Publikáció: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról

Varga Zs. András:
Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról
(Magyar Jog, 2014/10., 545-556. o.)

1. Közös európai eljárási szabályok?

Az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata (ReNEUAL[1]) 2014. szeptember 1-jén a május 19–20. közötti, Brüsszelben az Európai Ombudsmannal közreműködésben szervezett utolsó előkészítő konferenciá­ját[2] követően nyilvánosságra hozta az európai közigazgatási eljárás modell-szabályait (Draft Model Rules on EU Administrative Procedures[3]). A készülő szövegre vonatkozó információk korábban egyre szélesebb körben terjedtek, mégis amikor 2013. november végén nyilvánossá vált egy részletes összefoglaló a tervezetről,[4] a szövegezés munkálataiban részt vevőkön kívül sokan meglepődhettek. Mind ez idáig ugyanis úgy tudtuk és tanítottuk, hogy létezik ugyan az európai uniós (korábban: közösségi) jognak közigazgatási szabályegyüttese, ám annak végrehajtására közös szabályok nincsenek, az uniós közigazgatási anyagi jogot nem az Európai Közigazgatási Térségen belül vagy az uniós intézmények önállóan, vagy a tagállamok saját szabályaik szerint, vagy pedig a két intézményi struktúra együttesen hajtja végre. Közös eljárási szabályok tehát nincsenek, következésképpen az Európai Közigazgatási Térség „harmonizált értékszintézis”, „metafora”, kritériumként érvényesülő alapelvek halmaza.[5]

Az európai jogalkotási folyamatokat figyelemmel kísérők számára persze feltűnhetett, hogy az Európai Parlament 2013. január 15-én Luigi Berlinguer képviselő által előterjesztett jelentés alapján állást foglalt (a Bizottságnak szóló ajánlásokkal) az Európai Unió közigazgatási eljárási jogáról,[6] és Boros Anita már részletesen meg is vizsgálta a szabályozás lehetséges irányait,[7] de a jövendő szabályok részletei ekkor még homályban maradtak. Annak ellenére történt ez, hogy a Berlinguer-jelentés előterjesztésekor már hosszabb ideje folyamatban volt az európai közigazgatási eljárási szabályok kodifikációjának előkészítése a ReNEUAL kutatóhálózat közreműködésével, amelyben a legtöbb EU-tagállam professzorai, felső-bírósági bírái és más szakemberek vettek részt. Az Európai közigazgatási eljárási modell-szabályok (Model Rules on EU Administrative Procedures) címmel elkészült tervezetet (pontosabban tervezeteket) több konferencián megvitatták (a legutóbbi brüsszeli konferencia előtt a Luxemburgi Egyetemen 2013. júniusban,[8] illetve a bécsi European Law Institute Projekt-konferenciáján 2013. szeptemberben[9]).

Magyarországon a szabályok megvitatására első alkalommal (ugyan zárt körben) a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karán működő Ereky István Kutatócsoport szervezésében a TÁMOP-4.2.1/B-11/2-KMR2011-0002 program támogatásával 2013. november 25-én megrendezett professzorszemináriumon[10] és az azt követő kerekasztal-beszélgetésen volt lehetőség, amelyen azonban – a szöveg nyilvánosságra hozatalát megelőzően – még csak a tervezet fő irányainak megismerésére volt lehetőség.

A most nyilvánosságra hozott szöveg arra utal, hogy a szövegezők figyelmét nem kerülte el az a körülmény, hogy a közös eljárási szabályok léte nem független az alkotmányos összefüggésektől,[11] ezért a szabályok célja az Unió eddig is meglévő közös alkotmányos alapelveinek érvényesítése a közigazgatási eljárásokban.[12]Mindez hat részre (könyvre) osztva jelenik meg a tervezetben: az Európai Unió közigazgatási jogi alapelvei (I. Könyv), a közigazgatási jogalkotás (II. Könyv), egyedi jogalkalmazói döntések (III. Könyv), (közigazgatási, főként közbeszerzési) szerződések (IV. Könyv), jogsegély – tagállamok közötti együttműködés (V. Könyv), adatkezelés (VI. Könyv).[13] A modellszabályok részletes értékelésére egy rövid tanulmány keretei között nincs lehetőség, ezért az általános ismertetés és néhány dilemma felvetése után a hazai közigazgatási megközelítések tekintetében vitatott közigazgatási jogalkotással kapcsolatos II. könyvvel foglalkozunk részletesebben.

2. A modell-szabályokról általában

Ha alaposabban áttekintjük a modellszabályok hat könyvét, és a terjedelmes magyarázatokat (amelyek mindösszesen 335 oldalt tesznek ki), belátjuk, hogy azok valójában háromféle eljárást kívánnak szabályozni, mégpedig a közigazgatás jogalkotó tevékenységét (II. könyv, erről hosszabban szólunk majd), az egyedi jogalkalmazói eljárást (III. könyv, amelyet itthon hatósági jogalkalmazásként ismerünk, ide értve természetesen a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályai – Ket.– alól kivett eljárásokat is), valamint a közigazgatási szerződéseket (IV. könyv, amely nagyrészt a közbeszerzések jogát fedi). A másik három könyv általános, minden eljárásfajtára vonatkozó szabályokat tartalmaz.

2.1. Az általános szabályok

Az I. könyv általános szabályai szokásosan a hatály rögzítésével indulnak. Az I-1. cikk értelmében a modell-szabályokat az EU hatóságai és a tagállami hatóságok (utóbbiak csak a modell-szabályok kifejezett rendelkezései esetén) kötelesek alkalmazni, amennyiben az EU jogát hatják végre közigazgatási aktusok útján, vagy ha az EU, illetve a tagállam jogszabályai elrendelik az alkalmazását. Az értelmező rendelkezéseket tartalmazó I-4. cikk (5) bekezdése értelmében az EU hatóságai fogalmon az EU intézményei, testületei, hivatalai és ügynökségei értendők. A szöveg a korábbi tervezetekhez képest – amelyek értelmében a tagállami hatóságok fogalom kiterjedt volna minden szintű és természetű (országos, regionális, helyi és autonóm) közjogi jogalanyra, amely hatósági tevékenységet, közszolgáltatást vagy egyéb közérdekű tevékenységet végez –, már nem kísérel meghatározást adni ezekre, mindössze arra szorítkozik [a (3) bekezdésben], hogy illetékes hatóságnak tekintse azokat a jogalanyokat, amelyek az anyagi jog végrehajtására kötelezettek. A tagállami közigazgatási szerveknek tehát továbbra sincs kötelező tipológiája. Az értelmező rendelkezések meghatározzák a közigazgatási aktus fogalmát is, amely magában foglalja a szabályozó aktusokat (II. könyv), az egyedi döntéseket (III. könyv), szerződések létrehozatalát (IV. könyv), valamint az adatkezelést (VI. könyv). A közigazgatási eljárás pedig a modell-szabályok értelmében a közigazgatási aktusok az EU, a tagállami hatóságok, illetve a kétféle hatóság közreműködésével (kompozit eljárás) előkészítését és kibocsátását jelenti. Már ebből is kitűnik, hogy a modell-szabályok fogalomkészlete közel áll a hazai közjogi irodalomban használt fogalmakhoz, de azokat nem pontosan takarja. Mindez az esetleges jogi kötőerővel történő felruházás után értelmezési nehézségekkel járhat.

A bevezető rendelkezések között szerepelnek az értelmezési korlátok is (amelyek részben a hatályt is érintik). Eszerint lehetőség van ugyan ágazati (szektorspecifikus) uniós szabályokat is alkotni, de ezek, miként a nemzeti jogszabályok értelmezése során is figyelemmel kell lenni a modell-szabályokra (az uniós normák esetén azokkal összhangban – „in coherence” –, a nemzeti normák esetén azokat irányelvnek tekintve – „as guidance” – kell eljárni. Kikerült tehát a szövegből a korábbi tervezetek erőteljesebb tagállami megkötése, amelyek még előírták volna a tagállami jog értelmezését a modelltörvények fényében – „in the light of” –, illetve a jóhiszemű együttműködés elvének megfele­lően – „in accordance with the principle of sincere co­operation” – történő értelmezését, I-2. és I-3. cikkek).

