudsman Helyes Hivatali Magatartás Európai Kódexe[10], amelyet az Európai Parlament kötelezőnek ismert el.[11] A Bizottság is adott ki kódexet a jó közigazgatási gyakorlatról, ez azonban az ombudsman kódexénél alacsonyabb szintű garanciákat tartalmaz.[12] Az általános eljárásjogi szabályoknak egyfajta első inverz megjelenési formáját jelentik tehát ezek a köztisztviselői etikai kódexek, magatartási szabályok. Ezen dokumentumok gondolatának megjelenésével nagyjából egy időben indult meg az Európai Alapjogi Charta kidolgozása is.

A Charta kapcsán szükséges szót ejtenünk az ET Miniszteri Bizottsága által kiadott, a jó közigazgatásról szóló ajánlásról, amely a Charta sorsa körüli bizonytalanságok miatt került elfogadásra. Ez ugyan nem uniós jogforrás, hanem az Európatanács keretében elfogadott ajánlás, de tulajdonképpen – ugyanúgy, mint a Charta – az Európai Unió Bírósága (EuB), illetve az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) gyakorlatát foglalta igazból össze, részben általános elvek, részben az egyedi döntéshozatalra vonatkozó szabályokon keresztül.

Az Európai Alapjogi Charta 41. cikke a „megfelelő ügyintézéshez való jog”-ot (angolul: the right to good administration, vagyis a jó közigazgatáshoz való jogot) intézményesíti. Ez a jogosultság egyszerre alapelv és alapjog[13], a közigazgatási eljárásjogi jogosultságok anyajogának is tekinthető.[14] E rendelkezés szerint: „(1) Minden személynek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei és testületei részrehajlás nélkül, korrekt módon és ésszerű időn belül intézzék.” A (2) bekezdés ad eligazítást arról, hogy mi tartozik ebbe a jogosultságba. Így elismerik egyfelől minden személy jogát ahhoz, hogy az őt negatívan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák; hogy betekintsen a személyére vonatkozó nyilvántartásba, a bizalmas kezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett; továbbá az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket megindokolják. Kimondja továbbá a Charta 41. cikke a közigazgatási jogkörben okozott károk megtérítésére való kötelezettséget, illetve az anyanyelvhasználat jogát. A 42. cikk pedig az iratok megismeréséhez való jogot fejti ki részletesen.

A Charta 41. cikkének rendelkezést veszi át – rövidítve, de tartalmilag nagyjából azonosan – az Alaptörvény XXIV. cikke. Ez a fejlődési vonal is jól példázza, hogy erősen befolyásolja a nemzeti közigazgatási jogot az Unió joga. Az Alaptörvényben garantált megfelelő ügyintézéshez való jog hatással van mind a közigazgatási eljárásjogi jogalkotásra (ld. Ákr. alapelvi rendelkezései), mind a jogalkalmazásra (elsősorban az Alkotmánybíróság és kisebb részben a bíróságok döntésein keresztül)[15].

Meg kell jegyezni, hogy a Charta hivatalos magyar fordítása – és az Alaptörvény vonatkozó alcíme is – szűkíti némiképpen az idegen nyelvekben használt kifejezés jelentéstartalmát, a többi tagállam fordításában ugyanis általában megmaradt a „jó közigazgatás” fogalom. Mégis jól tükrözi a fordítás azt, hogy itt „közigazgatás” alatt közigazgatási eljárást kell érteni, s rámutat az anyagi jog és az eljárási jog közötti fontos összefüggésekre. Egyrészt a megfelelő ügyintézés az egyik garanciája a helyes, jogszerű közigazgatási döntések meghozatalának. Ez különösen is így van, ha tág mérlegelési jogköre van a hatóságnak: az anyagi jognak való megfelelőség ilyen esetekben tulajdonképpen csupán az eljárási szabályok – ide értve az indokolási kötelezettségre vonatkozó szabályokat is – betartásán keresztül ellenőrizhető. Másrészt az alapjogok védelmében a megfelelő eljárások igen fontos szerepük van, így az eljárásjog tulajdonképpen egyfajta előrehozott jogvédelmet jelent.[16] A közigazgatási szervezeti megoldások sokfélesége szintén az eljárási jog felértékelődését eredményezi.

1.3. Az általános uniós eljárásjogi szabályok lehetséges kodifikációja

Az EUMSz. és az Alapjogi Charta új helyzet elé állította az uniós közigazgatási jogot. Egyrészt az EUMSz. 298. cikke alkotmányos alapot teremtett az uniós közigazgatási jog számára azzal, hogy kimondja, hogy „feladataik ellátása során az Unió intézményei, szervei és hivatalai egy nyitott, hatékony és független európai igazgatásra támaszkodnak”, illetve, hogy „az Európai Parlament és a Tanács – rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben – rendelkezéseket állapít meg ennek érdekében”. E rendelkezések mind a szervezeti rendszer továbbfejlesztéséhez, mind az általános eljárásjogi szabályozás kialakításához kellő alapot jelentenek. Másrészt a Charta 41. cikkének, a jó közigazgatáshoz való jognak konkrétabb elvekre és szabályokra való lebontása is szükséges. Ez a jogbiztonság szempontjából is fontos, az EuB gyakorlatában kikristályosodott alapelvek joggá alakítása ebben fontos tényező. Az elmúlt évtizedben számos ügynökség jött létre (például az európai pénzügyi felügyelet), amelyek egyes részterületeken akár közigazgatási aktusokat is hozhatnak, így indokolt, hogy az uniós szervek által folytatott eljárások szabályai egységes keretek közé kerüljenek.

