142/2010. (VII. 14.) AB határozat

142/2010. (VII. 14.) AB határozat

az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

1. Az Országgyűlés a 2008. október 20-i ülésnapján 205 igen szavazattal, 163 nem szavazat ellenében, 5 tartózkodás mellett elfogadta az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, T/5883. számú törvényjavaslatot (a továbbiakban: SPS törvény).

Az Országgyűlés elnöke az SPS törvényt 2008. október 28-án küldte át a köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre. Az SPS törvénnyel szemben a köztársasági elnök alkotmányos aggályokat fogalmazott meg, ezért azt nem írta alá, hanem a 2008. november 12-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján az SPS törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A köztársasági elnök indítványa értelmében a kihirdetésre megküldött törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvét. Az indítvány lényege szerint a törvény által bevezetni kívánt, a termőföldtől és termeléstől eloldott támogatási jogosultságnak mint a termelőt megillető új, önálló vagyoni értékű jog egyik elemének a törvény hatálybalépése előtti harmadik évben (2006-ban) igénybe vett nemzeti támogatásokhoz kötése a jogosultság első kiosztásakor – az érintetteknek a megváltozott jogszabályi környezethez való alkalmazkodásra biztosított kellő felkészülési idő hiánya miatt – sérti a jogbiztonságot.

Az indítvány szerint a törvény 15. § (3) bekezdése a korábbi támogatási rendszer szabályainak megváltozásához kapcsolódik. A törvény alapjaiban változtatja meg a támogatás rendszerét, és a támogatásban való részvétel feltételeit részben a múltban létrejött jogviszonyokra alapozza, úgy, hogy az érintettek korábbi vagyoni hatású döntéseiknél, jogviszonyaik alakításánál értelemszerűen nem számolhattak a jelen törvényből adódó következményekkel. Ez különösen hátrányosan érinti azokat a földtulajdonosokat, akik 2006 előtt vagy 2006-ban haszonbérbe adták termőföldjüket. Az erre vonatkozó szerződés megkötésekor ugyanis a tulajdonosok nem tudhatták, hogy a haszonbérleti szerződés alapján 2009-től az SPS törvény alapján a haszonbérlő szerez támogatási jogosultságot. Ez a tulajdonosok számára azért hátrányos, mert a támogatási jog adott haszonbérlőhöz rendelése, a konkrét termőföldtől való eloldása jelentősen megnehezíti más haszonbérlővel a szerződéskötést, és az ingatlan eladását is. Az új haszonbérlő, vagy az új tulajdonos ugyanis nem szerzi meg automatikusan a területhez tartozó korábbi támogatási jogosultságokat. A mezőgazdasági termelők körén belül is hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik az SPS törvény alapján, az SPS törvény 15. § (3) bekezdése a) pontjában meghatározott bázisidőszakban – a 2006. naptári évben – nem részesültek releváns támogatásban a nemzeti költségvetésből. Ezzel egyebek mellett mindazok a termelők hátrányt szenvednek az SPS törvény értelmében, akik vagy a 2007. vagy a 2008. naptári évben kezdték meg tevékenységüket, vagy növelték az általuk megművelt, támogatásra jogosító területet. A 2006. naptári év bázisévként való kijelölése miatt e termelők tényleges támogatása adott esetben jelentősen csökkenhet.

2. Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte a földművelésügyi és vidékfejlesztési, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszternek. Az indítványra a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter tett észrevételt.

3. Az Alkotmánybíróság a 2009. november 3-i teljes ülésen meghallgatta Gráf József földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert.

II.

1. Az Alkotmány szabályai szerint:

“2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (…)”

2. Az SPS törvénynek a köztársasági elnöki indítvánnyal támadott szabályai és egyéb, a támadott szabállyal összefüggő rendelkezései a következőképpen szólnak:

“3. § (1) A támogatási jogosultság dolognak minősülő mezőgazdasági vagyoni értékű jog.

(2) A támogatási jogosultság ideiglenes átengedéséhez, tulajdonjogának átruházásához annak átadása nem szükséges.

(3) A támogatási jogosultság a kiosztását elrendelő határozat jogerőre emelkedésének napján kerül a jogosult tulajdonába.

(4) A támogatási jogosultság a közösségi jogi aktusban, valamint az e törvényben meghatározottak szerint korlátozottan forgalomképes.

(5) Amennyiben a jogosult a támogatható területnek minősülő termőföldet és a termőföld hektárszámával megegyező számú támogatási jogosultságot ugyanazon személy számára kívánja átruházni vagy ideiglenesen átengedni, a termőföld tekintetében elővásárlásra vagy előhaszonbérletre jogosult e jogával csak úgy élhet, ha mind a termőföldre, mind pedig a támogatási jogosultságra vonatkozó ajánlatot elfogadja.

(6) Amennyiben a támogatási jogosultság átruházására, ideiglenes átengedésére a termőfölddel együtt kerül sor, az erről szóló közokiratnak, vagy teljes bizonyító erejű magánokiratnak tartalmaznia kell a földterület Mezőgazdasági Parcella Azonosító Rendszerben (a továbbiakban: MePAR) szerinti, és jogszabályban meghatározott azonosítási adatait.

(7) A (6) bekezdésben foglaltak szerinti adatok hiányában a megállapodás jóváhagyása iránti kérelmet a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.

(8) A mezőgazdasági haszonbérlet megszűnése, vagy megszüntetése egyben az ahhoz kapcsolódó támogatási jogosultság haszonbérletére kötött megállapodás megszűnésének, illetve megszüntetésének is minősül.” (… )

“5. § (1) A támogatási jogosultság a közösségi jogi aktusban, valamint a jogszabályban foglalt feltételek teljesítése esetén jogosít támogatás igénybevételére.

(2) A közösségi jogi aktusban foglaltaknak megfelelően jogszabályban meghatározottak szerint sajátos feltételek teljesítéséhez kötött támogatási jogosultság is kiosztható.

(3) A mezőgazdasági termelő személyében öröklés miatt bekövetkezett változás, valamint jogutódlás esetében, illetve a mezőgazdasági üzem egészben, vagy részben történő átruházása alkalmával legfeljebb annyi támogatási jogosultság kerülhet az örökös, a jogutód, illetve a szerződő fél tulajdonába, amennyi az érintett mezőgazdasági termelőt az átruházásra kerülő rész vonatkozásában eredetileg is megillette, illetve amennyi a mezőgazdasági üzemhez eredetileg is tartozott.

(4) Öröklés vagy jogutódlás esetén a támogatási jogosultság alapján járó támogatást a támogatási jogosultságot megszerző mezőgazdasági termelő örökös vagy jogutód mezőgazdasági termelő veheti igénybe.”

(…)

“15. § (1) A támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor a támogatási jogosultságok darabszámát – közösségi jogi aktus, illetve jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a jogosult terület alapján kell megállapítani.

(2) A támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor a támogatási jogosultságok egységértékét:

a) a támogatási jogosultságok regionális felosztására elkülönített pénzügyi keret – az összes mezőgazdasági termelő összes jogosult területe figyelembevételével – egységes felosztásával megállapított mérték, valamint

b) az elkülönített nemzeti tartalék pénzügyi keretének a mezőgazdasági termelő által a bázis időszakban közösségi jogi aktusban, illetve jogszabályban meghatározottak szerint termékpályához kapcsolódóan megállapított támogatási összegnek támogatási jogcímenként külön-külön, jogszabályban meghatározottak szerinti mértékben figyelembe vett támogatási adatok alapján egyedileg megállapított mérték

szerint összevontan kell megállapítani.

(3) A (2) bekezdés b) pontja alkalmazásában bázis időszaknak

a) a b)-d) pontokban foglalt eset kivételével 2006. naptári évet,

b) tej kvótához kötött támogatás esetében 2007. március 31-et,

c) az elkülönített cukor, illetve zöldség-gyümölcs támogatás esetében 2008. naptári évet,

d) a bor termékpályához kapcsolódó támogatás esetében a közösségi jogi aktusban meghatározott,

e) az a)-d) pontokban nem említett termékpályák esetében a közösségi jogi aktusban meghatározott időpontot kell tekinteni.

(4) Amennyiben a (3) bekezdés szerinti bázis időszak és az egységes támogatási kérelem 2009-ben történő benyújtására, illetve módosítására nyitva álló időszak között a mezőgazdasági termelő személyében öröklés, vagy jogutódlás következett be, támogatási jogosultság egységértékének megállapítása érdekében az örökhagyó, illetve a jogelőd által a bázis időszakban igénybe vett egységes terület alapú, illetve az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatást a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv nyilvántartásában szereplő örökös vagy jogutód mezőgazdasági termelőnél kell figyelembe venni.”

III.