A modell-szabályok saját értelmezési korlátai bonyolultabbak, ugyanis ezek az utolsó előkészületi fordulóra kikerültek a biztosan kötőerővel rendelkező szövegből, és az I. könyv elejére helyezett preambulumban kaptak helyet. A preambulum általános értelmezési keretét a jogállamiság, a tisztességes eljáráshoz való jog és az EU közigazgatási jogának általános szabályai jelentik, amelyeket a könyv második fejezete pontosít. Utal azonban a preambulum arra is, hogy tisztességes eljárás elve magában foglalja az egyenlő elbánást, és a diszkrimináció-mentességet, valamint a jogbiztonság, tisztesség, objektivitás, pártatlanság, ügyféli részvétel, hatékonyság és eredményesség, arányosság, jogos elvárás, átláthatóság, szolgáltatásirányultság elvét. Az EU hatóságainak továbbá figyelemmel kell lenniük a szubszidiaritásra, jóhiszemű együttműködésre és a felelősség világos megállapíthatóságára. Mindezeket az egyes könyvek további alapelvekkel pontosítják.

A korábbi tervezetek – amelyek az alapelveket még a normatív szövegrészben helyezték el – ugyan jóval világosabban fogalmaztak, például jelezték, hogy a jóhiszeműség elvén kell érteni a szubszidiaritást, a hatékony eljárást, a kölcsönös elismerést, a pontos felelősségtelepítést, valamint a kompozit eljárások esetén az összehangolt eljárási szabályokat, ám a korábbi változatok meglehetősen „tartalomjegyzékszerűek” voltak. Csak a lábjegyzetek utaltak nagyon általános formában arra, hogy az egyes alapelvekkel kapcsolatos normatív vagy joggyakorlaton alapuló háttér hol lelhető fel (például az EUSZ-ban vagy az Unió Bíróságának joggyakorlatában), ám az egyes alapelvekről semmilyen további rendelkezést nem tartalmaztak. Ez komoly fogyatékossága volt a szövegnek. Az alapelvek ugyanis lehetnek dogmatikai absztrakciók (ebben az esetben normatív részletszabályokon, illetve az azokat értelmező joggyakorlaton alapulnak), avagy lehetnek kifejtett, önálló normatív szabályok (legalább olyan részletességgel, mint ahogyan a hazai eljárási törvények tartalmazzák az alapelveiket). A tartalomjegyzékszerű felsorolás valójában nem segítette volna elő az alapelvek érvényesülését, mert az egyes „címszavak” jelentését csak bonyolult értelmezéssel lehetett volna megadni. A preambulumos megoldás ennél jóval elegánsabb – a preambulumtól nem várható el az aprólékosság –, ennek ellenére az alapelvek megfogalmazása változatlanul nyitott.

Az I. könyv mindössze a fenti szabályokat tartalmazza, ám az V. könyv, amely a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és az EU közötti jogsegélyt szabályozza, valójában általános szabály, amely az I. könyv rendelkezéseit részletezi. A külön szabályozás értelme vélhetően az, hogy az V. könyv már figyelemmel lehet a II–IV. könyvek rendelkezéseire is. Az V. könyv részletes ismertetését mellőzve most csak arra utalunk, hogy az magában foglalja mindazt, amit a hazai közigazgatási eljárási irodalom kül- és belföldi jogsegélyként (megkeresésként) ismer. Így az információszolgáltatást, eljárási cselekmények elvégzését, iratok megküldését; ezen belül az írásbeli és az elektronikus kapcsolattartás lehetőségét, a hatóságok közötti nyelvhasználat és költségviselés szabályait, valamint az adatszolgáltatással érintett személy (ügyfél) jogát ahhoz, hogy a megkeresésről és annak teljesítéséről tájékoztassák (illetve ennek korlátait).

Hasonlóképpen általános szabályokként kell értelmeznünk a VI. könyv bonyolult előírásait a közigazgatási adatkezelésről (Admnistrative Information Management). Ennek részletes ismertetésétől nem kizárólag terjedelmi okokból tartózkodunk, hanem azért is, mert a könyv maga is utal rá, hogy az adatkezelés (különösen az adatátadás általános szabályai) csak akkor alkalmazhatók, ha előzetesen rendelkezésre áll megfelelő információs alapjogszabály (rendelet, irányelv vagy döntés), amely tisztázza az adatkezelés tartalmát, formáját, célhoz kötöttségét, az adatkezelésben részt vevő hatóságok kötelezettségeit, a központi adatvédelmi hatóság feladatait, az alkalmazandó jogot, az adatkezelés körét (VI-3 (1)–(4). cikk). A könyv szabályai ugyan feltételezik, hogy a szükséges alapjogszabály elkészül, és összhangban lesz a könyvben írtakkal, ugyanakkor ennek részletei pillanatnyilag még a többi könyvhöz képest is csak fokozottan de lege lata értékelhetők, ehhez képest pedig igencsak terjedelmesek.

2.2. Az egyedi jogalkalmazói döntések szabályai

Az egyedi jogalkalmazói döntések körében a III. könyv a saját általános szabályai között a magyar jogirodalomban hatóságinak nevezett döntéseket szabályozza [a közigazgatási hatóság által egyoldalúan kibocsátott, meghatározott természetes vagy jogi személy(ek)nek címzett közigazgatási aktus, amely konkrét ügyeket dönt el jogi kötőerővel, III-2. cikk (1) bekezdés], kiemelve ezek köréből és külön nevesítve az információszerzést célzó (helyszíni) vizsgálatot [III-2. cikk (5) bekezdés], amely leginkább a hazai hatósági ellenőrzésnek feleltethető meg (és amelynek részletszabályai is hasonlóak, kiegészítve az EU-intézmények, illetve a tagállami hatóságok közötti együttműködés szabályaival, III-16.–III-20. cikkek). Általános szabályként – a könyv saját alapelveként – jelenik meg a pártatlan, tisztességes és ésszerű időben meghozott döntéshez való jog, amit a kizárás szabályai követnek (nagy vonalakban a hazai szabályokhoz hasonlóan, III-3. cikk).

A részletszabályokat illetően a szabályok tömörebbek ugyan a magyar eljárási törvénynél (Ket.), de összességében hasonló rendelkezéseket tartalmaznak. Az uniós közigazgatási eljárás kérelemre vagy hivatalból indulhat, ezt követően az érintett ügyfeleket értesíteni kell az eljárásról, a nem megfelelő helyre küldött beadványokat át kell tenni a hatáskörrel rendelkező hatósághoz. El­térő szabály, hogy a panaszokat nem feltétlenül eljárást kezdeményező kérelemnek tekinti, hanem lehetővé teszi azokra tekintettel az eljárás hivatalbóli megindítását (III-5.–III-6. cikkek, erre a Ket. első szövegváltozatai még itthon is utaltak, a későbbi módosítások során került hatályon kívül az erre vonatkozó rendelkezés). Az ügyféli jogok hasonlóak az itthon ismertekhez (iratmegismerés, meghallgatás, megint csak kiegészítve az EU- intézmények, illetve a tagállami hatóságok közötti együttműködés szabályaival, III-22.–III-27. cikkek).

A szabályok közül feltétlenül kiemelést érdemel az ügyintézési határidő (III-9. cikk), amely fő szabályként az ésszerűséget tartalmazza azzal, hogy az ágazati (szektorspecifikus) normáknak kell megjelölniük a pontos ügyintézési határidőt. A modell-szabályok szubszidiárius rendelkezése csak ezt követően alkalmazható. A szubszidiárius szabály szerint az ügyintézési határidő három hónap, amelybe nem számít bele a felfüggesztés, az ügyfél késedelmes jognyilatkozata miatti időmúlás, valamint a megkeresések és azok teljesítése közötti időtartam. A határidő tehát ebben az esetben is nettó, miként a Ket. általános ügyintézési határideje, ugyanakkor jóval kevesebb okot jelöl meg az „állásra”, mint a hazai törvényünk. Ezáltal az elvileg három hónapos határidő jóval közelebb állhat a tényleges elintézés időtartamához, mint a Ket. esetén. Úgy tűnik, hogy a pontos elintézés kiszámíthatatlansága nem csak hazai jelenség. A későbbi viták során érdemes javasolni, hogy a három hónapos határidő váljék „bruttóvá”, amely alól csak a felfüggesztés időtartama jelenthet kivételt. A három hónapos határidőnek a rövidebb megállásokat viselnie kell, a hosszabb, az ügyintézést ténylegesen gátló okok esetén viszont a formális felfüggesztés valóban megállíthatja a határidő múlását. Természetesen ez a saját törvényünk esetén is üdvözlendő lenne.