Ennek a folyamatnak fontos állomása az ún. ReNEUAL Mintakódex[17] (a továbbiakban: Mintakódex vagy MK) megalkotása. Ezt az uniós szervek eljárásaira vonatkozó eljárási szabályrendszert nem az Unió apparátusa, hanem az erre a projektre létrejött kutatóhálózat, elméleti és gyakorlati szakemberek hozták létre 2007 és 2014 között.[18] Igen nagy normaanyagról van szó, ugyanis nemcsak a nálunk hatóságinak minősített eljárások fő szabályait tartalmazza (azokat rendezi a III. könyve), hanem összesen hat könyvében ezen túl a közigazgatási szerződések, a közigazgatási jogalkotás eljárási szabályaira (IV., ill. II. könyv), továbbá a közigazgatási szervek közötti kölcsönös segítségnyújtásra és az információáramlásra is külön könyvek vonatkoznak (V. és VI. könyv). Az általános szabályokat az I. könyv foglalja össze.

E folyamatra is reagálva az Európai Parlament 2013. január 15-én kiadott állásfoglalása a Bizottságnak szóló ajánlásokkal az Európai Unió közigazgatási eljárási jogáról[19] arra szólította fel a Bizottságot, hogy készítsen elő az uniós szervek eljárásának általános szabályaira vonatkozó javaslatot.

1.4. Az Európai Parlament 2016. május 9-i állásfoglalása

Mivel a Bizottság nem állt elő az állásfoglalás szerinti javaslattal, a Parlament 2016. május 9-én újabb állásfoglalást adott ki, most – már konkrétan utalva az EUMSz. 298. cikkére – a nyitott, hatékony és független európai uniós igazgatásról.[20] Ez az állásfoglalás a hatósági eljárások általános szabályozására adott – már normaszöveget tartalmazó – javaslat, és mindez azt mutatja, hogy a Parlament elkötelezett abban, hogy az általános eljárási szabályozás létrejöjjön. Hogy e folyamatnak mi lehet a következő állomása, az egyelőre nem látható, vannak, akik eleve kétségbe is vonják e projekt sikerének lehetőségét.[21] Annyi biztonsággal megállapítható, hogy a ReNEUAL Mintakódex törekvése ugyan tudományos szempontból teljesen érthető, azonban több lépcsőfokot próbál egyszerre átlépni. A közigazgatási eljárásjog egyetlen „triviális” területe, amelynek létjogosultsága általánosan elfogadott, a hatósági eljárásjog: hatósági eljárásjogi szabályai – legalább részben kodifikáltan – majdnem minden tagállamnak vannak. A többi területen ez nem feltétlenül mondható el. Az V. és VI. könyvnek ebből a szempontból sajátos a helyzete, ugyanis az információáramlás, e-közigazgatás, a hatóságok közötti együttműködés elsősorban a hatósági eljárásokhoz kapcsolódó terület, így ott is jelentősebb már a közös nevezőre hozható tapasztalat.[22] Mind a szerződések, mind a közigazgatási jogalkotás olyan területek, amelyekkel kapcsolatban a legtöbb országnak még nincsenek átfogó, kodifikált eljárási szabályai. És éppen ebből adódik egy nehézség, hogy a MK megpróbálja ugyanolyan mélységben szabályozni a többi eljárásfajtát, noha elegendő gyakorlati nemzetállami tapasztalat ehhez még nem áll rendelkezésre. Az elméleti tudás ezek nélkül nehezen váltható normaszövegre. Még azt is hozzá lehet tenni, hogy a jogalkotás is egy külön szakma, ez a tudás nem feltétlen velejárója sem az elméletben, sem a jogalkalmazói gyakorlatban szerzett tapasztalatoknak.[23]

A Parlament állásfoglalása – úgy tűnik – ennek a kísérletnek vonta le a következményeit: elsősorban az egyedi döntéshozatalra javasol szabályokat és nyilván csak az Unió intézményeire kiterjedő szervi hatállyal operál. Ugyanakkor egyéb szempontokból változó, hogy visszalép vagy előrelép az állásfoglalás a ReNEUAL Mintakódex III. könyvének szabályaihoz képest. Érdemes tehát – néhány szempontból – részletesebben összehasonlítani ezt a két dokumentumot, amelyek között sok az – akár szó szerinti – átfedés.

2. Eljárásjogi kulcskérdések – ReNEUAL III. Könyv vs. parlamenti állásfoglalás

Amikor az eljárásjog kulcskérdéseit vizsgáljuk, fontos ezeket kontextusba helyeznünk. Az eljárásjogi szabályozásnak mindig több célt kell szem előtt tartania.[24] Ha ezeket összesűrítjük, akkor a közigazgatás két alapelvéhez[25] jutunk el: egyrészt garantálnia kell a közigazgatás működésének a jogszerűségét, másrészt a hatékonyságot. Vagyis tartalmazzon az ügyfelekre vonatkozó garanciális rendelkezéseket, de közben ne tegye lehetetlenné a közigazgatás működését. Mindkét tervezet közös sajátossága, hogy nagyon általánosan fogalmaz, ami részben abból fakad, hogy a bírói gyakorlatban kikristályosodott elveket próbálja normatív formába önteni[26]. Kétségtelenül fontos pozitívum ugyanakkor már önmagában a szabályok rendszerezése is. Ezen túl azonban többnyire a bíróságra hárul továbbra is az, hogy konkrét esetekben meghatározza az adott normák alkalmazhatóságát: ugyanúgy a bíró mérlegelésére lesz végeredményben bízva az, hogy jogszerű volt-e egy eljárás, mint jelenleg. Ez a garanciális jelleget is gyengíti és a közigazgatásnak is nagyon tág mozgásteret ad. Ha végignézzük azokat a szabályokat, amelyek az ügyféli jogok korlátozását akár a Mintakódex, akár az állásfoglalás szerint lehetővé teszik, akkor nagyon nagy mérlegelési mozgástere van az uniós hatóságoknak abban, hogy eldöntsék, mellőzik, vagy nem mellőzik a garanciális szabályok alkalmazását. Így például, hogy mit jelent a később még elemzésre kerülő döntés-felülvizsgálati eljárásoknál az, hogy „figyelemmel kell lenni a többi érintett fél jogaira”, legfeljebb a bírói gyakorlatból bontható ki, a szabályrendszerben erre nézve semmilyen konkrétabb iránymutatás nem található. Magyarországon ennél sokkal konkrétabb, pontos feltételeket rögzítő szabályokhoz vagyunk szokva. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy ez az általános fogalmazásmód részben több állam jogrendszerének sajátossága, ahol a bíróságok jóval autonómabb jogalkalmazási gyakorlatot folytatnak, és nem „kényszerítik ki” azt a fajta részletes szabályozást. Ez a bírói gyakorlat a hatósági jogalkalmazásra is visszahat, s a hatóságok szempontjából is feleslegessé teszi a részletező szabályozást. Ennek persze a jogállami működés nagyobb hagyománya is feltétele. Az általános fogalmazásmód ezen túl részben abból is fakad, hogy nyilván sok esetben ilyen fogalmazásmód mellett lehet azt a legkisebb közös többszöröst megtalálni, amiben a különböző eljárásjogi hagyományok mellett meg lehet egyezni.