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján először azt kellett vizsgálnia, van-e hatásköre az SPS törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára. 1. Az Alkotmánybíróság hatásköre szempontjából annak lehet elvben jelentősége, hogy a közösségi agrárpolitika reformjának egyik elemét, az úgynevezett összevont gazdaság-támogatási rendszert (Single Payment Scheme, a továbbiakban: SPS) a Tanács fogadta el, 2003. június 26-i luxemburgi ülésén. A Közös Agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) e reformja által létrehozott rendszer alapvető jogszabálya közösségi jogforrás, a Rendelet. A Rendelet az elfogadása óta több mint húsz alkalommal módosult, részben az új tagállamok csatlakozására tekintettel. Az Alkotmánybíróság jelen eljárásának folyamatban léte alatt is több alkalommal módosult a szabályozás. Végül a Rendeletet felváltotta a Tanács 73/2009/EK rendelete (2009. január 19.), amely a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szól (a továbbiakban: Rendelet2). Annak a kérdésnek az eldöntésében, hogy az Alkotmánybíróságnak van-e hatásköre az indítvány elbírálására, ennek a változásnak nincs meghatározó hatása. A KAP-reform rendszerében két alapvető modell (s egyben nemzeti implementációs lehetőség) szerepelt és szerepel: a történelmi [Rendelet 33. cikk (1) bekezdés a) pont], illetve a területalapú (regionalizált) modell [Rendelet 59. cikk (1) bekezdés].

A történelmi modell támogatottsági jogosultságot teremt egy meghatározott referencia-időszak (bázisidőszak) támogatási adatai alapján. Az egyes termelők által megszerzett jogosultságoknak a száma egyenlő a referencia-időszakban megművelt átlagos területtel. A jogosultságoknak az értéke az egy-egy termelő számára az adott időszakban ténylegesen kifizetett – közös költségvetésből eredő – támogatási referenciaösszeg elosztva a megszerzett jogosultságok számával. Jelentősége van annak, hogy a Rendelet szerinti történelmi modell a közösségből eredő támogatások új felosztásáról szól.

A területalapú vagy másképpen regionális modellben az IIER-be (Integrált Igazgatási Ellenőrzési Rendszer, lásd Európai Tanács 3508/92. számú rendelete) bejelentett jogosult földterület alapján jut a mezőgazdasági termelő támogatási jogosultsághoz. Egy-egy régióban az összes jogosultság egységes, azonos összegű. (A jogosultság nagysága: a regionális referenciaösszeg osztva a jogosult területtel.)

A két alapmodell kombinációja a harmadik, a hibrid modell. A tagállamok e modellben a történelmi és a területalapú jogosultságok kombinációja révén határozhatják meg a jogosultság összegét: részben történelmi, részben regionális számítás alapján. A hibrid modellnek több változata is kialakítható. A területalapú és a “történelmi” elemekre épülő támogatás-elosztási arány idővel változtatható lehet. Lehetséges, hogy a történelmi elemet átmeneti időszak után eltörlik, s a folyamat végére csak tiszta regionális rendszer marad. A változatlan feltételeket tartalmazó rendszert “statikus”, az eleve változó elemeket magában foglaló modellt pedig “dinamikus” hibridnek is nevezik. A Rendeletben meghatározott ennek az egységes támogatási rendszernek a lényege, hogy a mezőgazdasági üzemek által korábban különböző jogcímeken igénybe vett közvetlen támogatásokat egységes támogatásban foglalja össze úgy, hogy a termelő, a gazdaság által a bázisidőszakban igénybe vett támogatásokat hozzárendeli az ebben az időszakban megművelt földterülethez, és a jövőben az így kapott arányszám és a gazdaság által ténylegesen művelt terület alapján engedi kifizetni a támogatást. [A Rendelet preambulumának a (29) pontja szerint “az egységes támogatást a mezőgazdasági üzem szintjén kell megállapítani.”]

Bázisidőszakként a Rendelet, amely 2003. szeptember 29-én kelt, és a hivatalos lap 2003. október 21-i számában jelent meg, három évet, a 2000-től 2002-ig terjedő időszakot határozza meg (37. és 38. cikk).

A Rendelet még az új tagállamok – köztük Magyarország – csatlakozása előtt született. Ezért eredetileg nem tartalmazott szabályokat az új tagállamokra, hanem csak jelezte, hogy majd ki kell igazítani a Rendeletet, hogy hatálya kiterjedjen az új tagállamokra is.

A 2004. május 1-jén csatlakozott tagállamok vonatkozásában a módosított Rendelet eltérő szabályokat állapít meg. A Rendelet III. Cím 6. fejezete (71a. cikktől) nem határoz meg az új tagállamok számára bázisidőszakot. A régi tagállamok 2005-ben és 2006-ban vezették be az SPS valamely modelljét.

Az új tagállamok termelői és gazdaságai a csatlakozáskor értelemszerűen nem rendelkezhettek a közvetlen támogatásokat illetően sem referencia-időszakkal, sem referencia-összegekkel. Nem rendelkezhettek termeléshez kötött támogatással, és területalapú támogatással sem.

A Rendelet preambulumának (49) pontja szerint figyelemmel arra a tényre, hogy a 2003. évi csatlakozási szerződés értelmében 2004. május 1-jével új tagállamok csatlakoznak a Közösséghez, a csatlakozás időpontjáig az említett szerződésben előírt eljárásnak megfelelően ki kell igazítani e rendeletet, hogy hatálya kiterjedjen az új tagállamokra. A Tanács 583/2004/EK Rendelete (2004. március 22.) megállapítja, hogy az új tagállamok mezőgazdasági termelői nem részesültek közvetlen közösségi kifizetésekben, és nem rendelkeznek korábbi referenciákkal a 2000., a 2001. és a 2002. naptári évre vonatkozóan; ezért az új tagállamokban a regionálisan alkalmazott hektáronkénti támogatásokra kell alapozni az egységes támogatási rendszert, a régiók között objektív kritériumok alapján felosztva, és szétosztva azon mezőgazdasági termelők között, akiknek a gazdasága az érintett régióban található, és akik megfelelnek a jogosultsági feltételeknek [Preambulum (6) pont, 1. cikk 5. pont].

Az 1782/2003/EK tanácsi rendelet módosított 143. cikke [143b. cikk (9) bekezdése] egy átmeneti időszak alatt az új tagállamok esetében különleges intézkedések alkalmazását teszi lehetővé a mezőgazdasági termelők számára a közös költségvetésből Magyarország számára járó közvetlen kifizetések odaítélése terén: ez az egységes területalapú támogatási rendszer (Simplified Area Payment Scheme, SAPS).

A Rendelet módosított 71f. cikk (1) bekezdése szerint valamennyi olyan mezőgazdasági termelő részére jár jogosultság, akinek mezőgazdasági üzeme az érintett régióban található; a (3) cikk pedig kimondja, hogy “[e]ltérő rendelkezés hiányában a hektáronkénti támogatás iránti jogosultság nem módosítható.”

Az új tagállamok esetében a közvetlen támogatások folyósítására 2004 és 2013 között fokozatosan kerül sor a Rendelet alapján, “lépcsős” formula szerint. Eszerint az első évben a közös költségvetés az újonnan csatlakozó országok (így Magyarország) számára járó teljes közvetlen támogatási összeg 25%-át, majd három éven keresztül (2005, 2006, 2007) évente 5, illetve hat éven át (2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013) évente 10%-os lépésekben egyre növekvő részét fedezi.

Ennek azért van jelentősége, mert a közös költségvetésből érkező támogatást nemzeti forrásokból, legfeljebb a nemzeti felső határig ki lehet egészíteni (ez az ún. “top up”): az új államok lehetőséget kaptak arra, hogy a közös költségvetésből fedezett támogatási összegeket legfeljebb harminc százalékkal nemzeti forrásból kiegészítsék [143c. cikk (2) bekezdés]. Ennek a nemzeti kiegészítő támogatásnak az elosztási szabályait a Rendelet részleteiben nem határozza meg közvetlenül. A szabályozást a belső jog, a 2007. évi XVII. törvény, valamint FVM-rendeletek tartalmazzák.