A bizonyítási eljárást (III-10. cikk) illetően a modellszabályokban keverednek a kontinentális és az angolszász jogrendszerek sajátosságai. Elvileg ugyan a bizonyítás szabad, ám az ügyfél nyilatkozatai esetén különbséget tesz az egyszerű információszolgáltatási felhívás („power to investigate by simple request” III-11. cikk), valamint a nyilatkozattételre kötelezés („power to investigate by mandatory decision”, III-12. cikk). Előbbi esetben az ügyfél visszautasíthatja a közreműködést, ám ha vállalja azt, akkor – kívánságára ügyvéd jelenlétében – köteles igazat mondani, és a valós tényeket teljeskörűen feltárni, míg a nyilatkozattételre kötelezés esetén, amit ágazati (szektorspecifikus) szabályok rendelhetnek el, az ügyfél közreműködési szándéka irreleváns. Mindkét esetre irányadók a mentességi szabályok (III-14. cikk): az ügyfél nem köteles önmagára szankcióval járó nyilatkozatot tenni, és nem kötelezhető az ügyvéd sem feltárni a közte és ügyfele között folytatott beszélgetések tartalmát („professional privilege”).

Végül a döntést illetően a modellszabályok a tényszerűséget (a releváns tények teljes körű és súlyuknak megfelelő értékelését), az indokolási kötelezettséget, valamint a nyelvhasználati jogot (EU-hatóság esetén értve ezen bármelyik hivatalos nyelvet, tagállam esetén a saját hivatalos nyelvét) követelik meg. Előírják továbbá az írásbeli, illetve normatív tilalom hiányában a minősített aláírással ellátott elektronikus formát, a jogorvoslat lehetőségére történő kioktatást (ide értve a jogorvoslati határidőt is), valamint az ügyféllel történő közlés kötelezettségét (III-28.–III-33. cikkek). Ebben a körben a hazai eljárásjogunkkal összevetve a leginkább feltűnő a jogorvoslati eszközök megjelölésének hiánya (ide nem értve a kijavítási és visszavonási lehetőséget, III-34.–III-36. cikk). A korábbi tervezetek vitái ezt a kérdést többször érintették. hangsúlyos volt az az álláspont, hogy (még a rendkívül eltérő jogorvoslati rendszerek figyelembe vétele mellett is) legalább a bírósági felülvizsgálat lehetőségére utalnia kellene a szövegnek. Végül két érvre alapozva ez is kimaradt a szövegből. Az egyik érv szerint a modell-törvények a közigazgatási és nem a bírósági eljárásokat kívánják szabályozni, ezért a bírósági felülvizsgálat bármiféle részletezése túllépné a szabályozás hatályát (ez a hazai megközelítéseinkkel meglehetősen ellentétes, és önmagában nem is túl meggyőző). A másik érv ezt azzal egészítette ki, hogy az uniós hatóságok esetén sok esetben a hatáskörrel rendelkező bíróság az Európai Unió Bírósága, amelynek eljárását viszont egyrészt az EUSZ és az EUMSZ szabályozza, ami alacsonyabb szinten nem egészíthető ki a kollízió veszélye nélkül, másrészt a bíróság függetlensége megköveteli, hogy saját joggyakorlatában határozza meg, hogy mit követel meg az eljárást kezdeményezőtől, amit sértene a bírósághoz fordulás jogának általános szabályként történő megjelenítése. A kérdés alaposabb elemzése meghaladja ennek a tanulmánynak a kereteit, de sejtésként annyi talán megfogalmazható, hogy az érvek vitathatónak látszanak. Különösen annak fényében tűnik súlytalannak a két érv, hogy – mint látni fogjuk – a szerződésekre vonatkozó IV. könyv korántsem ennyire visszafogott.

2.3. Az EU hatóságainak szerződései (közbeszerzések)

A szerződések (közbeszerzések) szabályait tartalmazó IV. könyv terjedelmét, részletességét, bonyolultságát és szerkezetét tekintve is kiemelkedik a többi közül. Amint láttuk, a modellszabályok a szerződések megkötését közigazgatási aktusnak tekintik, ezeket a IV. könyv pontosítja: a szerződés akkor tekintendő közigazgatá­sinak (azaz akkor terjed ki rá a könyv hatálya, ezeket a továbbiakban a könyv szóhasználata szerint közszerződésnek nevezzük), ha azokat uniós hatóság (tehát tagállami kifejezetten nem!) köti magánszeméllyel (ide értve a jogi személyeket is, ha azok nem minősülnek hatóságnak) vagy tagállammal, illetve tagállami közjogi jogalannyal, de utóbbi esetekben csak akkor, ha azok az uniós hatósággal úgy lépnek kapcsolatba, mintha magánszemélyek lennének (IV-1. cikk). Megfordítva: az unió és a tagállamok vagy tagállami közjogi jogalanyok közjogi kapcsolatai nem tartoznak a szerződések könyvének hatálya alá, ugyanakkor a könyv szabályai kivételesen ebben az esetben is alkalmazhatók, ha alkalmasnak bizonyulnak az uniós jogszabályok tagállami végrehajtásával kapcsolatos szerződésekre (ezáltal ugyanakkor nem kerülnek a könyv hatálya alá, mert az uniós hatóságok a szabályok alkalmazása ellenére megőrzik egyoldalú jogalakító hatalmukat; a könyv szabályainak alkalmazása tehát csak technikai kérdés, az itt írt szabályok szerződésbeli megismétlését teszi elkerülhetővé).

A közszerződésekre vonatkozó szabályokat elsősorban az uniós normák (ezen belül a másodlagos jogforrások) határozzák meg, ilyen hiányában valamely tagállami jog vagy bármely más jog is alkalmazható (IV-3. cikk) azzal, hogy a kollízió feloldására, illetve az alkalmazandó jog kiválasztására a könyv részletes szabályokat tartalmaz (IV-4.–IV-5. cikk). Ezeket egészítik ki az érvényességre, a szerződés létrejöttére, teljesítésére és megszűnésére vonatkozó anyagi jogi szabályok, mégpedig külön az uniós szabályok és a tagállami szabályok alkalmazása esetére (IV-20.–IV-39. cikk).

A könyv a közszerződések három fázisát különbözteti meg: a szerződés előkészítését jelentő közigazgatási eljárást, a szerződés létrehozását, illetve annak teljesítését és lezárását. A modellszabályok tulajdonképpen háromféle szerződéskötési eljárást különböztetnek meg, mégpedig az általános eljárást (a korábbi szövegek szóhasználata szerint „standard procedure”, a jelenlegi szöveg mindenféle jelző nélkül főként ezt szabályozza), a versenytárgyalást („competitive award procedure”), valamint a közreműködési szerződésekre vonatkozó eljárást („subcontracting”).