2.1. Tárgyi hatály és szerkezet

Nagyon érdekes végigkövetni, hogy a tárgyi hatály hogyan alakult a különböző koncepciókban. A jó közigazgatás kódexében egy sajátos kettősség fogalmazódott meg, hiszen az az alapelvek körében minden, a közigazgatásnak tőle független személyekkel való kapcsolatára vonatkozóan határozott meg alapelveket. A kódex második részében, a döntéshozatali eljárások kapcsán már csak a közhatalmi döntések merülnek föl, ami még így is sokkal több, mint az, amire a magyar hatósági eljárásjogi törvények tárgyi hatálya kiterjed. Tehát ilyen szempontból már az első lépcsőnél ezt elég jól határozták meg, pláne, hogy még a különböző normatív döntések is bekerültek a tárgyi hatály alá. Ilyen szempontból talán visszalépésnek tűnhet a MK III. könyvének a tárgyi hatály főbb elemeire vonatkozó meghatározása. Egy vagy több konkrét személy címzettre nézve egyoldalúan elfogadott döntés, amely egy vagy több ügyet jogilag kötelező erővel eldönt. Ez valóban szűkebb valamivel, mint ami a jó közigazgatás kódexében volt. E szempontból a 2016-os ajánlás viszont előrelépést jelent, hiszen, azt mondja ki, hogy a szabályozás vonatkozik az Unió intézményeinek, szerveinek, ügynökségeinek minden közigazgatási tevékenységére vagy cselekményre. Utána persze tisztázza, hogy ebből mi az, amire nem terjed ki az ajánlás hatálya: a jogalkotási eljárások, a bírósági eljárások, illetve bizonyos, közvetlenül az egyezményekhez kötődő szerződések meghozatala, tehát jóval szélesebb tárgyi hatállyal operál, mint a MK III. könyve.

Ha a két dokumentum szerkezetét összevetjük, azt látjuk, hogy az állásfoglalás tulajdonképpen a Mintakódex III. könyvének rövidített „verziója”. Ebből kifolyólag igen hasonló a kettő szerkezete, több különbség abból adódik, hogy az állásfoglalás a Mintakódex VI. könyvében elhelyezett szabályok némelyikét is tartalmazza. Erre tekintettel máshogy kerültek elrendezésre a szabályok, hiszen az állásfoglalásban a záró rendelkezések közé kerültek azok a szabályok, amelyek a MK-ben a VI. fejezetben vannak. A szerkezeti különbségek azonban hangsúly-eltolódásokat is jeleznek, ilyen például az egyik különbség, amely szerint az elsőfokú eljárás szabályai más felosztásban szerepelnek. Mindkét dokumentum az általános rendelkezéseket tartalmazó fejezettel kezdődik. Ezt követően a MK az eljárás megindítását és az eljárás lefolytatását (management of procedure) egy fejezetben tartalmazza, azonban a tényállás-tisztázás (gathering of information), majd a nyilatkozattételhez való jog és a közigazgatási egyeztetés külön-külön fejezetben szerepel. Ez ezen aspektusok, itt megjelenő jogosultságok különös jelentőségét is hangsúlyozza. Az ajánlásban az eljárás megindításáról szóló fejezetet követően e szabályok az elsőfokú eljárás lefolytatásáról szóló fejezet egy-egy szakaszát jelentik csak, illetve részben elhagyásra kerülnek (erre a következő fejezetben visszatérünk). Ezeket a szerkezeti egységeket mindkét esetben az eljárás lezárása fejezet követi. Az ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések mindkét esetben a tényállás-tisztázáshoz kapcsolódva találhatóak meg.

Lényeges különbség a két szabályozás között az állásfoglalásból a közigazgatáson belüli egyeztetés, azaz a közös végrehajtásra vonatkozó szabályoknak a teljes elhagyása, ezek egyébként a nyilatkozattételhez való joggal egy fejezetben szerepelnek a Mintakódexben. A harmadik könyvnek ez egy kifejezetten fontos újítása volt, így ezekre a későbbiekben még visszatérünk.

2.2. Az ügyfél

Az ügyfél fogalmának minden eljárási szabályozásban központi szerep jut, hiszen a személyi hatály kérdését ez határozza meg. A Jó Közigazgatás Kódexében még egyáltalán nincs ilyen fogalom, hogy ügyfél, csak a magánszemély fogalom merül fel, aki mindenki, aki nem közigazgatási szerv. Ehhez képest a MK III-2 3. pontjában már megjelenik az ügyfél fogalma, amely magán hordozza annak a ténynek a következményeit, hogy a nyugat-európai eljárásjogok nagy része sokkal szűkebb ügyfél-fogalommal dolgozik, mint a magyar szabályozás. Ellentétben a Ket. vagy az Ákr. eljárás-jogias fogalmával, amelyek szerint ügyfél mindenki, akinek jogát, jogos érdekét az ügy (közvetlenül) érinti, a MK csak azokat tekinti ügyfélnek, akikre hátrányos hatással van az ügy, és kérik, hogy részt vehessenek az eljárásban. Tehát itt eljárásjogi és anyagi jogi szempontokat vegyít a MK, feltehetőleg a nyugat-európai tradíciókon túl megint azért, hogy a közös nevezőt megtalálják. Számunkra ez a Ket.-esés Ákr.-es fogalomhoz képest visszalépést jelentene, így e szempontból az állásfoglalás sokkal elfogadhatóbb megoldást tartalmaz. Ez ugyanis már hozzáteszi „a jogi helyzetét érintheti az ügy végeredménye” fordulatot, úgyhogy itt az összhang a magyar joggal és a magyar jogi gondolkodással már nagyobb.