2. Az SPS törvény a SAPS támogatást (amit a Rendelet alapján a közös költségvetésből, közvetlen támogatásként fizetnek ki) és az ahhoz kapcsolódó, az állami költségvetésből eredő nemzeti kiegészítő támogatásokat hozza egy tető alá. Ezzel összhangban az SPS törvény 1. § (7) bekezdése kimondja, hogy “az egységes terület alapú, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő támogatási rendszer 2008. december 31-gyel megszűnik”. Az SPS törvény az egységes támogatási rendszer regionális modelljét vezeti be azzal, hogy elkülönített nemzeti tartalék szolgálja azoknak a mezőgazdasági termelőknek a támogatási jogosultsághoz való juttatását, akik (amelyek) az egységes támogatási rendszerre való átállás eredményeképpen kerülnek különleges helyzetbe: az elkülönített nemzeti tartalék felosztása a bázisidőszakban figyelembe vett támogatási adatok alapján történik [SPS törvény 15. § (2) bekezdés b) pontja]. Az SPS törvénnyel bevezetni kívánt egységes mezőgazdasági támogatási rendszer konstrukciója – mint támogatásmegállapítási technika – a közösségi jogban is szerepel, a részletszabályokat azonban nem a Rendelet, hanem az SPS törvény tartalmazza. Az SPS törvénynek a bázisra és bázisidőszakra vonatkozó szabályai csak technikai értelemben, és elnevezésük alapján hasonlítanak a Rendelet szerinti SPS modell történelmi bázis alapú modelljére, tartalmi szempontból nem azonosak azzal.

Az SPS törvény formálisan jogszabály, abban az értelemben, ahogyan azt az Abtv. használja az Alkotmánybíróság hatáskörének meghatározásánál.

Az SPS törvény 15. §-ának támadott rendelkezése – a 2006-os bázisév – tartalmi szempontból nem következik a közösségi jogból, ilyen tartalmú szabály megalkotása nem közösségi jogi kötelezettség, hanem a magyar Országgyűlés önálló, szabad döntése.

3. A jelenlegi SAPS rendszert felváltó SPS-t – az indítvány benyújtásakor hatályos szabályok szerint – Magyarországnak legkésőbb 2011-ig [lásd a Rendelet 143b. cikk (9) bekezdését, a Tanács 2012/2006/EK rendelete (2006. december 19.) 1. cikk 16. d) pontját] kellett volna bevezetnie; ez az időpont a Rendelet többszöri módosításának eredménye. 2008. november 20-án azonban az EU mezőgazdasági minisztereinek megbeszélésén a miniszterek úgy döntöttek, hogy a 2004-ben taggá vált országok számára 2013 végéig meghosszabbítják a SAPS, vagyis a hazánkban jelenleg hatályban lévő egységes területalapú támogatási rendszer érvényességét [lásd a Mezőgazdasági Miniszterek Tanácsának megállapodása a KAP reformról (2008.11.18-19.), a Tanács 15940/08 (Presse 335) számú közleménye; a Tanács új rendelete, Rendelet2 Preambuluma 46. pontja és a 122. cikk (3) bekezdése].

Mindezek alapján az Országgyűlésnek arra lett közösségi jogi kötelezettsége, hogy az átmenetinek szánt egységes területalapú támogatási rendszert – amely 2013. december 31-ig áll rendelkezésre – saját döntése szerinti időpontban felváltsa.

Igaz, hogy a bázis a közösségi jog alapján a múltra kell vonatkozzon. Abban viszont szabad mozgástér van a közösségi jog szempontjából, hogy az Országgyűlés az SPS-modellt hogyan vezeti be, mekkora legyen a minimális üzemméret, mi legyen a konkrét bázisidőszak; meghatározhatja az új vagyoni értékű jogosultság földdel vagy anélkül történő értékesítésének szabályait, a nemzeti tartalék mértékét és igénylésének szabályait.

Erre a viszonylag szabad jogalkotási mozgástérre példaként lehet felhozni a nemzeti tartalék megváltozott szerepét is. A Rendelet 71e. cikkének (1) bekezdése eredetileg előírta, hogy “az új tagállamok regionális szinten alkalmazzák az egységes támogatási rendszert”. A 42. cikk értelmében a tagállamok nemzeti tartalékot hoznak létre azoknak a termelőknek a támogatására, akik 2002. december 31. után vagy 2002-ben kezdik meg mezőgazdasági tevékenységüket, vagy különleges helyzetbe kerültek, vagy olyan területen működnek, amely a közjogi beavatkozás valamely formájához kapcsolódó szerkezetátalakítási és/vagy fejlesztési program hatálya alatt áll; a nemzeti tartalékból támogatás adható a termőterületek termelésből való kivonásának megelőzése és/vagy az adott területen a mezőgazdasági termelőket sújtó különleges hátrányok ellentételezése érdekében is. A nemzeti tartalék mértékét a Rendelet eredetileg a régi tagállamokra 3%-ban határozta meg [42. cikk (1) bekezdés]. A Rendelet2 azonban már nem tartalmaz ilyen korlátozást; ezen kívül lehetővé teszi, hogy az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében – amiről az SPS törvény érintett szabálya is szól – az új tagállamok felhasználhassák a nemzeti tartalékot arra, hogy – objektív és megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján, a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő bánásmódot, valamint a piac és a verseny torzulásának megakadályozását biztosító módon – támogatási jogosultságokat adjanak meghatározott ágazatokban működő olyan mezőgazdasági termelők részére, akik az egységes támogatási rendszerre való áttérés eredményeképpen különleges helyzetbe kerültek [57. cikk (3) bekezdés]. A Rendelet2 szerint az új tagállamok felhasználhatják a nemzeti tartalékot arra, hogy támogatási jogosultságot ítéljenek oda – objektív kritériumok alapján és a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő bánásmódot, valamint a piac és a verseny torzulásának megakadályozását biztosító módon – olyan mezőgazdasági termelőknek, akik az egységes támogatási rendszer alkalmazása első évének január 1-je után kezdik meg mezőgazdasági tevékenységüket, anélkül, hogy abban az évben közvetlen kifizetésben részesülnének [57. cikk (4) bekezdés]. Igaz ugyanakkor, hogy az új tagállamok a Bizottság engedélyével egészíthetnek ki bármely közvetlen kifizetést (Rendelet 143c. cikk), és az is igaz, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás elosztására vonatkozó, 2007-es jogi szabályozást – amelynek egyik elemét (a bázisidőszakot) használja az SPS törvény – a Bizottság jóváhagyta. Ebből azonban nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy az SPS törvényben is egyedül a 2006-os év lehet a bázisidőszak, mert mást a Bizottság nem hagyna jóvá. Ezt erősíti, hogy az SPS törvény a felhatalmazó rendelkezések között számol a 2006-os bázisból eredő hátrányok korrekciójával [21. § (2) bekezdés p) pont]: eszerint a miniszter felhatalmazást kapott arra, hogy “a történelmi bázis korrekciója érdekében meghatározza a kiegészítő történelmi bázis jogosultságra jogosultak körét, illetve a kiegészítő történelmi bázis jogosultság mértékét”.

Mindezek alapján megállapítható, hogy az Országgyűlés saját hatáskörében, nem közösségi jogi kötelezettséget végrehajtva alkotta meg a bázisidőszakra vonatkozó szabályokat. Bár nincs szükség a közösségi rendeletek belső jogba való átültetésére, bizonyos kérdések szabályozását – mint például a bázisidőszak meghatározását – jelen esetben a Rendelet az új tagállamokra hagyta. Ez azzal jár, hogy további tagállami szabályalkotás, a tagállamok további közreműködése szükséges a Rendelet alkalmazásához a történelmi bázis jogosultságok vonatkozásában.

IV.

A köztársasági elnök indítványa megalapozott.

1. Az indítvány azt az alkotmányjogi kérdést veti fel, hogy “biztosított-e a jogalkotó kellő felkészülési időt az érintettek számára ahhoz, hogy a megváltozott jogszabályi környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak” (7. oldal második bekezdés második mondata, 9. oldal utolsó mondata, 10. oldal utolsó előtti bekezdése). A köztársasági elnöki indítvány centrális mondata: “Ilyen értelemben a jogbiztonság a jog viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi, arra tekintettel, hogy a jogalanyok a helyzetükre vonatkozó jogszabályok alapján döntéseket hoztak vagy hozhattak. (… ) Az Alkotmánybíróság gyakorlatát szem előtt tartva tehát a jogbiztonság a jogszabályok változásával kapcsolatban végeredményben nem más, mint bizalomvédelem: a jog állandóságába vetett bizakodás védelme, mely bizakodásra az érintett jogalanyok jelentős döntése alapult vagy alapulhatott.”

Az indítvány értelmében a felkészülési idő nem önmagában való követelmény, hanem arra szolgál, hogyha a fennálló jogi környezet állandóságában bízva vagyoni hatású döntéseket hoznak a személyek, akkor tudják azt korrigálni, és az új helyzethez igazodó döntéseket hozni. Amikor nem erről, hanem csak technikai felkészülésről van szó, a felkészülési idő nyilván nagyon rövid kell, hogy legyen.