Az általános eljárást – és ez jelentősen különbözik a hazai szabályozástól – ugyanúgy kell lefolytatni, mintha egyedi döntéshozatalra irányulna (III-7. cikk). Az első látásra furcsának tűnő szabályt tulajdonképpen a versenytárgyalás szabályai magyarázzák, utóbbiak ugyanis akkor alkalmazandók, ha az uniós hatóság nem köteles a közszerződés megkötésére minden arra jelentkezővel, illetve a közszerződésre irányadó anyagi jogi szabály nem jelöli ki az egyetlen lehetséges szerződő felet (IV-9. cikk). Innen visszafele olvasva tehát levonható a következtetés, hogy a versenytárgyalás feleltethető meg a hazai közbeszerzési eljárásoknak, míg az általános eljárás az uniós hatóság és a másik szerződő fél normatív alapú kapcsolatára vonatkozik (azokra az esetekre, amikor valamely jogszabály voltaképpen szerződéskötési jogot teremt a magánszemély és kötelezettséget az uniós hatóság oldalán – értelemszerűen a jogszabályi feltételeik teljesülése esetére). Ezzel szemben a versenytárgyalás akkor alkalmazható, ha az érdekelt magánszemélyeknek nincs alanyi joguk a szerződés megkötéséhez. A négy szabadság tiszteletben tartására épülő versenytárgyalás szabályozása nem tartalmaz számottevő újdonságot a hazai közbeszerzés szabályaihoz képest (IV-9.–IV-19. cikkek). A közreműködési szerződésekre vonatkozó szabályok (IV-37.–IV-39. cikkek) lényegében kétszer két, esetenként háromoldalú viszonyt jelentenek. A fő szabály az, hogy a hatóság ilyen esetben is csak az eredeti szerződő féllel áll kapcsolatban (alapvető szerződéses viszony), az utóbbi és a közreműködő közötti szerződés nem hoz létre jogviszonyt a hatóság és a közreműködő között, következésképpen a hatóságnak nem is kell jóváhagynia a közreműködő igénybevételét, a szerződés egészének teljesítéséért az eredeti szerződő fél felel. Ennek ellenére a hatóságot terhelik a III. könyvben (egyedi döntéshozatal) meghatározott alapelvek a közreműködővel szemben is (ez röviden úgy értelmezhető, hogy a hatóság és a közreműködő között magánjogi kapcsolat nem jön létre, ám ettől a hatóság nem veszíti el közjogi helyzetét és nem mentesül a közjogi természetű kötelezettségeitől). A szabály biztosítéka az, hogy a hatóság kötelessége annak biztosítása, hogy a szerződő fél a közreműködőt tájékoztatja a hatóságot terhelő közigazgatási alapelvekről, és az alapelvek megsértését a közreműködő közvetlenül kifogásolhatja a hatóságnál.

A korábbi tervezetek szerint az anyagi magánjogi, valamint az eljárási szabályok mellett a könyv gondoskodott volna a közszerződések közjogi kontrolljáról is, mégpedig feltűnő részletességgel (Európai Ombudsman, Európai Adatvédelmi Felügyelő, Európai Számvevőszék, bírói jogvédelem). A nyilvánosságra hozott tervezet ezekről nem rendelkezik. Vélhetően azért nem, mert az egyedi döntéshozatali eljárás sem: a modellszabályok a közigazgatási eljárást tartalmazzák, más intézményekét nem.

2.4. A jogalkotási eljárás

A teljesség kedvéért – mielőtt részletesen értékelnénk – nagyon röviden bemutatjuk a jogalkotási eljárásra vonatkozó II. könyvet is. A jogalkotási eljárásra vonatkozó legfontosabb szabály azt tisztázza, hogy mi tartozik a könyv hatálya alá: a másodlagos jogforrások megalkotásán kívül minden szabályozás, így a formálisfelhatalmazáson alapuló végrehajtási szabályainak kiadása, a jogszabálynak nem minősülő, de az EUSZ és EUMSZ felhatalmazásán alapuló uniós intézmények által kiadott szabályozások (II-1. cikk). Valójában tehát a könyv magas szintű szabályozásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. Ezek megalkotásával összefüggésben rendezi a szabályozás kezdeményezését (melynek során rögzíteni kell a tervezet címét, célját és a szövegező intézményt, II-2. cikk), szövegezését (ide értve az indokolást is, valamint a részt vevő szakértők nevének közlését, II-3. cikk), nyilvános vitáját (a szöveg és a hozzászólások nyilvánosságra hozatalát, a szövegező álláspontját a hozzászólások elfogadásáról vagy elutasításáról, szükség esetén a vita megismétlését, II-4. cikk), valamint elfogadását (ideértve a Parlament és a Tanács tájékoztatását, II-5. cikk). A szabályok lehetővé teszik a gyorsított eljárást, amely esetén a nyilvános vita elhagyásával ideiglenesen hatályba léptethető, majd az ezt követő négy hét elteltével folytatandó le a vita, amelynek eredményeként szükség szerint módosítható a szabályozás (II-6. cikk).

3. Európai közigazgatási jogalkotás?

Amint ígértük, ez a tanulmány a II. Könyv, az európai közigazgatási (szervek általi) jogalkotás néhány általános összefüggését kísérli meg körüljárni. Kiválasztása semmiképpen nem azt jelenti, hogy az egyéb szabályok ne lennének legalább ennyire fontosak. A közigazgatás általi jogalkotás azonban olyan kérdéseket vet fel, amelyek nemcsak az uniós dimenzióban, de tagállami keretek között is nehezen válaszolhatók meg, ugyanis érintik a közigazgatás szerepét az állami (uniós) szervezetek és tevékenységük között, a hatalommegosztás érvényesülésének dilemmáit, végső soron pedig a (nép)szuverenitás és a jogállamiság (joguralom) összefüggéseit.

A II. Könyv, a közigazgatási szervek jogalkotási felhatalmazása az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 291. cikkén nyugszik,[14] elsősorban az EU saját közigazgatási szerveinek jogalkotó tevékenységét szabályozza (még ha nem is tekinthető kizártnak a tagállami közigazgatási szervekre kiterjedő hatálya, amennyiben az EU jogát hajtják végre[15]). Látszólag a közigazgatási szervek által végzett jogalkotás technikai (vagy éppenséggel technológiai) leírását szabályozza a modelltörvények tervezetének ez a része. Valójában azonban a közigazgatás és a közigazgatási jog, vagy még tágabban, a közjog alapkérdéseit érinti a közigazgatás és a jogalkotás mint közjogi tevékenységformák kapcsolata. Nem titok, mivel a bécsi projektkonferen­cián munkaváltozatként felmerült a közigazgatási jogalkotás egy lehetséges munkadefiníciója, mely szerint a II. könyv a végrehajtó hatalom jogalkotó (szabályozó) eljárására vonatkozik, azokra az eljárásokra, amelyek kívül esnek az EU jogában meghatározott formális jogalkotási (törvényhozó) eljárásain (az angol szöveg az elhatárolást pontosabban tükrözi: This book addresses rule-making procedures by the executive, i.e. those that remain outside the formal legislative procedures provided for in EU law).

Első ránézésre szemet szúrnak a szöveg által megkívánt elhatárolások: executive/legislative, rule-making/legislation, de legalább ennyire feltűnő, hogy a munkadefiníció nem a közigazgatást (mint szervezetet vagy szervezetek halmazát), hanem a végrehajtást (vagyis egy absztrakt hatalmi ágat) jelöli meg a jogalkotás (szabályozás) alanyaként. Nem szükséges tehát erőltetett problémafelvetés ahhoz, hogy belássuk, az elhatárolások magyarázatra szorulnak, mert közel sem világos, hogy pontosan mit is értünk közigazgatási jogalkotáson vagy közigazgatási szabályozáson (az sem segít, ha az angol megfelelőt – administrative rule-making – használjuk).

Ahhoz, hogy a kérdések könnyebben megválaszolhatók legyenek, a hozzájuk vezető út pedig könnyebben átlátható legyen, a felmerülő kérdések hazai közigazgatási jogi leképződését vizsgáljuk meg először, azután megnézzük a tagállami és uniós struktúrák, illetve jogalkotó mechanizmusaik párhuzamos értelmezhetőségét, majd visszatérünk a II. könyv szabályozásához.

4. Végrehajtás-kormányzás-közigazgatás-jogalkotás a hazai közjogi értelmezésben

4.1. Előkérdések

A modelltörvények által felvetett kérdések könnyen modellezhetők. Azt kell(ene) megválaszolni, hogy:

Közigazgatási feladat-e a jogalkotás?
(Is lawmaking an administrative action?)