2.3. Kérelmezési jog, döntéshez való jog

Igen érdekes, hogy a döntéshez való jog, mint ügyféli jogosultság csak az indokolási kötelezettség kapcsán jelenik meg: az ügyfélnek indokolt döntéshez van joga a Charta 41. cikke alapján már most is, illetve ennek az észszerű határidőn belüliségéhez. Ugyanakkor a döntéshez persze nincsen joga: a közigazgatás jogellenes hallgatása, azaz az eljárási kötelezettség elmulasztása elleni fellépés nincs szabályozva. A III-9 4. pontja csak annyit szögez le, hogy az ágazati jog határozza meg az ügyintézési határidő túllépésének következményeit, másodlagos szabályokat sem tartalmaz.

Generális szabály – mindkét dokumentumban teljesen azonos módon – csak a kérelmezési jogot mondja ki: mindenki fordulhat az uniós szervekhez és kérelmet nyújthat be, hiszen az eljárás kérelemre is indulhat, nemcsak hivatalból. A kérelem befogadásáról az ügyfelet mindkét dokumentum szerint értesíteni kell. Az ajánlásban ezen értesítésnek fontos szerepe van, mert innentől számítódik az ügyintézési határidő, amely három hónap (17. §). Ide kapcsolódó szabály, hogy elutasítottnak kell tekinteni a kérelmet, ha azt három hónapon belül nem fogadják be, azaz nem kap befogadási értesítést. Ugyanakkor ezen túl az állásfoglalásban is lex imperfecta ez, mert semmilyen szankció nem kapcsolódik a határidő elmulasztásához. A III. Könyv a három hónapos ügyintézési határidőt csak másodlagosan állapítja meg, arra az esetre, ha az ágazati jog erről nem rendelkezne. Az elutasítottsági fikció itt nem szerepel, viszont a III-8. panaszjogot intézményesít az ügyintézői mulasztások ellen, amelyek közé a határidő be nem tartása is tartozhat.

A döntéshez való jog egy másik aspektusból is hiányzik: ez az eljárás érdemi döntés nélküli befejezésére vonatkozó szabályozás. Kérelmet visszautasítani ugyanis mindkét dokumentum azonos szabálya szerint egyszerű tájékoztató levélben lehet. Így a kérelmezési jog ebből a szempontból is teljesen relatívvá válik, hiszen csak igen röviden kell megindokolni, hogy miért utasítják vissza kérelmét, és – az ajánlásban a III. könyvhöz képest visszalépve – a jogorvoslatok tekintetében általában tájékoztatni az ügyfelet csak a belső jogorvoslati lehetőségekről kell, a bírói út igénybevehetőségéről pedig nem. Utóbbira csak akkor van szükség, ha külön jogszabály azt előírja, tehát ilyen szempontból az ügyfelek jogvédelme valamelyest csorbát szenved.

2.4. Ügyelőbbreviteli jogok

Mint jeleztük, a két dokumentum szerkezete az ügyfél ügyelőbbreviteli jogaira vonatkozó szabályozás elhelyezése kapcsán mutatja fel a legnagyobb eltérést, így a terjedelmi keretekre is tekintettel csak az ügyfél ügyelőbbre­viteli jogaira térünk itt csak ki a továbbiakban.[27] Ezek praktikusan egy jogban összpontosulnak, ez pedig a nyilatkozattételhez való jog. Ebből tudunk levezetni ugyanis minden olyan beadványt, észrevételt, ami előmozdítja az ügyet és az ügyfél számára garanciát jelent arra, hogy az eljárásban az ő véleménye is megjelenjék: a bizonyítási indítványokat, észrevételeket, formális és informális jogorvoslati kérelmeket. Nem véletlen, hogy mind a bírói gyakorlatban, mind a szakirodalomban ezzel kapcsolatban mintegy szinonimaként egyre többet használatos a védekezéshez való jog fogalma. Ezt a jelentőséget is hangsúlyozza a MK azáltal, hogy külön szerkezeti egységben helyezi el ezeket a szabályokat.

A Jó Közigazgatás Kódexéhez képest nagy változás nem történt abban, hogy mindkét dokumentum csak az ügyfélre kedvezőtlen aktusok meghozatala előtt írja elő a nyilatkozattétel jogának biztosítását, ami viszont mindig tájékoztatás-alapú. Az ajánlás 14. § (2) bekezdése leszögezi, hogy meg kell adni a megfelelő tájékoztatást, tehát mindenről tudnia kell az ügyfélnek, amivel kapcsolatban nyilatkozni kíván. A hatóságnak kellőképpen tájékoztatnia kell őt, és ehhez kapcsolódóan már 2007-ben is megjelent, hogy támogatót is igénybe lehet venni. Ugyanezt a tájékozott nyilatkozattételi jogot szabályozza a MK is, olyannyira, hogy az ügyfél nyilatkozattételi jogáról szóló külön fejezetének az első alcíme tartalmazza az iratbetekintési jog szabályait. A MK e jog védelme érdekében elvi korlátokat is megállapít, így megfelelő határidő biztosítandó a nyilatkozattételhez – ez tartalmilag igen jelentős szabály, hiszen e jog lényeges tartalmát korlátozhatja adott esetben, ha nem áll kellő idő rendelkezésre a nyilatkozat megtételéhez.