Az indítvány értelmezhető úgy, hogy az a termőföld tulajdonosa és bérlője viszonylatában, a “szántóföldi növények kiegészítő nemzeti támogatását” illetően, továbbá valamennyi termelő tekintetében, a termelők szempontjából nézve önállóan is, a közösségi és nemzeti támogatások tekintetében külön-külön veti fel a bizalomvédelem elvének sérülését a bázisévvel kapcsolatban.

2. Kifejezetten a bizalomvédelem kérdésével számos AB-határozat foglalkozik.

Ezek – néhány kivételtől eltekintve – lényegében mind a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatra (ABH 1995, 188.) hivatkoznak. Ez a határozat az úgynevezett Bokros-csomagnak (Gst.) az anyák és a gyermeket nevelő családok szociális ellátására vonatkozó rendelkezései bevezetéséről, hatálybaléptetéséről szóló rendelkezéseit semmisítette meg. A határozat különbséget tett az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra (családi pótlék) és a rövid, meghatározott időtartamra szóló (gyes, gyed, gyet) szolgáltatások között. Különbséget tett az olyan támogatási formák között, amelyeknél van, és amelyeknél nincs biztosítási elem. A határozat értelmében a leggyengébb alkotmányos védelmet a hosszú időre szóló, biztosítási elem nélküli ellátás – családi pótlék – élvezi; ilyenkor a törvényalkotó jogosult a támogatás egész jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek. Ilyenkor azonban az új rendszerre való áttérésnek a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz, és a család gazdálkodásának az új feltételekhez igazodó megszervezéséhez. A rövid és meghatározott időre szóló szolgáltatások, mint a gyes, gyed és gyet, nemcsak a tárgyuk, hanem a rövid, belátható bizalmi idő miatt is fokozott védelmet élveznek, idő előtti megszüntetésük a jogbiztonságot jelentő szerzett jogokat sérti meg, ezért alkotmányellenes. A határozat az olyan szolgáltatásokra, amelyeknél biztosítási elem van, kiterjesztette a tulajdonvédelmet. A határozat a bizalomvédelmet illetően a szociális rendszerek stabilitásáról, a törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést legitimáló állami garanciavállalásról szólt (a tulajdonvédelemhez kapcsolva).

Az egyik kivétel egy más típusú ügy, a határozott időre szóló beruházási adókedvezmények védelméről, a 16/1996. (V. 3.) AB határozat (ABH 1996, 61, 68-70.). A határozatot az akkor kilenc tagú testület 5:4 arányban fogadta el. A határozat lényege, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján ítélte alkotmányellenesnek a már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejártát megelőző csökkentését, vagy megvonását. “Az adott esetben olyan jogokról van szó, melyek tárgya – eltérően a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat tényállásától – adókedvezmények, illetve – eltérően a 9/1994. (II. 18.) AB határozat tényállásától – határozott időre szóló adókedvezmények megszerzése. Már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejáratát megelőző csökkentése, illetve megvonása – a jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi elemből következően – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ebből adódó jogbiztonság követelménye alapján általában alkotmányellenes.” (… ) “A kedvezményeket tevékenységük megkezdése révén már megszerzett adóalanyoknak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a jogbiztonság alkotmányos követelményére figyelemmel jogos várományuk van az adórendszer ezen részére vonatkozó állandóságára. Ilyen időtartamra figyelemmel ez az igény nem jelent feltétlen (abszolút), mindössze viszonylagos állandóság iránti igényt, amely a jogbiztonság fogalmában alkotmányossági követelményként benne foglaltatik. Ebben az esetben – az 5-5 éves időtartam tekintetében -a gazdasági élet szereplőinek a beruházási döntések közgazdasági feltételrendszere viszonylagos állandóságához alkotmányos igénye fűződik: a már megszerzett, viszonylag rövidebb időtartamra vonatkozó – adókedvezmények az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt állnak.”

A másik kivétel a 28/1994. (V. 20.) AB határozat (ABH 1994, 134.), a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjének csökkentéséről. A határozatban “Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az adott jogvédelmi szint garantálásának az alanyi jogok vonatkozásában többféle módja ismeretes, például a szerzett jogok védelme vagy a bizalomvédelem. Ezeknek az Alkotmánybíróság gyakorlatában is számos példája van. Így a társadalmi szervek kezelői jogának – alkotmányos – megszüntetése nem hagyhatja védtelenül a korábbi jogosultakat (ABH 1992, 108.); csak a clausula rebus sic stantibus olyan feltételeivel lehet korábbi szerződéseket jogszabállyal megváltoztatni, amelyeket a polgári bíróság is elismerne (ABH 1991, 153, 157.). Előzetes alanyi jogosultság, illetve bárminemű előzetes állami kötelezettség nélkül, csupán gazdaságpolitikai célból adott kedvezményeket is csak akkor lehet rövid határidővel szűkíteni vagy visszavonni, ha erre a jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszabb idő alatt bekövetkezett jelentős változások kényszerítették az államot. Ilyen kényszer nélkül az érintetteknek hosszabb alkalmazkodási időt kell biztosítani. (ABK 1994. február, 63, 65.)”

A gyakorlat értelmében szerzett jogként védettek ezek szerint a nyugdíjjogosultságok, az anyák számára a társadalombiztosítás keretében nyújtott, illetve az olyan ellátások, melyek a társadalombiztosítási jogviszony létét feltételezik, valamint a terhességi gyermekágyi segély és a családi pótlék, továbbá a rövid távú, határozott időre szóló adókedvezmények. A szerzett jogok védelmétől eltérő, más kérdés a jogi környezet viszonylagos állandóságába vetett bizakodás.

3. A jogi környezet változásának értékelésével is több döntés foglalkozott.

Az Alkotmánybíróság egyik döntése értelmében a jogi szabályozás megváltozása – az adott esetben az adóalanyok kamatjövedelmeinek és azok adóterheinek a korábban hatályban volt szabályozástól eltérő differenciálása -önmagában nem alkotmányossági kérdés, a jogi szabályozás változatlanságához az Alkotmány nem biztosít jogot [59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295, 298.].

Az Alkotmánybíróság több döntésében nem találta a jogbiztonságba ütközőnek az Szja.-ban biztosított adókedvezmény módosítását, abból a megfontolásból, hogy a kedvezményekre vonatkozó Szja. szabály nem eleve előre meghatározott időtartamra vonatkozott. E határozatok indokolásában az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozza, hogy az Szja. meghatározott adóévben megszerzett jövedelmekre kiterjedő hatállyal szabályozza az adókedvezmények rendszerét. Az Szja. szerint adóév az az időszak, amelyre vonatkozóan az adó alapját meg kell állapítani, ez pedig a naptári év, az Szja.-ban meghatározott kivételekkel. (556/B/1999. AB határozat, ABH 2000, 802, 805-806. 1046/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1392, 1395.)

Egy másik döntés szerint a 16/1996. (V. 3.) AB határozatban kialakított gyakorlat csupán az adókedvezmények szűk körére érvényesül: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az állam a kedvezményt nyújtó jogszabályból megismerhetően abból a célból állapít meg kifejezetten, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson (28/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1209.).

4. Az adókedvezmények megvonásával összefüggésben merült fel, hogy a módosítás során a jogalkotó kellő felkészülési időt biztosított-e az érintettek számára.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt kell biztosítani arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti “kellő idő” mértékét a jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét, valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, azaz az érintetteknek lehetőségük volt-e a jogszabály előzetes megismerésére. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülésre szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 173-174.; 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292, 298.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 798-780.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 130.]

A 698/B/2006. AB határozat (ABH 2007, 2019.) az év közben bevezetett, terhesebb adójogszabályok vizsgálatáról szól: a módosítás az adóév közben, szeptember 1-jétől változtatta meg az Szja tv. 65. §-a szerinti kamat adózásnál való figyelembevételének szabályait. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából következően ilyen esetben azt kell vizsgálni, hogy visszamenőleges hatályról van-e szó, illetve az adózónak az adóévre vonatkozóan időben tudomására jutott-e a szabályváltozás, a felkészülésre elégséges idő állott-e rendelkezésére (1117/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 663, 677.). A határozat megállapította, hogy a törvény szerint a kamatra vonatkozó új rendelkezéseket a 2006. szeptember 1-jétől megszerzett jövedelemre és keletkezett adókötelezettségre kell alkalmazni; a törvény azt is előírja, hogy a 2006. szeptember 1-jei hatálybalépése előtt megvásárolt értékpapírok, vagy e határidő előtt indított betétlekötések alapján számított kamatjövedelemre az új szabályozás nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság az indítványokat ezért elutasította; a kamatadó év közben való bevezetése, a konkrét jogi környezetre figyelemmel, nem sértett szerzett jogot és nem volt visszaható hatályú.