Ez a kérdés – a munkadefiníció alapján – nyomban továbbvezet néhány előkérdéshez:

Azonosítható-e a végrehajtó hatalom és a közigazgatás?
executive =?= administration

A hazai szóhasználat dilemmái miatt pedig további azonossági előkérdések is felmerülnek:

Azonosítható-e a végrehajtó hatalom és a kormányzás?
executive =?= government

illetve:

Azonosítható-e a kormányzás és a közigazgatás?
government =?= administration

A jogalkotással és előkérdéseivel kapcsolatos fogalomhasználat tekintetében a hazai szakirodalomban teljes zűrzavar uralkodik[16] (és a külföldi szakirodalom is ellentmondásos, mivel minden ország a saját nyelvén, a saját rendszeréről ír). Röviden: a végrehajtó hatalom – kormány – kormányzás – közigazgatás fogalmak az itthoni szakirodalomban mindenféle azonosság/különbség kombinációban feltűnnek. Ezek közül kettő emelhető ki:

  • Az első: végrehajtó hatalom = közigazgatás. Az azonosság az amerikai szakirodalomból ered, ahol az administration fogalmat igen gyakran használják az elnök és az általa irányított teljes szövetségi közigazgatás megnevezésére. Ennek oka az, hogy az amerikai alkotmány az elnökről és a végrehajtó hatalomról igen szűkszavúan szól (a közigazgatásról pedig egyáltalán nem). Csakhogy: az amerikai szakirodalom (és általában az angolszász országoké) jellemzően nem használja a „Kormány” fogalmat (amit mi Kormányként ismerünk, azt az „Executive”, az „Administration[17] vagy – az Egyesült Királyságban – a „Cabinet” fogalmak rejtik[18]). A „kormányzás” fogalom pedig nem a végrehajtó hatalom (azaz az elnök), hanem a teljes állami intézményrendszer működését jelenti (ide értve a Kongresszus és a bíróságok tevékenységét is).
  • A második: „Kormány tevékenysége = kormányzás”. Az azonosság főként az újlatin nyelvekből ered (de a német is hajlik rá), amelyek a Kormány (gouvernement, govermento, guvern) szó nyelvtani eredete által befolyásolva a kormány tevékenységét gyakran kormányzásként használják (gou­ver­nance, governance, guvernare).[19]

A fenti két fogalomazonosítás azonban egymást kizárja. A hazai szakirodalom viszont erről gyakran nem vesz tudomást, hanem a „Kormány tevékenysége = kormányzás” azonosságot kiegészíti azzal, hogy – ha már a Kormány közigazgatási szerv (is), akkor – „Kormány tevékenysége = kormányzás = közigazgatás”, majd az amerikai hatásra ehhez hozzáveszi, hogy „Kormány tevékenysége = kormányzás = közigazgatás = végre­hajtó hatalom”.[20]

4.2. Kormányzás és közigazgatás – egy lehetséges elhatárolás

Saját iskolánk[21] a fenti fogalmakra viszonylag egyszerű elhatárolást ad, mégpedig a kormányzati és a közigazgatási működés különbsége alapján. Kormányzati tevékenységen eszerint tágabb értelemben magát az állami tevékenységet, szűkebb értelemben az állami tevékenység fő irányainak meghatározását értjük, amelyet Magyarországon a parlamentáris kormányforma következtében elsősorban az Országgyűlés, továbbá az Országgyűlés elsődleges döntési jogosultsága alapján a Kormány a helyi önkormányzatokkal megosztva gyakorol.[22] Kormányzati döntés mindenekelőtt a törvényhozás (és általában a jogalkotás), a kormányprogram elfogadása, az állami tevékenység szervezeti kereteinek és finanszírozásának meghatározása, a külpolitikai célkitűzések megfogalmazása. Fontos látnunk, hogy a kormányzati tevékenység kiterjed a közigazgatás kereteinek meghatározására is. A közigazgatás kormányzati döntéseket nem hozhat, de azok előkészítésében jelentős szerepe van.[23]Szemmel látható, hogy a kormányzásnak és a közigazgatásnak részben ugyanazok a szereplői (Kormány, miniszterek, önkormányzatok), tehát a két állami tevékenység az alanyi körre alapozva nem, hanem csak a működés tartalma alapján választható el.

Az elválasztás legfontosabb szempontja az, hogy az egyes tevékenységek az állam és az államszervezeten kívüli jogalanyok viszonyában absztrakt, avagy konkrét változást hoznak-e. A kormányzás keretében hozott absztrakt döntések ugyan jelentősen befolyásolják a fenti szereplők egymással szembeni jogait és kötelezettségeit, illetve érvényesítésének módját és helyét, ám az egyes jogalanyokat közvetlenül, ténylegesen nem érintik. A közigazgatás működése ezzel szemben mindig változást idéz elő a konkrét jogalanyok konkrét jogait és kötelezettségeit illetően.[24] Tomcsányi Móric frappáns megfogalmazása szerint: a közigazgatás ügyintéző állami tevékenységet takar.[25] (Hozzá kell ehhez tenni, hogy a közigazgatás a fenti ismérvek ellenére nem kizárólag hatalmi helyzetben végzett igazgatást jelent, hanem a közszolgáltatások nyújtásában való szervező közreműködést és kormányzati döntés-előkészítést is.) Ez a felosztás közel áll Tamás András[26] rendszeréhez is, alapja pedig a szocialista államfelfogás torzítását megelőzően megfogalmazott Ereky István-féle terminológia.[27]

4.3. A közigazgatás és a jogalkotás fogalmi zavarainak eredete

Az előzőekben írtak magyarázzák a közigazgatási és a jogalkotási tevékenység összemosódásával kapcsolatos dilemmákat. Ezek részletes megismétlése nélkül: a jogalkotás a kormányzati és nem a közigazgatási tevékenység része, amin nem változtat az, hogy a kormányzati és a közigazgatási tevékenységet esetenként egyaránt olyan szervek végzik, amelyeket a közigazgatási szervek közé sorolunk (Kormány, önkormányzatok, önálló szabályozó szervek). Az összemosódás közvetlen oka az egyes közigazgatási szervekre bízott jogalkotói tevékenység.

Az elhatárolás tisztaságát felborító első zavaró elem a Magyar Nemzeti Bank jogalkotásra felhatalmazása volt, amit az európai uniós csatlakozás tett kötelezővé.[28] Dogmatikai (elméleti) értelemben az MNB is a végrehajtó hatalom részeseként végez részben közigazgatási tevékenységet, még ha a hazai jogszabályok nem is nevezik közigazgatási szervnek (a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének 2013. őszi beolvadása után sem). Az MNB tehát normatíve nem, dogmatikai értelemben viszont közigazgatási szerv.

A félreértéseket fokozó következő változást az önálló szabályozó szervek alaptörvénybe foglalása hozta.[29] Ezek ugyan közigazgatási szervek, amelyek viszont dogmatikai értelemben közel azonosak az autonóm államigazgatási szervekkel: az Országgyűlés által létrehozott, a Kormány által nem irányított és nem felügyelt különös jogállású, nem „szükségképpeni” központi államigazgatási szervek. Sajátosságuk viszont, hogy jogállásuk az Alaptörvényben gyökerezik, amelynek felhatalmazása alapján vezetőiket sarkalatos törvény rendeletalkotási joggal ruházza fel.

Úgy tűnhet tehát, hogy az Alaptörvény rendszerében nem tartható a kormányzás/közigazgatás elhatárolásán alapuló megállapítás, miszerint a jogalkotás a kormányzati és nem a közigazgatási tevékenység része. A következtetés azonban elhamarkodott lenne, mert az összemosódás látszata elkerülhető, ha belátjuk, hogy mindössze annyi történt, hogy a kormányzást és közigazgatást is végző szervek száma növekedett, az alanyi azonosság azonban nem jelenti a tevékenység jogi természetének azonosságát is. Ilyet a klasszikus szerveknél is látunk: hagyományosan jogosultak rendeletalkotásra, vagyis jogalkotásra a kormány tagjai, akik ugyanakkor közigazgatási szervek (a minisztériumok) vezetői is. A miniszter, mint a kormány tagja nem közigazgatási szerv (hanem az általa vezetett minisztérium az), viszont rendeletet nem a minisztérium (a közigazgatási szerv), hanem a miniszter alkotja. Ugyanez a logika alkalmazható az önálló szabályozó szerv és vezetője vagy az MNB és elnöke esetén. Röviden: a minisztériumok, az MNB, önálló szabályozó szervek csak közigazgatási tevékenységet végeznek, míg vezetőik részben közigazgatási (vezetés), részben kormányzati (jogalkotás, illetve részvétel más kormányzati tevékenységet végző testületek munkájában) feladatokat látnak el. Személyükben kapcsolódik tehát össze a kormányzás és a közigazgatás, mint a végrehajtó hatalom gyakorlásának két ága.