Uniós szinten kifejezetten fontos, amit az ajánlás már konkrétan is meghatároz, hogy nyilatkozni akár szóban, akár írásban lehet, nem kell tehát feltétlenül a hatóság előtt megjelenni ehhez.

Az ügyfelek jogainak tényleges gyakorolhatósága szempontjából szintén nagyon fontos a III-24-ben található azon szabályozás, amely az összetett eljárásokra vonatkozik. Az ilyen összetett eljárásokban részben a nemzeti hatóságok folytatják le az eljárást, de vagy előre meg van kötve a kezük, mert az Unió adott ügynöksége vagy a Bizottság hozzájárulása, véleménye szükséges, vagy fordítva, ők indítják az eljárást, de valamely uniós szerv folytatja azt részben le és hozza meg a döntést. Itt nagyon sokszor elsikkad az ügyfél nyilatkoztatása, vagy még egy olyan pontján nyilatkozik az eljárásnak, ahol adott esetben azt sem tudja még, hogy miről kellene nyilatkoznia. Ezeket a problémákat a III. Könyv vonatkozó része nagyon jól kezeli, sajnos az ajánlás nem veszi át ezeket a szabályokat.

A MK ugyanezen fejezetébe került a tagállamok és a hatóságaik nyilatkozattételi lehetőségére vonatkozó szabályozás, amely nemcsak a közös végrehajtás esetén lehet jelentős bizonyos eljárásokban. Némi áthallást jelent ez számunkra a Ket. azon szabályára, hogy ügyféli jogállása van annak a közigazgatási szervnek, amelynek a feladatkörét az ügy érinti és az eljárásban hatóságként vagy szakhatóságként nem vett részt.[28] Az ajánlás e szabályokat szintén nem tartalmazza. E speciális szabályok azonban nemcsak az uniós jog számára jelenthetnek előrelépést, hanem sok esetben a nemzeti jogalkalmazó számára is mintákat jelentenek. Így például abban, hogy azÁkr.-es ún. kapcsolódó eljárásokban hogyan kell értelmezni azt az alapelvet, hogy az ügyfél az eljárásban bármikor nyilatkozatot tehet. A jogalkotót is orientálják a tekintetben, hogy amikor összekapcsol eljárásokat, mint például az integrált telepítési eljárás az építési törvényben, akkor az eljárás mely pontjain kell neki mindenképpen biztosítania ezeknek az ügyféli jogoknak a gyakorlását, illetve a közigazgatási szervek esetleges ügyféli jogállásának szabályozására nézve is.[29]

További nagyon előremutató szabályok vonatkoznak – a jelenlegi status quo megjelenítéseként – az érintett nyilvánosság nyilatkozattételi jogára. Itt is az Európa Tanács ajánlásával indult ez a fejlődés, hogy azok számára, akik ugyan nem ügyfelek, de ha a közigazgatási döntés rájuk is kihatással van, biztosítani kell a részvétel lehetőségét és azt, hogy ki tudják nyilvánítani a véleményüket.[30] A III. könyv ezt az aspektust nagyon szépen megjeleníti, a tényleges megvalósítást szolgálva hosszasan meghatározva azt is, hogy ez akár online kérdőívek segítségével is történhet, nemcsak a szokásos közmeghallgatáson. Tehát még formákat is ajánl. Itt az uniós döntéshozatali eljárások szabályozása mellett megint nagyon fontos funkciója e szabályoknak a nemzeti jogalkotó és jogalkalmazók orientálása. Ahogy nálunk a Ket. a közmeghallgatást szabályozza és a sokügyfeles eljárásokra nézve speciális szabályokat ad, ugyanúgy ez – ugyan már nem az Ákr. szintjén, mert onnan ezek a jogintézmények kikerültek – az ágazati jogalkotónak a továbbiakban is követhető mintákat, jó ötleteket nyújt. Általános eljárási szabályok nélkül is fontos az érintett nyilvánosság eljárásba való megfelelő bevonására figyelemmel lenni, mert utána a bírósági szakaszban, illetve az EuB előtt ennek elmaradása a döntés jogszerűtlenségét eredményezheti, függetlenül attól, hogy a nemzeti jog ezt hogyan szabályozza.

3. Hibás aktusok. Döntés-felülvizsgálat és jogorvoslat

A jogorvoslás különböző módozatai és az aktusok hibáinak katalógusai között szoros összefüggés van: a hiba jellegétől függ az, hogy mi lesz a hiba következménye: orvosolható-e avagy orvosolhatatlan, ezért mindenképpen az aktus megsemmisítését, visszavonását eredményezi.[31] Ezért különösen is problémásnak mondható az, hogy a jogorvoslatokra vonatkozó részben nincsen az eljárási hibákhoz kapcsolódóan szabály arra nézve, hogy melyek azok a minimumfeltételek, amelyeknek minden döntésnek meg kell felelnie, mikor mondhatjuk azt, hogy olyan súlyos hibában szenved egy-egy döntés, hogy az semmiképpen nem orvosolható. Vagyis itt is a bírói gyakorlatra marad továbbra is ennek a meghatározása, ami nem feltétlenül szerencsés.

A „kis” hibák kapcsán már megjelenik az örök dilemma, hogy a kijavítás hova tartozik, ahogy ez a magyar jogban is mindig jelen van: ahogy az Áe.-ben jogorvoslati eljárás volt, aztán a Ket.-ben és az Ákr.-ben már nem minősült annak, ugyanúgy a Mintakódexben az eljárás lezárásáról szóló fejezetben nyert elhelyezést a „nyilvánvaló” hibák kijavítása. Az ajánlás ezt a jogintézményt a döntés-felülvizsgálati eljárások között szabályozza. Utóbbi megoldás pozitívuma, hogy meg kell hallgatni a felet a kijavítás előtt.