5. A jogbiztonsághoz szorosan hozzátartozik nemcsak a visszaható hatály tilalmának és a szerzett jogok védelmének elve, hanem a bizalom védelmének elve is, vagy másképpen a jogos elvárások védelme. A jogbiztonságnak ez a felfogása megjelenik az Európai Bíróság gyakorlatában is [lásd különösen az Elsőfokú Bíróság (negyedik tanács) egyik ítéletét (1997. január 22., Opel Austria GmbH kontra az Európai Unió Tanácsa); az Elsőfokú Bíróság T-466/93., T-469/93., T-473/93., T-474/93. és T-477/93. sz., O’Dwyer és társai kontra Tanács egyesített ügyekben 1995. július 13-án hozott ítéletének (EBHT 1995. II-2071. o.) 48. pontját; továbbá C-376/02. sz., (a Hoge Raad der Nederlanden előzetes döntéshozatal iránti kérelme) a Stichting “Goed Wonen” kontra Staatssecretaris van Financién ügyben, 2005. április 26.].

Az EK Bírósága szerint a közösségi intézményeknek igen tág diszkrecionális jogkörük van a közös agrárpolitika tekintetében, a Bizottságot el kell ismerni, mint olyan intézményt, amely ilyen diszkrecionális jogkörrel rendelkezik a mezőgazdasági politika végrehajtásához szükséges eszközök megválasztásában (a vajkészlet gazdálkodásért felelős hatósági minőségében eljárva), melynek során kénytelen a (vajfogyasztásra vonatkozó) támogatási politikáját a változó piaci feltételekhez igazítani; a vállalkozók jogosan nem várhatják el, hogy azt a fennálló helyzetet, amelyet a közösségi intézmények diszkrecionális jogkörük gyakorlása során megváltoztathatnak, fenn fogják tartani. (C-350/86. Société Francaise des Biscuits Delacre e.a. v. Európai Közösségek Bizottsága, az Európai Bíróság 1990. február 14. napján hozott döntése.)

A bizalomvédelem elve sajátosan érvényesül kifejezetten az agrárpolitika területén.

Figyelmet érdemel, hogy a Rendelet2 (amely a Rendeletet felváltotta) maga is így fogalmaz a Preambulumban: “A KAP által meghatározott célkitűzések elérése érdekében a közös támogatási rendszereket szükség esetén akár rövid határidőn belül is hozzá kell igazítani a változó körülményekhez. A kedvezményezettek ezért nem számíthatnak arra, hogy a támogatási feltételek változatlanok maradnak, és fel kell készülniük arra, hogy a gazdasági változások és a költségvetési helyzet függvényében a rendszerek esetleges felülvizsgálatára kerülhet sor” [Preambulum (26) pont]. Ugyanakkor azt is megállapítja a Rendelet2, hogy “[a]z egységes támogatási rendszer főbb elemeit változatlanul kell hagyni. Különösen a nemzeti felső határok meghatározásával biztosítható, hogy a támogatások és a jogosultságok teljes szintje ne lépje túl a jelenlegi költségvetési keretet. A tagállamok nemzeti tartalékot működtetnek, amelynek segítségével megkönnyíthető az új mezőgazdasági termelőknek a támogatási rendszerben való részvétele, illetve figyelembe vehetők az egyes régiókban jelentkező különleges szükségletek. Szabályokat kell megállapítani a támogatási jogosultságok átruházásával és használatával kapcsolatban a megfelelő mezőgazdasági alapot nélkülöző támogatási jogosultságok spekulatív átruházásának és felhalmozásának kivédése érdekében” [Preambulum (28) pont].

A jogbiztonság és bizalomvédelem nemzeti jogi elve és közösségi elve tartalmi szempontból nem feltétlenül esik egybe.

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata – három területet kivéve (az anyák és a gyermeket nevelő családok szociális ellátására vonatkozó rendelkezések, a társadalombiztosítási ellátások és a határozott időre szóló beruházási adókedvezmények) – nem ad egyértelmű eligazítást arról, hogy milyen szempontokat kell figyelembe venni, amikor az az általános kérdés merül fel, hogy a jog állandóságába vetett bizakodás a jogbiztonság alapján mikor kap védelmet. A jogállamiságot eddig olyan tartalmi követelményekre bontotta az Alkotmánybíróság, mint a jogbiztonság, és az ebből levezetett más alkotmányossági mércék: a norma világossága, a hatálybalépésre vonatkozó követelmények, a visszaható hatály tilalma. Ide tartozna a szerzett jogok tiszteletben tartása és megváltoztatásuk szabályai, vagy a bizalomvédelem. A jogbiztonság elvének egyik részeleme, a bizalomvédelem, vagyis a jogos elvárások védelme ugyanakkor nem azonosítható a szerzett jogok védelmével, de a visszaható hatályú jogalkotás általános tilalmával sem, hanem ezeknél szélesebb körben érvényesül.

Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben arról kell döntenie, hogy milyen alkotmányjogi szempontok alapján lehet összeegyeztetni a gazdaságpolitikai értékválasztás szabadságából eredő jogalkotói döntések kötetlenségét és a döntéssel közvetlenül érintett személyek jogos elvárásait, ha ez utóbbi a jogállamhoz tartozó jogbiztonság alapján, az adott jogi környezetben, védelemben részesíthető.

V.

A jogos elvárásokkal összefüggésben jelentősége van annak, hogy az SPS törvény, benne a bázisidőszakra vonatkozó szabályokkal, milyen jogi környezetben lépett volna hatályba – a tulajdonosokat (1. pont) és a termelőket illetően. A jogi környezet a termelők oldaláról vizsgálható továbbá a nemzeti kiegészítő támogatásokat (2. pont) illetően, és a közösségi közvetlen kifizetéseket (3. pont) illetően.

A kérdés minden esetben az lesz, van-e védelemben részesíthető jogos elvárása az érintett személyeknek a támogatásokkal vagy a támogatási rendszerek átalakításával kapcsolatban, és ha igen, milyen szabályok alapján.

Miközben nyilvánvaló, hogy egy támogatási rendszer elosztási szabályainak átalakításánál – ha a felosztható összeg nem változik – lesznek, akik jobban járnak, mint előtte, és kell lenniük olyan személyeknek is, akik emiatt rosszabbul járnak, mindenekelőtt, ha korábbi termelési-tenyésztési tevékenységük gazdasági profilján nem változtatnak, a vizsgálódás mégsem a hátrányos megkülönböztetés körében mozog, hanem az elkülöníthető támogatási formák által érintett személyek jogszabályon alapuló elvárásait veszi figyelembe.

1. Annak megítélésénél, hogy a jogi környezet a termőföld tulajdonost, mint a gazdaság körültekintő és megfontolt szereplőjét alapos okkal milyen magatartásra indíthatta, jelentősége van a hatályban volt közösségi SPS rendeletnek. A közösségi SPS rendeletből az következett eredetileg, hogy az új tagállamok 2010 végéig alkalmazzák a SAPS támogatási rendszert, azt követően pedig át kell állni az SPS támogatási rendszer valamelyik modelljére, az új tagállam választása szerint. Habár az átállás időpontja bizonytalan volt, a 2010-es időpont előtti átállás lehetősége az új tagállamok számára adott volt. Erről az átállás évét megelőző év augusztus 1-jéig tájékoztatni kellett a Bizottságot [Rendelet 143b (9) cikk].

A Rendelet után, amely 2003. szeptember 29-én kelt, és a hivatalos lap 2003. október 21-i számában jelent meg, azzal lehetett reálisan számolni, hogy (történelmi bázissal, bármi is legyen a bázis, regionális felosztással, vagy a kettő vegyítésével) az SPS modellt vezetik be Magyarországon 2010 végéig. Vagyis a piaci szereplők – földtulajdonosok, bérlők, termelők – legalább 2003. október 21-től értesülhettek az SPS rendszerről, várható bevezetéséről, ennek lehetséges hatásairól az általuk végzett tevékenységekre. A bázisidőszak mindig a múltra tekint vissza; a közösségi SPS lényege a termeléstől elválasztott, önálló vagyoni értékű jog; így bármely bázisév mellett lehetnek olyan szerződések, amelyeket a múltra tekintő bázisév kijelölése időpontját megelőzően kötöttek meg.

Az újonnan piacra lépő termelőnél viszont fontos lehet, hogy milyen támogatás, milyen magatartásra indíthatta, melyik évben.

2. A termelőket érintő nemzeti kiegészítő támogatásokat illetően megállapítható, hogy a történelmi bázis jogosultságról a 106/2007. (IX. 24.) FVM rendelet szól.

Ez a rendelet a “mezőgazdasági termelő”, a “történelmi bázis” és a “történelmi bázis jogosultság” fogalmának meghatározásnál utal a 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletre.

A 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletet viszont a 42/2008. (IV. 4.) FVM rendelet hatályon kívül helyezte 2008. április 7-től, de az említett fogalommeghatározásokat az új szabály átvette.