Ez a különbségtétel azon túl, hogy egyszerű, világos, egy nehezen megkerülhető közjog-dogmatikai követelménynek is eleget tesz, nevezetesen a hatalommegosztás, és a közigazgatás belőle származtatott joghoz kötöttsége kritériumának. Nem nehéz belátni, hogy ha a közigazgatási szervek e minőségükben megalkothatnák azt a jogot, amelyet aztán maguk alkalmaznak, akkor a közigazgatás joghoz kötöttsége, mi több, végső soron (a Kormány és az önkormányzatok eredeti jogalkotási felhatalmazottsága folytán) a hatalommegosztás is értelmetlenné válna. Ebben az esetben ugyanis a joghoz kötöttség pusztán annyit jelentene, hogy a közigazgatás egy lépéssel megelőzve saját közhatalmi tevékenységét, megteremti ennek feltételeit is. Felelőssége tehát a sorrend betartására redukálódna. A kormányzati és közigazgatási tevékenység elhatárolása esetén viszont mindennek van értelme, amit az eltérő felelősség is mutat: a kormányzati tevékenységért (ide értve a jogalkotást is) politikai és alkotmányjogi felelősséget, míg a közigazgatási tevékenységért (jogalkalmazásért) jogi felelősséget kell viselni.

A közigazgatás szabályozó tevékenységén tehát (amely a közhatalmi és intézményfenntartó tevékenység mellett az egyik jellemző külső tevékenységfajta[30]) a jogszabályok alatti normaszintet (vagyis a közjogi szervezetszabályozó eszközök megalkotását), valamint a sajátos, normatív formát öltő közigazgatási tevékenységet kell érteni.[31]

A félreértésre és összemosódásra valószínűleg a rendszerváltás előtti közjogfelfogás (hibás) jogirodalmi továbbélése a magyarázat. A bolsevik államszervezet ugyanis szakított a hatalommegosztás tanával, és az állami hatalom egységességét tekintette alapkritériumnak. Erre építve nem hatalmi ágak, hanem csak az egységes hatalomból részesülő szervtípusok elkülönítésének lehetett értelme. Ezek alanyi elhatárolás alapján elkülönítve – a Szovjetunió 1936-os alkotmányának tipológiáját másolva – a hatalmi, igazgatási, bírói, valamint ügyész szervtípusok voltak. A hatalmi (vagy képviseleti) szervek közé az Országgyűlés, a helyi tanácsok, valamint a Népköztársaság Elnöki Tanácsa tartoztak, míg az igazgatási szervek közül az államigazgatás legfőbb szerve a minisztertanács (Kormány), a neki alárendelt államigazgatási szervezet (minisztériumok, országos hatáskörű szervek, a tanácsok végrehajtási szervezete (végrehajtó bizottságok) voltak a meghatározók (azzal, hogy az igazgatási hatalom gazdálkodó, társadalmi szervezetek szintjére is dekoncentrálódott).[32] A kormányzást pedig – azaz a politikai döntéshozatalt a párt tartotta fenn magának.

Meg kell jegyezni, hogy a bolsevik fogalomrendszer sem tudta kezelni a normatív/egyedi döntések dilemmáját, ha az (előzőekben vázolt) alanyi osztályozást tevékenységi kizárólagossággal kívánta értelmezni. Éppen a kormány és a miniszterek jogalkotási tevékenysége volt az, ami nehezen fért a rendszerbe.[33]A hatalommegosztás tagadása folytán eleve kötött dogmatikára alapokra feloldás helyett egyszerűbbnek bizonyult a feltétlen ragaszkodás az alanyi tipológiához, és ennek következtében a jogalkotást részben államhatalmi (szervek által végzett), részben államigazgatási (szervek által végzett) tevékenységnek tekinteni.[34] Több mint tarthatatlan ennek a rendszernek a fenntartása a hatalommegosztás gondolatára épülő közjogi dogmatikánkban.

5. Végrehajtás-kormányzás-közigazgatás-jogalkotás európai uniós kontextusban

5.1. A javasolt elhatárolás alkalmazhatósága az európai jogirodalom tükrében

Az előzőekben bemutatott kormányzás/közigazgatás elhatárolás az európai közjogi irodalom tükrében is fenntartható. A hagyományos felfogás szerint a „végrehajtó hatalom a kormányzat hatalma”[35] – melynek összetevői a stratégiai kormányzati döntések, a törvények végrehajtása – a kormányzati döntések közigazgatási döntésekké konvertálása –, valamint az ország – ha úgy tetszik, a függetlenséget is magában foglaló alkotmányos rend – tényleges fizikai védelme. A viszonylag egyszerű megfogalmazás ellenére a végrehajtó hatalom definiálása egyáltalán nem egyszerű feladat, és lehet, hogy soha nem is volt az.

Egyrészt a XXI. századra a végrehajtó hatalom hatóköre nagyon kiterjedt. Már nem egyszerűen a klasszikus feladatait, vagyis a népszuverenitást rendszerint gyakorló parlament szuverenitásából származó döntések – a törvények – végrehajtását látja el, hanem alapvetően befolyásolja, lényegében meghatározza a teljes politikai döntéshozatalt.[36] Működését ugyanakkor egyre jobban kötik a jogi előírások.[37]

Ebből a szerepváltozásból következik az is, hogy a végrehajtó hatalom körülírása nehézkes. Mindenesetre ennek az egyre bonyolódó, ugyanakkor összességében növekvő kormányzati hatalomnak két következményét azonosítani lehet. Egyfelől azt, hogy a végrehajtó hatalom egyre kevésbé képes kormányzati hatalmát a hagyományos közigazgatás útján érvényesíteni, azaz konkrét hatósági döntésekre konvertálni. Ehelyett tevékenysége egyre inkább a privát szféra által végzendő szolgáltatások szabályozására koncentrál.[38] A másik következmény ennek a folyománya: a végrehajtó hatalom működésében egyre inkább áttolódik a hangsúly a konkrét döntéseken nyugvó közigazgatásról az absztrakt szabályozással járó kormányzati döntésekre. Másfelől pedig a végrehajtó hatalom egyre inkább eluralja a kormányzást.[39] A végrehajtó hatalom tevékenységi formáinak ez a világos szétválasztása lényegében ugyanazt a mintát követi, mint amit korábban leírtunk.

5.2. Az elhatárolás alkalmazhatósága az Európai Unió intézményi struktúrájában

Azt láttuk tehát, hogy az állami intézmények tevékenységi köre a hatalommegosztás elvére építve lebontható a kormányzás/jogalkalmazás (előbbi része a jogalkotás, utóbbié a közigazgatás) elhatárolással.

Azt is észleltük ugyanakkor, hogy ez az elhatárolás nem látható át könnyen, ezért nem is egyöntetűen elfogadott. Az EU intézményi struktúrájában mindez még bonyolultabb. Tény ugyanis, hogy az állami hatalommegosztásból ismert törvényhozás/végrehajtás/igazságszolgáltatás triász felismerhető az EU intézményrendszerében is, de a megfeleltetés nem teljes, vagyis a két triász aszimmetrikus.

Hatalmi ág                            Állami hordozó                                                  EU hordozó

Törvényhozás                   Parlament/Önkormányzatok                          (Bizottság)/Tanács/Parlament/

                                                                                                                                     (tagállami jogalkotók)

Végrehajtás                        Kormány/Önkormányzatok/                          Bizottság/Közigazgatási szervek/

                                                     Közigazgatási szervek                                          (tagállami közigazgatás)

Igazságszolgáltatás           Bíróságok/Alkotmánybíróság                           ECJ/(tagállami bíróságok)

 

Az aszimmetria oka nem kizárólag a szereplők számának tulajdonítható, hanem a „rendeltetés” (vagy hatáskör) jogszabályi megfogalmazásának, és az egyes hatalmak hordozóinak természete. Az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 14. cikke szerint „(1) Az Európai Parlament, a Tanáccsal közösen, ellátja a jogalkotási (…) feladatokat.” A 16. cikk szerint „(1) A Tanács, az Európai Parlamenttel közösen, ellátja a jogalkotási (…) feladatokat… (2) A Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat.” A 17. cikk szerint pedig „(1) A Bizottság előmozdítja az Unió általános érdekeit … (2) Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni.” Azt pedig, hogy melyek ezek a jogalkotási aktusok, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) szabályozza. A 288. cikke szerint „Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. A rendelet általános hatállyal bír, teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek.” A 289. cikk szerint pedig „(1) A rendes jogalkotási eljárás rendeleteknek, irányelveknek vagy határozatoknak a Bizottság javaslata alapján, az Európai Parlament és a Tanács által történő közös elfogadásából áll.”