Az érdemi jogorvoslati eljárásokra nézve fontos a bizalomvédelem: jóval nagyobb szerepet kap, mint a magyar szabályozásban a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok, illetve az időkorlátok révén.[32] Érdemes részletesebben megvizsgálnunk ezt a kérdéskört, már csak azért is, mert nagyon fontos lenne, hogy végre a magyar tételes jogban is megjelenjen a bírói gyakorlatban már nálunk is kialakult, anyagi jogi visszavonásnak nevezett jogintézmény.[33] Erre célszerű lenne külön terminus technicust találni, s nem is visszavonásnak hívni, hanem pl. megvonásnak, vagy visszavételnek is hívhatnánk (a továbbiakban utóbbi fogalmat használjuk e két jogintézmény megkülönböztetéséhez). Visszavételről akkor beszélünk, amikor az eredetileg jogszerű döntésekben megadott jogot vonja el a hatóság valamilyen – általában a határozatban előre jelzett okból vagy jogszabályváltozásból kifolyólag. Az eljárásjogi visszavonás, amelyet a Ket. szabályoz a hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások keretei között, az eleve jogszerűtlen aktusok visszavonását, megsemmisítését (vagy módosítását, megváltoztatását) jelenti.

Ebből következik az, hogy teljesen más filozófiával szabályozza a Mintakódex 6. fejezete és az ajánlás V. fejezete ezt az egész kérdést, mint amihez mi hozzá vagyunk szokva. Különbséget tesznek aszerint, hogy jogszerű vagy jogszerűtlen, és emellett favorábilis, az ügyfélre kedvező, vagy onerózus, azaz az ügyfélre hátrányos aktusok visszavonásáról van-e szó. Elsőként az ügyfélre hátrányos döntések visszavonását és utána az ügyfélre kedvező döntések visszavonását szabályozzák. A jó közigazgatás kódexében 2007-ben még alig volt feltétel meghatározva, és nem is különböztették meg ezeket az eseteket, feltehetőleg csak és kizárólag a jogellenes döntésekre vonatkoztak a kódex szabályai. A jogbiztonság elve persze már a kódexben is megjelent, az alkotmánybírósági gyakorlatból nálunk is jól ismert kellő felkészülési idő és esetleges átmeneti rendelkezések – a jogos várakozások elvének tiszteletben tartása miatti – szükségességének kimondásával.

Már sokkal differenciáltabb rendszert alkalmaz a MK III. könyve, ami – legalábbis részben – a német megoldást tükrözi. A jogszerű jogosító döntések visszavonásánál nagyjából a német szabályozást látjuk megvalósulni: meghatározásra kerülnek annak részletes feltételei. Nálunk a magyar bírói gyakorlatban ehhez hasonló alakult ki, bár egy inkább polgári jogias megközelítéssel, mely szerint a clausula rebus sic stantibust alkalmazva a közigazgatási bírók a körülmények lényeges megváltozására hivatkozással engedik az anyagi jogi visszavonást meg. Nálunk is szükséges, hogy az ágazati jog ezt kifejezetten szabályozza: akkor van rá mód tehát egyrészt, amennyiben jelentősen megváltoznak a jogszabályi körülmények, másrészt a jogszabályi előírások be nem tartása, illetve a határozatban foglalt kikötések megszegése, nem teljesítése esetén. Ekkor új ügyként, új eljárásban lehetséges a korábbi döntések visszavonása tehát akkor is, hogyha nem voltak jogszerűtlen a kibocsátásukkor.[34] Amikor nem az ügyfél magatartása vezet ide, akkor kártalanítási kötelezettség is kapcsolódik a visszavételhez.

Bizonyos szempontból további előrelépést hoz itt is az ajánlás, mert még részletesebben megpróbálja szabályozni azt, hogy a jogszerű hátrányos döntések mikor vonhatók vissza, főként a korrupciós kockázatokra tekintettel. Tehát ott sem lehet ezt parttalanul megengedni, vizsgálandó, hogy volt-e jogos várakozás a döntés jogszerűségére nézve. Ez a korlát – visszatérve a szabályozással kapcsolatos általános megjegyzésekhez – ismét igen általánosan került megfogalmazásra, tehát a tartalmát a bírói gyakorlat fogja kialakítani, ha egyszer alkalmazandó joggá válik. Természetesen a közigazgatási szervek megpróbálhatnak erre valamilyen irányelveket kialakítani, ami azonban igen nehéz, inkább jogalkotót igénylő feladat. A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog fogalom túl szűk lenne, mert nem feltétlenül csak jogot megállapító döntéseknél merül fel a jogos várakozások kérdése. Itt elsősorban a többi ügyfél helyzete az, ami nagyon kevéssé tisztázott, tehát nyilván amikor ellenérdekű felek vannak az eljárásban, akkor nagyon nehéz egy mindenki számára elfogadható megoldást kialakítani, ami a konkrét ügyekben inkább elbátortalanítja a hatóságokat, minthogy segítené őket.

Onerózus[35] Favorábilis[36]
jogszerűtlen jogszerű jogszerűtlen jogszerű
MK ex tunc ex nunc Alapvetően ex nunc hatállyal, ex tunc hatály csak, ha az észszerű időn belül történik.
Vizsgálandó:

– gyakorolja-e egyáltalán


milyen hatállyal kerüljön visszavonásra

Jogszerű döntéseknél, ha

– az ágazati jog megengedi


az ügyfél a döntésben foglaltak megszegi


kár elhárítása érdekében szükséges.

Figyelemmel kell lenni a többi ügyfélre, harmadik személyekre gyakorolt hatásokra.
ajánlás ex tunc ex nunc ex nunc / ex tunc ex nunc
Ha a döntést megalapozó okok már nem állnak fenn. Visszamenőleges hatállyal csak ésszerű időn belül.