Fontos, hogy ebben a 42/2008. (IV. 4.) FVM rendeletben viszont már nem szerepel a referencia időszak, amely a történelmi bázisnak a referencia időszaka, de az igen, hogy a hatályon kívül helyezett rendelet rendelkezéseit “a folyamatban lévő ügyekben alkalmazni kell”. Ennek a hatályon kívül helyezett 29/2007. (IV. 20.) FVM rendeletnek az 1. § 6. pontja szerint a “történelmi bázis referencia időszaka: az az időszak, amelyet jogszabály a 2006. támogatási év, tejtermeléshez kapcsolódó támogatás esetén a 2006/2007-es kvótaév figyelembevételével állapít meg”.

A történelmi bázis jogosultságról szóló 106/2007. (IX. 24.) FVM rendeletet a miniszter “A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről” szóló 2007. évi XVII. törvény 81. § (3) bekezdés b) pontjában kapott felhatalmazás alapján adta ki.

A 2007. évi XVII. törvényt 2007. március 30-án hirdették ki, 2007. április 7-én lépett hatályba. A törvény “az egyéb rendelkezések” [75. § (1) bek.] között létrehozza a “mezőgazdasági vagyoni értékű jog”-ot. A törvényjavaslathoz fűzött indokolás szerint “9. A mezőgazdasági vagyoni értékű jogokra vonatkozó szabályozás megteremti az összhangot a speciális szakmai feltételek és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései között. Mivel – különösen az egységes támogatási jogosultság várhatóan 2009-ben történő bevezetése több mint 200 ezer gazdaságot fog érinteni – a vagyoni értékű jogokra vonatkozó szabályok alapvető jogokat érintenek. E rendelkezések fogják az alapját képezni egy, még 2009. előtt elfogadandó olyan törvénynek, amely a közösségi jogszabályok alapján nemzeti hatáskörben fogja szabályozni azt a kérdést, hogy a támogatási jogosultság átruházása esetén – adó jelleggel – milyen feltételek mellett és mekkora elvonásra kerül sor.”

A szabályozás fontos eleme a “támogatási év”, a “támogatási időszak”, a “kvótaév”. A kiegészítő nemzeti támogatás igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről (de a SAPS igénybevételéről is külön-külön) évente új rendeletek születtek.

A rendeletek minden évben meghatározták a támogatási jogcímeket, a támogatás forrását, a támogatásra jogosultat, a támogatási kérelem szabályait, a kifizetést. Az előző évi rendeletet a következő évre szóló helyezte hatályon kívül. A rendeletek a mezőgazdaság számos területére vonatkoznak: a 29/2007. (IV. 20.) FVM rendelet értelmében (amely bevezette a termeléstől elválasztott támogatási formákat, a történelmi bázis alapján) ilyen a hízottbika tartás(1), tejtermelés(2), anyatehén tartás(3), extenzifikációs szarvasmarha tartás(4), anyajuh tartás(5), kedvezőtlen adottságú területeken történő anyajuh tartás(6), egységes területalapú kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti támogatás(7).

A támogatás termeléstől elválasztva, történelmi bázis alapján vehető igénybe: hízottbika tartás(1), tejtermelés(2), anyatehén tartás (3) (részben termeléshez kötött is), extenzifikációs szarvasmarha tartás(4), kedvezőtlen adottságú területeken történő anyajuh tartás (6), egységes területalapú kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti támogatás (7) (részben termeléshez is kötött).

Termeléshez kötött támogatás kapcsolódik: anyatehén tartás(3) (részben), anyajuh tartás(5), egységes területalapú kifizetésekhez kapcsolódó növénytermesztési kiegészítő nemzeti támogatás(7) (részben).

A rendelet 61. § (1) bekezdése szerint “a szántóföldi növények kiegészítő nemzeti támogatása a 2008. évtől a termeléstől elválasztott formában történelmi bázis alapján nyújtható”. A 62. § (2) bekezdése szerint “a mezőgazdasági termelőt a 2008. évtől termelési kötelezettség nem terheli”.

A rendeletnek külön melléklete van a “Szántóföldi növénytermesztési támogatás hatálya alá tartozó növények” felsorolásáról.

Mindez azt jelenti, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás termeléstől való elválasztása a 2007-es támogatási évben már megtörtént, az előző évi bázis adatok alapján, a 29/2007. (IV. 20.) FVM rendelet alkalmazásával.

Ez az elválasztás 2007-ben a szántóföldi növények kiegészítő nemzeti támogatását illetően részben, a 2008. évtől teljesen megvalósult a rendelet alapján.

Az SPS törvényben megjelenő bázisidőszak a törvény létrejötte előtt megszületett, végrehajtott és mára már hatályát vesztett miniszteri rendeleti szintű jogszabály bázisidőszakához igazodik.

Legalább 2007. április 20-tól számolniuk kellett a termelőknek azzal, hogy a nemzeti kiegészítő támogatás termeléstől elválasztva, a 2006-os referencia időszak alapján vehető igénybe.

3. A termelőket érintő közösségi közvetlen kifizetésekkel kapcsolatban annak van jelentősége, hogy a régi szabályok szerint a csak SAPS támogatásban részesülő termelőket illetően az SPS törvény milyen jogi környezetben lépett volna hatályba.

A közösségi SPS rendeletből az következett eredetileg, az SPS törvény elfogadása előtt, hogy a támogatható területtel rendelkező termelők – a nemzeti pénzügyi felső határ évenkénti növekedése, illetve a nemzeti kiegészítő támogatás arányának meghatározása miatt – évről évre magasabb összegű támogatásra válhatnak jogosulttá. A SAPS támogatás, a közösségi közvetlen kifizetés felosztása normatív: a termelő által bejelentett földterület mértékéhez igazodik. Az SPS törvény a SAPS támogatást (amit az SPS rendelet alapján fizetnek ki) és az ahhoz kapcsolódó nemzeti kiegészítő támogatásokat azonban egy tető alá hozza. Az SPS törvény 1. § (7) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy “az egységes terület alapú, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő támogatási rendszer 2008. december 31-gyel megszűnik”.

Az SPS törvény szerinti támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor részben az üzemi szinten meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a regionális jelleggel, minden mezőgazdasági üzem számára azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni. A regionális szinten megállapított támogatási mértéket minden olyan mezőgazdasági termelő – függetlenül attól, hogy rendelkezik-e bázisidőszakkal, vagy nem -megkapja, aki az adott évben egységes támogatási kérelmet nyújt be. A nemzeti támogatási felső határ nagyobbik részét (kb. 60%-át) ezzel módszerrel osztják ki. A kisebbik hányadot a magyar jogszabályok, FVM rendeletek szerinti történelmi bázis adatok alapján állapítják meg.

Az SPS törvény a “történelmi bázist” egyoldalúan veszi figyelembe, hiszen ezzel csak a nemzeti kiegészítő támogatásban korábban részesült termelők rendelkezhetnek. A SAPS támogatáshoz kapcsolódóan az SPS törvény nem képez történelmi bázist, a csak a SAPS támogatásban részesült termelőknek az átállást megelőző év(ek)ben szerzett korábbi támogatásának mértéke az SPS jogosultság kiosztásánál nem játszik szerepet.

Az SPS törvény a kétfajta komponens egymáshoz viszonyított arányát nem határozza meg, ez az arány az SPS törvény 1. § (5) bekezdésére tekintettel az agrárpolitikáért felelős miniszter döntéséből fog következni.

Az SPS törvényben új elem, hogy a közösségi közvetlen kifizetések összegének felosztásánál is elvileg lehetővé teszi a nemzeti kiegészítő támogatások elosztásánál használt módszer alkalmazását. Abból, hogy a törvényben nem határozzák meg a közösségi és a nemzeti rész arányát, az következik, hogy az SPS törvény nem csupán a nemzeti kiegészítő támogatásokat viszi tovább történelmi bázis alapon, hanem a magyar jogszabályok szerinti történelmi bázis jogosultság az eddig területalapú közösségi kifizetések felosztásánál is szerepet kaphat, az ez utóbbiban érintett termelők rovására. Az SPS törvény a két különböző forrásból érkező támogatási összeg, és a két, eltérő elvi alapon nyugvó támogatási jogosultság arányának meghatározására ugyanis semmilyen szabályt nem tartalmaz.

Az SPS törvény elvileg nem zárja ki, hogy a két komponens aránya akár meg is forduljon, és aránytalanul nagyobb részt osszanak fel egyedül a top up támogatáshoz kötődő történelmi bázis alapon.