Az EUSZ és az EUMSZ alapján azt látjuk tehát, hogy

  • szemben a tagállami parlamentekkel az uniós jogszabályalkotásban a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament, irányelv esetén pedig a tagállami parlament és/vagy tagállami kormány is részt vesz (együttműködik),
  • a Bizottság tehát nem egyszerűen az Unió végrehajtó intézménye (az EUSZ és az EUMSZ nem is így nevezi), hanem több annál, ráadásul működése során nem utasítható,
  • a Tanács az Unió szintjén a jogalkotás meghatározó szereplője, ugyanakkor tagjai a saját tagállami szintjükön a végrehajtó hatalom részesei,
  • az uniós közigazgatás (administration) meghatározó szereplője a Bizottság, de tevékenysége nem kizárólagos, abban más uniós és tagállami intézmények is részt vesznek,
  • az Unió kötelező jogi (jogalkotási) aktusai a rendeletek, irányelvek, határozatok; (ezek idegen nyelvű elnevezései: legal acts – regulations, directives, decisions; actes juridiques – règlements, directives, décisions; Rechtsakte – Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse )
  • az uniós intézmények tevékenységi körében világosan elkülönül a jogalkotás és az adminiszt­ráció.[40]

Hosszan lehetne értekezni az aszimmetria részleteiről és következményeiről, témánk szempontjából azonban megelégszünk néhány következtetéssel. Mindenekelőtt azt kell belátnunk, hogy a kormányzás (mint absztrakt döntéshozatal) és az igazgatás (mint egyedi döntéshozatal) az EU-intézményi struktúrájában is elválik egymástól. A klasszikus egyedi döntéshozatal, amely az intézményrendszeren kívüli jogalanyok (magánszemélyek és szervezeteik) tekintetében állapít meg jogot vagy kötelezettséget, pillanatnyilag kevésbé hangsúlyos, mivel ezt jellemzően a tagállami közigazgatás látja el (még ha nem is feltétlenül tagállami irányítás vagy felügyelet mellett[41]). Az EU-kormányzás szereplői és az állami kormányzás szereplői között ugyan nem lehet kizárólagos szimmetriát (nagyjából egy hatalmi ág-egy intézmény) kimutatni, ugyanakkor a jogalkotás (a kötelező jogszabályok kiadása) kormányzati feladat az Unió szintjén is. Kérdés ezek után, hogy mit kellene értenünk a közigazgatási jogalkotáson (vagy szabályozáson), amelyre a modell-szabályok hatálya várhatóan kiterjed majd (ha modelltörvényként egyszer jogi kötőerővel rendelkező aktussá válik)?

6. Közigazgatási jogalkotás a modell-szabályok értelmében

Mivel a jogalkotás az EU intézményi struktúrájában sem közigazgatási tevékenység, a jogszabályok (legal acts, actes juridiques, Rechtsakte) megalkotása bizonyosan nem tartozik majd a közigazgatási eljárási modelltörvény hatálya alá. Azoknak a szabályozó eszközöknek a körére, amelyek közigazgatási jellegűnek tekinthetők, az EUMSZ utal (még ha nem is nevesíti azokat). A 290. cikke szerint „(1) A jogalkotási aktusokban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják… (2) A jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit, amelyek a következők lehetnek: a) az Európai Parlament vagy a Tanács úgy határozhat, hogy a felhatalmazást visszavonja; b) a felhatalmazáson alapuló jogi aktus csak akkor léphet hatályba, ha az Európai Parlament vagy a Tanács a jogalkotási aktusban előírt határidőn belül nem emel ellene kifogást.15” A 290. cikk hasonló rendelkezést tartalmaz: „(1) A tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. (2) Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges és kellően indokolt esetekben, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 24. és 26. cikkében előírt esetekben a Tanácsra.”

Ha a fenti szabályokat figyelmesen olvassuk, akkor óhatatlanul arra a következtetésre kell jutnunk, hogy az EUMSZ itt végrehajtási szabályokról rendelkezik. A fogalom az állami (így a hazai) jogban is ismert, csakhogy az EUMSZ ezeket nem jogi (jogalkotási) aktusoknak nevezi (szemben a magyar jogban ismert végrehajtási rendeletekkel, amelyek viszont kétséget kizáróan – már csak az Alaptörvény T cikke folytán is – jogszabályok). Ez pedig újabb fogalmi bizonytalanságokhoz vezet:

  • ha az uniós jogalkotási aktust a Bizottság hajtja végre, akkor az az EUSZ–EUMSZ alapján nem jogalkotási aktus útján történik,
  • ha az uniós jogalkotási aktust a tagállam hajtja végre, akkor azt az EUSZ–EUMSZ fogalmi rendszere nem tartalmazza, de a tagállami (legalábbis a magyar) szabályok szerint lehet jogszabály,
  • ha az uniós jogalkotási aktust a tagállam helyett – az egységes megoldás érdekében – kivételesen a Bizottság vagy a Tanács hajtja végre, az az EUSZ–EUMSZ alapján nem jogalkotási aktus útján történik.

Ennek a bizonytalanságnak a következménye akkor válik világossá, ha feltételezzük – márpedig a nyilvánosságra hozott szöveg alapján erre minden okunk megvan –, hogy a modelltörvények hatálya ki fog terjedni azokra a végrehajtási aktusokra is, amelyeket a tagállam ad ki az EUMSZ szerint nem jogalkotási aktusként valamely uniós jogalkotási aktus végrehajtására. Ez ugyanis azt jelentené, hogy a tagállami (például magyar kormány- vagy miniszteri) rendelet az EUMSZ értelmében nem minősülne jogalkotási aktusnak, hanem közigazgatási aktus lenne. Ez persze szükségessé teszi, hogy a „jogalkotás nem közigazgatási tevékenység” tételünket újragondoljuk. A megoldás pedig meglepő lesz: mivel a végrehajtási rendelet nem jogalkotási termék az EUMSZ szerint, tulajdonképpen csak azt mondhatjuk, hogy az EU jogát végrehajtó hazai rendelet nehezen lesz jogszabálynak minősíthető. Hogy az ellentmondás mennyire jelentős, az egy további következtetéssel világítható meg: ugyan az EUMSZ szerint végrehajtási aktus lényegi kérdéseket nem érinthet, végső soron nem kizárt, hogy a hazai jogban törvényi formát igényel. Ez pedig oda vezetne, hogy bizonyos hazai törvények az EU joga szempontjából nem minősülnének jogalkotási aktusnak.

Mindez tehát oda vezet, hogy a jog/jogszabály/jogforrás/jogalkotás/szabályozás fogalmak újragondolása előbb-utóbb elkerülhetetlen lesz.[42] Emellett eltörpül a modelltörvények hatálya alá tartozó más aktusok (mint a hazai önálló szabályozó szervek rendeleteinek, más aktusainak vagy az EU intézményi szabályozóinak – például EASA – European Aviation Safety Agency, vagy ESMA – European Securities and Markets Authority szabályzatainak) sajátossága. Miként az is másodlagos jelentőségű kérdés, hogy a modelltörvények hatálya alá tartozó jogforrások kapnak-e valamilyen összefoglaló elnevezést (például regulatory act) vagy csak felsorolást fog tartalmazni a majdan elfogadandó szabály.

A dilemmák megoldásra várnak a (hosszú előkészítés során egyre rövidebbé, tömörebbé, egyszerűbbé és visszafogottabbá váló) modellszabályok sorsától függetlenül.

 

 


[1]  Research Network on EU Administrative Law

[2]  Lásd http://www.ombudsman.europa.eu/hu/activities/calendarevent.faces/en/853/html.bookmark (2014. május 13-ai állapot)

[3] www.reneual.eu (2014. szeptember 1-jei állapot)

[4]  Contribution by the Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL) project on administrative procedure to the EU Commission’s ‘Assises de la Justice’ conference in Brussels 21–22 November 2013 to the topic of EU Administrative Law – Executive Summary
(ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/files/contributions/44.reneual_responseeuadministrativelaw_assisesdejusticenov2013_en.pdf, 2013. 12. 30-ai állapot)

[5]  Lásd Torma András: Az Európai Közigazgatási Térségről – magyar szemmel. Miskolci Jogi Szemle 6. Évfolyam (2011) különszám (196–210) 196–197., Czuczai Jenő: Közigazgatás és európai integráció. In: Ficzere Lajos – Forgács Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Különös rész európai uniós kitekintéssel. Budapest, Osiris, 1999. (433–457) 447–450.