A jogos várakozással bíró ügyfélre csak ex nunc hatállyal

Ha a döntést megalapozó okok már nem állnak fenn.
Figyelemmel kell lenni a többi ügyfélre gyakorolt hatásokra: ezeket fel kell térképezni és a levont következtetéseket az indokolás részévé tenni. Vizsgálandó: jogos volt-e a várakozás és volt-e bizalom a döntés jogszerűsége iránt? Más ügyfelek jogos várakozásaira figyelemmel kell lenni.

4. Kilátások

A ReNEUAL Mintakódex a hatósági eljárások szabályain túl az általános eljárási szabályok kialakításához az egyéb közigazgatási eljárásokban is el kíván jutni. Ezek olyan eljárások, amelyek az Unió számos országában még az első szabályozási fázisban vannak: például 1-1 szerződéstípusra nézve már megfogalmazásra került néhány eljárásjogi szabály, vagy a szabályozó hatóságok normaalkotására már bizonyos szabályok vonatkoznak. Sem részleges, sem teljes általánosításról nem beszélhetünk még sem a közigazgatási szerződések, sem az általános hatályú rendelkezések eljárásjogi szabályozása tekintetében Európában.

Elég csak a hazai helyzetet megvizsgálni: Magyarországon e tekintetben a közigazgatási szerződésekhez kapcsolódóan a Ket. ért el egy részleges általánosítást, amikor a hatósági szerződés szabályai bekerültek az általános eljárásjogi kódexbe, de sajnos sem a közszolgáltatói szerződésekre, sem az állami támogatásokra nézve ilyen általános eljárásjogi szabályokkal nem büszkélkedhetünk, az egyes szerződésfajtáknál találunk – igen kezdetleges – szabályokat. A bírói gyakorlatban elindult e kérdéskör fejlődése, legalábbis a Kúriának a pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos perek hatásköri kérdéseiről szóló 1/2012. (XII. 10.) KMK–PK véleményéig, amelyet aztán az arra reflektáló Áht.-módosítás „kőbe is vésett”.[37]> A közigazgatási jogalkotás sem rendezett hazánkban a Jat.-on kívüli normák, az ún. általános hatályú rendelkezések esetében. E területeken a Kp. szabályai hosszú távon előrelépést válthatnak majd ki: egyrészt az ún. általános hatályú rendelkezések, másrészt a közigazgatási szerződések közigazgatási perben való támadhatósága révén.[38]

A bírói kontroll visszahat a közigazgatási eljárási szabályokra[39], ami jelen esetben azt jelenti, hogy előbb vagy utóbb a közigazgatási eljárási szabályok kialakítására ezeken a területeken is sor kerülhet. Hasonlóképpen az uniós közigazgatási cselekmények esetében a bírói gyakorlat fejlődése révén kialakulnak szabályozási igények, tehát az bizonyos, hogy nem volt hiábavaló fáradozás a ReNEUAL Mintakódex könyveinek megalkotása, s ha nem is a közel­jövőben, és esetleg nem is a jelenleg hozzáférhető formában, de hosszútávon katalizáló hatása is lehet e szabályoknak. A MK III. könyve és az ajánlás kapcsán ez már látszik, feltehetőleg a későbbiekben a közigazgatási jogalkotás és a közigazgatási szerződések eljárásrendje kapcsán is ezt tapasztalhatjuk majd, vagy közvetlenül, vagy áttételesen, hiszen feltehetőleg a nemzeti jogalkotók is vissza fognak e szabályokhoz nyúlni. Ebben a fejlődésben a bírói gyakorlatnak és az azt elemző, arra reflektáló szakirodalomnak így továbbra is fontos szerep jut.

 

F. Rozsnyai Krisztina
habil. egyetemi docens, ELTE ÁJK

 


[1]  A tanulmány a 112550 azonosító számú, „Az európai belső piac szabályozásának új tendenciái és ezek hatása a közigazgatás szervezetére, működésére” című kutatás keretei között készült, és az „Eljárási jog az Európai Unióban?” címmel Budapesten megrendezett konferencia keretében 2017. május 26-án elhangzott előadás szerkesztett változata.

[2]  Jean-Marc SAUVÉ: A la recherche des principes du droit de la procédure administrative. Ouverture du colloque organisé par la Chaire Mutations de l’action publique et du droit public (MADP) de l’Institut d’études politiques de Paris, (2014. de­cember 5.)
http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/A-la-recherche-des-principes-du-droit-de-la-procedure-administrative (2017. június 26.)

[3]  Code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Elfogadva 2015. okt. 23-án, egyrészt az ordonnance no 2015-1341 (partie législative) másrészt a décret no 2015-1342 (partie réglementaire) révén, hatálybelépés néhány kivétellel 2016. január 1-jén.

[4]  FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog. Általános Rész III. Budapest, Eötvös, 2017. VI. fejezet.

[5]  Ilyen közös végrehajtási módozat például, hogy a vasúti biztonsági előírások szigorítása bizottsági jóváhagyáshoz van kötve.

[6]  Részletesen a közvetlen végrehajtás problémáiról SZEGEDI László: Egyéni és kollektív uniós jogvédelem a közigazgatási perben: a szubjektív jogsérelemhez kötött közigazgatási bírói jogvédelem uniós átalakulása. Doktori értekezés, Budapest, 2016. 2.2.2. alcím

[7]  Ld. SZEGEDI (6. lj.) 4.3.2. alcím vagy pl. FORGÁCS Anna: The Regulatory Powers of Agencies in the United States and the European Union. European Networks Law And Regulation Quarterly (ENLR) 3/2015. 11–24. 11–12.

[8]  FAZEKAS, i. m. (4 lj.)

[9]  Az egyes vetületeket ld. pl. a Ket. szabályaihoz kapcsolódó feldolgozásban: BARABÁS Gergely – BARANYI Bertold – KOVÁCS András (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárásjogi törvényhez, Budapest: Complex, 2013.