Ez különösen sérelmes lenne azoknak a termelőknek, akik már a történelmi bázis jogosultság kialakítását követően szereztek vagy növeltek SAPS területet, például azzal, hogy 2007-ben, 2008-ban új legelőterületeket jelentettek be. A jogos elvárások védelmének elve sérül, ha a fennálló jogi helyzet viszonylagos változatlanságában a termelő bizakodhatott, mert jogszabály kifejezetten valamely magatartásra ösztönözte.

A közösségi SPS rendelet alapján, amely mind a törvény elfogadásakor, mind a tervezett hatálybalépésekor hatályban volt, a SAPS támogatásban részesülők legalább abban bízhattak, hogy önmagában az SPS-re való áttérés következtében, az új támogatási rendszerre való átmenet miatt, sem az üzemszintű támogatásuk (ha a teljes felosztás az SPS rendelet értelmében vett “történelmi bázis” alapú lenne), sem a regionális felosztásra elkülönített összegből eredő támogatásuk (ha a teljes felosztás regionális alapú lenne) nem csökken jelentős mértékben. Habár az SPS rendeletből következik a vegyes modell bevezetésének lehetősége is, melyet az SPS törvény választ, a termelők joggal bízhattak abban, hogy az átmenet szabályai az új törvényben valamennyiük támogatását viszonylag azonosan érintik, s a termelők egyes csoportjai a támogatási összegek felosztásakor – önmagában az áttérésből eredően – nem kerülhetnek lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz képest az SPS rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően.

Az SPS törvény azzal, hogy a kétfajta komponens egymáshoz viszonyított arányát nem maga határozza meg konkrétan, hanem ezt a miniszterre bízza, és nem ad még általános szempontokat sem ennek az aránynak a miniszteri meghatározásához, elvileg azt is eredményezheti, hogy a miniszter bármilyen arányt meghatározhat. Az arány meghatározása alapvetően gazdaságpolitikai, mezőgazdasági, vidékfejlesztési kérdés, és függhet a bejelentett igényektől is, vagyis nem követelmény, hogy konkrét százalékos arányt a törvény tartalmazzon, de ennek a miniszteri döntésnek az SPS rendeleten alapuló jogos elvárások keretei között kell maradnia. Jóllehet a csak a SAPS támogatásban részesülőknek nincs joga ahhoz, hogy támogatásuk az SPS törvény hatálybalépésével teljesen változatlan maradjon, és nem vet fel bizalomvédelmi kérdéseket önmagában az sem, ha a támogatásuk gazdaságpolitikai megfontolások következtében csökken, az SPS törvény szerinti jogosultság első kiosztásánál azonban az ő, SPS rendeleten alapuló elvárásaikat is más termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie mind a törvényhozónak, mind a miniszternek.

Az arány meghatározására az SPS törvényben adott korlátlan döntési jogkör – az SPS törvény megengedő szabályai [1. § (5) bekezdése, 15. § (2) bekezdés a) és b) pontja, 15. § (3) bekezdés a) pontja] következtében – ahhoz vezethet, hogy a SAPS támogatásban való részesüléshez jogot szerzett termelőknek az SPS rendeleten alapuló jogos várakozásai – a 2006-os bázissal érintett termelők támogatására eső komponens egyoldalú és esetleg nagyarányú kedvezményezése miatt, amit a törvény jelenleg nem zár ki – akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek.

Megállapítható, hogy a törvénynek az indítvánnyal érintett 15. § (3) bekezdése azokat a bázisidőszakokat – az a) pont a 2006. naptári évet – jelöli ki, amelyeket a történelmi bázis alapú támogatási mérték számításánál figyelembe kell venni. Nem önmagában a történelmi bázis alkalmazása ellentétes a jogbiztonságból eredő jogos elvárások védelmének elvével. Nem is az, hogy a bázisév a múltra tekint, és az sem sérti önmagában a jogbiztonságot, hogy ez a múlt a 2006. naptári év. A jogi környezet változatlanságához fűződő gazdasági érdek sem kap önmagában feltétlen alkotmánybírósági védelmet. A vagyoni értékű jog önállósítása nem sérti a termőföldtulajdonosok jogait, a termelők jogos várakozásai sem sérülnek, de csak a nemzeti kiegészítés vonatkozásában. Más a helyzet azonban a fentiek szerint azokkal a termelőkkel, akik SAPS-területet, és így közvetlen közösségi kifizetésre való jogot szereztek.

A kifejtettek szerint az a körülmény, az a hiányosság ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogállamiság elvével, hogy az érintett jogalanyok – azok a termelők, akik már a történelmi bázis jogosultság kialakítását követően szereztek vagy növeltek SAPS területet például azzal, hogy 2007-ben, 2008-ban új legelőterületeket jelentettek be – a SAPS-ban szerzett támogatási jogosultságuk egységértékének egy részét elvileg akár jelentős mértékben is elveszíthetik az új szabályok egyik lehetséges hatásaként.

Az új szabályoknak ez a lehetséges hatása három törvényi rendelkezésre vezethető vissza. Ebből a három szabályból az egyiket [15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott a) pontja] kifogásolta a köztársasági elnök. A törvény 15. § (2) bekezdés a) és b) pontja az egységérték meghatározásához két pénzügyi keretről szól. A két pénzügyi keret egymáshoz viszonyított arányát a törvény 1. § (5) bekezdése alapján a miniszter határozza meg, ami önmagában nem kifogásolható, feltéve, hogy a törvény legalább általános szempontokat tartalmaz ehhez.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a felhatalmazás kereteinek túllépése alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 433.; 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841-842.; legutóbb: 467/B/2005. AB határozat, ABK 2007. január, 69, 71.]. A formai alkotmányellenesség egyúttal a jogállam követelményeinek megsértését is megvalósítja [27/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127-128.; 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409, 414.]. A felhatalmazás kereteinek túllépése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, továbbá ellentétes a jogforrási hierarchiát tartalmazó 37. § (3) bekezdésével [45/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 946, 951.]. Ehhez hasonlóan az is ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, ha valamely felhatalmazás korlátlan.

A 15. § (2) bekezdés b) pontja, az egyik pénzügyi keret, a 2006-os támogatási évhez kötődik. A törvény 15. § (2) bekezdés b) pontját a 15. § (3) bekezdés indítvánnyal támadott a) pontja tölti meg tartalommal. Vagyis az egyik – a miniszter által kialakított – pénzügyi keret felosztása kizárólag a 2006-os bázisévben kapott támogatási összegtől függ, és ez a szabály valamennyi termelőre, egységesen vonatkozik. A törvény sem a 15. § (2) bekezdésben, sem a 15. § (3) bekezdés a) pontjában, sem az 1. § (5) bekezdésében nem tartalmaz olyan szabályt, amely védené a SAPS-támogatást 2006-ot követően szerzett termelők SPS rendeleten alapuló jogos elvárásait a támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor. Az első kiosztáskor a törvény alapján kizárólag a részben az üzemi szinten meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a regionális jelleggel, minden mezőgazdasági üzem számára azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni, más szempontot – például a kettő aránya meghatározásának szempontjait – nem. Ez a hiányosság sérti a SAPS-rendszerben földterületet szerzett termelők támogatási jogosultsággal összefüggő jogos várakozását.

Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló, az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja alkotmányellenes.

Az alkotmányellenesség többféleképpen is kiküszöbölhető. A törvényhozó – a SAPS támogatást szerzett termelők jogos elvárásai mérlegelésével – meghatározhatja azokat a kereteket, amelyek között az agrárpolitikáért felelős miniszter döntést hoz, de alkalmazható az SPS törvényben foglaltaktól eltérő történelmi bázis is, példának okáért az, hogy a pénzügyi keret felosztása nem a 2006-os támogatási évhez kötődik.

Az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel az Alkotmánybíróság elrendelte a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét.

Budapest, 2010. július 12.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1271/A/2008.

Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye

A határozat rendelkező részével és indokolásával nem értek egyet.