[6]  2012/2024(INI)

[7]  Boros Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga – európai közigazgatási eljárásjog, avagy europaizálódás a közigazgatási eljárásjog területén (is)? In: Jogtudományi Közlöny, 12/2013., 611–621.

[8] Administrative Procedural Law in the EU. A conference organized by the ReNEUAL. (www.reneual.eu/events/Administrative%20Procedural%20Law%20EU%20conference%20-%20June%202013,%20Luxembourg/ReNEUAL_conference_June_2013/Invitation_conference_27-28-06-2013_version_2013-04-27.pdf, 2013. 12.30-ai állapot)

[9]  2013 ELI Projects Conference and General Assembly (www.europeanlawinstitute.eu/about-eli/eli-bodies/general-assembly/ga-2013/, 2013. 12.30-ai állapot)

[10]  A professzorszemináriumon előadók – Marc Clément, a lyoni Közigazgatási Fellebbviteli Bíróság bírája, az ELI MCC elnöke, Roberto Caranta, a Torinói Egyetem közigazgatási jog professzora, Matthias Keller, az aacheni Közigazgatási Bíróság tanácselnöke, Christiaan Timmermans, az Európai Bíróság volt bírája, az Erasmus Egyetem professzora, Boštjan Zalar, a Szlovén Köztársaság Közigazgatási Bíróságának bírája, a Ljubljanai Egyetem professzora, Varga Zs. András – több-kevesebb ideje részt vesznek a közös szabályok kialakítására irányuló folyamatokban.

[11]  Lásd Executive Summary i. m., 4. lj, 2.

[12]  Uo. 3.

[13]  Uo. 4.

[14]  Art. 291 (2) TFEU: “Where uniform conditions for implementing legally binding Union acts are needed, those acts shall confer implementing powers on the Commission, or, in duly justified specific cases and in the cases provided for in Articles 24 and 26 of the Treaty on European Union, on the Council.”

[15]  Lásd Executive Summary i. m., 4. lj, 14.

[16]  Az előkérdésekre eltérő választ adnak a különféle iskolák, csak az újabbak közül lásd Gajduschek György: A közigazgatás szervezeti jellemzői – összehasonlító aspektusból in: Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, Complex, 2011., 37–58.; Takács Albert: A közigazgatás feladatai. In: Temesi István (szerk.): A közigazgatás funkciói és működése. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2013., 29–52.; Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Budapest–Pécs, Dialóg-Campus, 2012.; Berényi Sándor: A közigazgatás rendeltetése, In: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Budapest, Osiris, 2005.

[17]  Philip Harter: Administrative Law in the United StatesIn: René Seerden – Frits Stroink: Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Com­parative Analysis. Antwerpen–Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002, 307–344.; Kelley L. Ross: The Fiction and Tyranny of „Administrative Law”. (www.fresian.com/fiction.htm, 2014. 1.1-jei állapot); Dwight Waldo: Mi a közigazgatás?. In: Richard J. Stillman (szerk.): Közigazgatás. Budapest, Osiris, 1994., 16-28.; Michael Allen – Brian Thompson: Cases & Materials on Constitutional &Administrative Law. Oxford–New York, Oxford University Press, 2005.

[18]  Nicholas Bamforth – Peter Leyland (ed.): Public Law in a Multi-Layerd Constitution. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2003; Paul Craig – Adam Tomkins (ed.): The Executive and Public Law. Power and Accountability in Com­parative Perspective, Oxford–New York, Oxford University Press, 2006; Brian Jones – Katharine Thompson: Administrative Law in the United Kingdom. In: René Seerden – Frits Stroink: Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis. Antwerpen – Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002, 199–258.

[19]  Federico del Giudice (dir. sc.): Compendio di Diritto Processuale Amministrativo. Napoli, Simone, 2005; Jean-Bernard Auby: Administrative Law in France. In: René Seerden – Frits Stroink: Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis. Antwerpen–Groningen, Intersentia Uitgevers, 2002, 59–90.; Antonie Iorgovan:Tratat de drept administrativ I-II. Bucuresti, All Beck, 2005.

[20]  Lásd 19. lj.

[21]  Lásd Patyi – Varga i. m. 19. lj. Hasonló rendszert követ: Csink Lóránt – Mayer Annamária: Variációk a szabályozásra. Budapest, Médiatudományi Intézet, 2012.

[22]  Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, Tankönyvkiadó, 1989. (változatlan utánnyomás: Nemzeti Tankönyvkiadó, 1995.) 11–12.

[23]  Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész, Osiris, Budapest, 1999., 33.

[24]  Előrebocsájtjuk, hogy ez a megkülönböztetés jellemző az európai kontinentális jogirodalomra is, l. a francia – Jean Rivero: Droit Administratif. Paris, Dalloz, 1987, 15. –, német – Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. Munich, 1986, 4. – megoldásokat (összehasonlítva bemutatja: Iorgovan i. m. I. kötet, 17. lj. 19–20., 25–27.

[25]  Lásd Tomcsányi Móric: A közigazgatási jogviszony. Budapest, a szerző kiadása, 1912.

[26]  Tamás András: A közigazgatási jog elmélete (negyedik, átdolgozott kiadás). Budapest, Szent István Társulat, 2010.

[27]  Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, MTA, 1939., 175., 179.

[28]  Okairól lásd Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga. Budapest, KJK-KERSZÖV, 2005.

[29]  Lásd Kiss Barnabás: Jogforrási rendszer. In: Trócsányi László – Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, 2012. (111–143), 127., és Balogh Judit: Az önálló szabályozó szervek. In: Trócsányi – Schanda i. m. 283–285.

[30]  Lásd erről: Varga Zs. András: A közigazgatási modellkísérletek korlátai. In: Gerencsér Balázs Szabolcs: Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Budapest, Pázmány Press, 2013.

[31]  Utóbbiak jellemzőek például a médiaszabályozásra, lásd Csink – Mayer i. m. 24. lj.

[32]  Lásd: Kovács István: A szocialista alkotmányfejlődés új elemei. Budapest, Akadémiai, 1962., 255–326., Schmidt Péter (szerk.): Alkotmányjog. Budapest, Belügyminisztérium, 1976., 169–178., 347–373.

[33]  Lásd Kovács i. m. 35. lj., 291–292.

[34]  Lásd Schmidt i. m. 35 lj., 191–200.

[35]  Craig – Tomkins i. m. 21. lj., 1.

[36]  Uo. 10.

[37]  Bamforth – Peter Leyland i. m. 21. lj., 4–8., Martin Loughlin: Constitutional Law: the Third Order of the Political. In: Bamforth – Peter Leyland i. m. 21. lj. 46.

[38]  John Morison: Modernising Government and the E-Govern­ment Revolution: Technologies of Government and Technologies of Democracy. In: Bamforth – Peter Leyland i. m. 21. lj. 188.

[39]  Carol Harlow: European Governance and Accountability. In: Bamforth – Peter Leyland i. m. 21. lj. 79–81.

[40]  Az EUSZ és EUMSZ magyarázatáról, különösen a jogalkotás és adminisztráció elkülönüléséről lásd Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció (bővített, negyedik kiadás). Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, 2011., 477–486.

[41]  Véleményünk szerint éppen ez az a körülmény, amely a tagállami közigazgatásokon belül az autonóm, azaz a tagállami kormányok irányításától mentes) közigazgatási szervek elterjedését okozza. Ezek ugyanis könnyebben (az EU Bizottsága szempontjából biztonságosabban) hajtják végre az EU jogát, mintha a tagállami kormányok befolyásolhatnák a döntéshozatalukat. Ez lehet az oka a szabályalkotó (lásd Magyarországon a MNB-t és az önálló szabályozó szerveket) hatáskörrel felruházásuknak is.

[42]  Megint csak nem tartozik szorosan a tanulmány tárgyához, de meg kell jegyezni, hogy az Alaptörvénynek az a sajátos megoldása, hogy saját magát nem sorolja a jogszabályok közé, a magyaron kívül minden más nyelven zavarokat okoz, mivel általában nem fordítható pontosan a „jogszabály” fogalom, a körülírása (legal act stb.) pedig szükségszerűen magában foglalja az Alaptörvényt is.