[10] Az Európai Ombudsman által kiadott, a helyes hivatali magatartás európai kódexe
https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/code.faces/hu/3510/html.bookmark;jsessionid=
19AE8B85105FBFC58DBB7833E5FC24A9#/page/1

[11] European Parliament resolution approving a Code of Good Administrative Behaviour, 6 September 2001.

[12] Az Európai Bizottság által kiadott Code of Good Administrative Behaviour for Staff of the European Commission in Their Relations with the Public, OJ L 267, 73. (2000. okt. 10.)
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-good-administrative-behaviour_en.pdf

[13] Herwig C.H. HOFMANN, Gerard C. ROWE, Alexander H. TÜRK: Administrative Law and Policy of the European Union, Oxford, OUP, 190.

[14] Az ezzel kapcsolatos álláspontokról összefoglalóan: FAZEKAS Marianna: Az Alaptörvény hatása a közigazgatási eljárásjogra. Közjogi Szemle, 2017/2, 31–41., 31–32.; részletesen pedig: VÁCZI Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és annak összetevői. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2013.

[15] FAZEKAS (14. lj.), 34–41.

[16] Lásd erről bővebben például a 48/1998. (XI. 27.) AB határozatot, ABH 1998, 372., különösen 376–377., illetve F. ROZSNYAI Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Budapest, Eötvös, 2010. 37.

[17] ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure http://www.reneual.eu/index.php/projects-and-publications/reneual-1-0

[18] Jacques ZILLER: The ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure: Method, Contents and Prospects. In: GERENCSÉR Balázs – BERKES Lilla – VARGA Zs. András: A hazai és az uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései: Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015. 247–250.
https://jak.ppke.hu/uploads/articles/761810/file/KET_2015_kotet_0611_vegl.pdf

[19] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//HU

[20] P8_TA(2016)0279 European Parliament resolution of 9 June 2016 for an open, efficient and independent European Union administration / Az Európai Parlament 2016. június 9-i állásfoglalása a nyitott, hatékony és független európai uniós igazgatásról [2016/2610(RSP)];
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0279+0+DOC+XML+V0//HU

[21] Minderről igen részletesen, az addigi szakirodalmat feldolgozva és az álláspontokat ismertetve Anette GUCKELBERGER: Gibt es bald ein unionsrechtliches Verwaltungsverfahrensgesetz? Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2013/10, 601–611.

[22] HAJAS Barnabás: A VI. könyv hatálya és alkalmazhatósága, valamint kapcsolata a II–V. könyvekkel. PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2017/2 különszám, 197–198.

[23] Eltérő minőségű szövegek vannak a harmadik könyvben, illetve nagyon sok norma a magyar jogállamiságból eredő határozottság-fogalomnak például egyáltalán nem felelne meg, sem a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendeletnek. Tehát egy magyar jogalkotó jelentősen átrajzolná. A hagyományoknak itt különösen nagy szerepe van.

[24] ROZSNYAI Krisztina: Külön, de mégis együtt. A közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perjog. In: GERENCSÉR Balázs – BERKES Lilla – VARGA Zs. András: A hazai és az uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései: Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015. 149–167., 150.
https://jak.ppke.hu/uploads/articles/761810/file/KET_2015_kotet_0611_vegl.pdf

[25] A jogszerűségre és a célszerűségre nézve ld. FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I.: A közigazgatásról általában. Közigazgatási szervezeti jog. Közszolgálati jog. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015. 17.

[26] ZILLER (18. lj.), 249.

[27] A konferencia-kiadvány (Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2017/2. különszám) a Mintakódexnek az ügyfél ügymegismerési jogaira vonatkozó legtöbb szabályáról részletesen szól.

[28] Ezt a szabályt az Ákr. ugyan elhagyja, de a Kp. 17. § alapján perindítási joggal rendelkeznek az ilyen közigazgatási szervek.

[29] Az eljárások strukturálására nézve ld. ROZSNYAI (24. lj.), 155.

[30] Ld. SZEGEDI (6. lj.), 3.3. alcím vagy ROZSNYAI Krisztina: A barnamedve esete a szalámival: A közigazgatási eljárási jog a nemzetközi jog és az európai jog kölcsönhatásainak terében. In: Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Posztdoktori Konferencia (szerk.: FAZEKAS Marianna) Budapest, ELTE ÁJK, 2013,
http://www.ajk.elte.hu/file/Uj_generacio_konf_kotet_2013.pdf, 255–271.

[31] Ennek részleteiről ld. FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog. Általános Rész III. 2017, Budapest, V. Fejezet 12. alcím, illetve a Nagykommentár (9. lj.) Ket. 121. §-hoz kapcsolódó része.

[32] E különbségekről ld. FORGÁCS Anna: A Legfelsőbb Bíróság ítélete a jogbiztonság és a jogos várakozás elvének védelméről: a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmének viszonya a jogos várakozás elvéhez. Jogesetek Magyarázata 2012/3, 48–57.

[33] Ld. uo. 13. alcím, illetve BARABÁS Gergely: A Legfelsőbb Bíróság ítélete a működési-tevékenységi hatósági engedélyek módosításáról és visszavonásáról – Engedélyezett kereskedelmi tevékenység utólagos hatósági megtiltásának feltételei. Jogesetek Magyarázata, 2012/1, 72-103.

[34] Barabás (33. lj.), 92–103.

[35] MK III-35. és ajánlás 23. §

[36] MK III-36. és ajánlás 24. §

[37] Ld. e fejlődésről részletesen Barabás Gergely: Kontraktuális közigazgatás – Közszerződések a magyar jogban. Közbeszerzési Szemle, 2014/11. vagy Fazekas (31. lj.), V. fejezet 7. alcím.

[38] A Kp. 4. §-ában ugyanis a közigazgatási cselekmények típusaiként nevesíti ezt a két aktusfajtát, illetve meghatározza a fogalmukat is.

[39] Ennek különböző módozataira nézve ld. Rozsnyai (24. lj.), 149–154.