Álláspontom szerint az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján elfogadott törvény 15. § (3) bekezdés a) pontjának alkotmányellenessége a határozatban foglalt indokok alapján nem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság határozatában jelentős részében nem osztotta az SPS törvény vitatott rendelkezése alkotmányellenességének indokolására az indítványban kifejtett érvelést. A határozat rámutat arra, hogy nem önmagában a történelmi bázis alkalmazása sérti a jogbiztonságot és nem is az, hogy ez a bázis év a múltra tekint. A jogi környezet változatlanságához fűződő gazdasági érdek sem kap önmagában feltétlen alkotmánybírósági védelmet. A vagyoni értékű jog önállósítása nem sérti a termőföld-tulajdonosok jogait és a nemzeti kiegészítés vonatkozásában a termelők jogos várakozásai sem sérülnek. A határozat az SPS törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontját a szabályozás hiányossága miatt ítélte ellentétesnek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogállamiság elvével. Ugyanis garanciális törvényi szabályok hiányában azok a termelők, akik a 2006. naptári évben nem részesültek releváns támogatásban a nemzeti költségvetésből, akik a történelmi bázis jogosultság kialakítása után szereztek vagy növeltek SAPS területet – ” (…) a SAPS-ban szerzett támogatási jogosultságuk egységértékének egy részét elvileg akár jelentős mértékben is elveszíthetik az új szabályozás egyik lehetséges hatásaként”. Amely lehetséges hatás annak következménye, hogy a törvény úgy ad felhatalmazást 1. § (5) bekezdésében a miniszternek a 15. § (2) bekezdés a) és b) pontjában a támogatási jogosultságok egységértékének meghatározásához előírt két pénzügyi keret közötti arányok szabályozására, hogy nem állapít meg olyan garanciális szabályokat, amelyek a SAPS területet szerzett termelőknek az SPS rendeleten alapuló jogos elvárásait a támogatási jogosultságok első kiosztásakor védelemben részesítené.

A jogállamiság sérelmét a határozat abban látja, hogy a miniszternek adott felhatalmazás korlátlansága miatt létrejöhet olyan jogi helyzet, amelyben a SAPS támogatásra jogot szerzett termelők “a 2006-os bázissal rendelkező termelők támogatására eső komponens egyoldalú és esetleg nagyarányú kedvezményezése miatt, amit a törvény jelenleg elvben nem zár ki – akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek”. Ennek következtében sérelmet szenved a termelőknek az SPS rendeletből származó azon jogos elvárása, mely szerint joggal bízhattak abban, hogy “(… ) az átmenet szabályai valamennyiük támogatását viszonylag azonosan érintik, s a termelők egyes csoportjai a támogatási összegek felosztásakor – önmagában az áttérésből eredően – nem kerülhetnek lényegesen rosszabb helyzetbe másokhoz képest az SPS rendeleten alapuló várakozásaik teljesülését illetően”. A miniszternek adott korlátlan felhatalmazás törvényi garanciák hiányában a jogbiztonság elemét képező bizalomvédelem követelményének sérelméhez vezet.

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során több határozatában is rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye magában foglalja a bizalomvédelem elvét is, amely korlátot szab a jogalkotó beavatkozásának a fennálló, tartós jogviszonyokba. Azonban arra nézve, hogy hol húzódik a határ a jogalkotó szabadsága és a címzetteknek a jogi szabályozás állandóságához, kiszámíthatóságához fűződő érdeke között, az Alkotmánybíróság – amint arra a határozat is rámutat – nem dolgozott ki általánosan irányadó tesztet, módszertant, esetről, esetre mérlegelte, hogy a jogi szabályozás változása következtében a jogalanyokat ért hátrány indokolja-e a jogbiztonság sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapítását. A jogalanyok jogi helyzetét terhesebbé tevő jogszabályi változások alkotmányellenességét a jogbiztonság követelményének sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság általában más, a jogbiztonságból levezetett, egzaktabb mércével bíró követelmény (szerzett jogok védelme, visszaható hatályú jogalkotás tilalma) sérelme miatt állapította meg. A bizalomvédelem elvének sérelmére csak kivételesen alapított alkotmányellenességet. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a bizalomvédelem elvére leggyakrabban – a szociális ellátó rendszerek stabilitásához fűződő alkotmányos érdekek védelmében -a társadalombiztosítási és a szociális ellátó rendszert érintő ügyekben hivatkozott alkotmányellenesség megállapítása során. A hivatkozás alapja minden esetben – amint arra a határozat is utal – a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat volt. A bizalomvédelem elvét hívta fel az Alkotmánybíróság, amikor a jogi szabályozás megváltoztatása a jogvédelmi szint csökkenéséhez vezetett, a jogalanyok jogi pozíciója a bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába került. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozat alapjogi korlátozással felérőnek ítélte azt, ha jogalkotó valamely szolgáltatást “lecsúsztat” a biztosításból, segélyezésbe. E határozatában a társadalombiztosítási szolgáltatások megváltoztatásával összefüggésben, a bizalomvédelemre, mint a tulajdon alapjogi védelmének részére hivatkozott. A rövid, határozott idejű szolgáltatások megváltoztatása kapcsán a rövid, belátható bizalmi időre tekintettel döntött úgy az Alkotmánybíróság, hogy a bizalomvédelem megköveteli megfelelő felkészülési idő biztosítását. (ABH 1995, 188, 192-193.)

Ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ában, 66. § (2) bekezdésében, 67. § (1) bekezdésében szabályozott állami kötelezettségvállalással összefüggésben levezetett, a szociális ellátórendszer stabilitásához fűződő alkotmányos érdekek védelméhez kapcsolta a bizalomvédelem követelményét.

Ilyen alkotmányos érdekek nélkül, pusztán a bizalomvédelem követelményének sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság csak a 16/1996. (V. 3.) AB határozatában állapított meg alkotmányellenességet a rövid, határozott időtartamú adókedvezmények megvonásával kapcsolatosan.

Eddigi gyakorlata alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a bizalomvédelem elvének felhívásával csak akkor állapított meg alkotmányellenességet, ha a jogszabályváltozás által érintettek vesztesége nyilvánvalóan bizonyítható volt.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az is megállapítható, hogy a gazdasági szabályozó eszközök változtatása esetén a jogszabályban tett igérvényeket nem tekintette olyan állami kötelezettségvállalásnak, a bizalomvédelem követelményének sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapításának alapjául szolgálhatna. Így a 297/E/2004. AB határozatában elutasította azt az indítványt, amely az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 2007. évi CXIV. törvényben szabályozott igérvény alapján a bizalomvédelem követelményére hivatkozással kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a 2004. évi költségvetési törvénnyel szemben. (ABH 2004, 1824.) Az 1146/D/2001. AB határozat elutasította azt az indítványt, amely földgáz árának megállapításáról szóló miniszteri rendeletet támadta a bizalomvédelem követelményének sérelme miatt, arra hivatkozással, hogy a miniszter az árak megállapítása során figyelmen kívül hagyta az áralkalmazás feltételeiről szóló miniszteri rendeletben foglaltakat. (ABK 2009. január, 33.)

A határozat az SPS rendeletből levezetett, de abban ki nem mondott, jogos várakozásra (igérvényre) alapítja a bizalomvédelem alkotmányos követelményét, és a jelentős veszteség elvi lehetőségére tekintettel állapítja meg annak sérelmét. Ez a bizalomvédelem alkotmányos követelményének olyan kiterjesztő értelmezése, amely lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság túlterjeszkedjen alkotmányvédelmi funkcióján, és gazdaságpolitikai viszonyokba avatkozzon be. Álláspontom szerint a jogbiztonság követelményéből a bizalomvédelem ilyen kiterjesztő értelmezése nem vezethető le.

Nem következik a jogbiztonság követelményéből miniszternek adott felhatalmazás alkotmányellenessége sem. A mezőgazdasági támogatások rendszerének szabályozása az Alkotmány rendelkezései alapján nem tekinthető kizárólagos törvényhozási tárgynak. A törvényhozó szabad döntésének tárgya, hogy mely szabályokat állapít meg törvényben és mely szabályok megállapítására ad felhatalmazást a Kormánynak, illetőleg a miniszternek. A miniszternek a törvény 1. § (5) bekezdésében adott felhatalmazás nem tekinthető korlátlannak, a miniszter döntési lehetőségét jelentősen behatárolják az Európai Uniónak a közös agrárpolitikáról rendelkező jogi aktusai (így pl. a törvény alapjául szolgáló SPS rendeletnek és a helyébe lépő 73/2009/EK rendeletnek a nemzeti felső határra, a nemzeti tartalék kialakítására és felhasználására vonatkozó szabályai).

Budapest, 2010. július 12.

Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

Álláspontom szerint a törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontja nem alkotmányellenes. Az ügy uniós jogi, továbbá alkotmányjogi megítélését illetően is a többségi határozattól eltérő nézetet vallok.

I. Az ügy uniós jogi aspektusa

1. Elöljáróban megjegyzem, hogy a jelen határozatban az Alkotmánybíróság az uniós jogot is értelmezve jutott arra az álláspontra, hogy a törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontja alkotmányellenes. A többségi határozat szerint a történelmi bázisidőszak múltbeli időszakként való felfogása kényszerítően következik a Rendeletből. A többségi határozat szóhasználata mindenesetre egyértelműen erre utal: “[i]gaz, hogy a bázis a közösségi jog alapján a múltra kell vonatkozzon (…) [a] bázis időszak mindig múltra tekint vissza”: tagállami mérlegelési lehetőség olyan kérdésekben van, mint a minimális üzemméret; nemzeti tartalék mértéke és igénylésének szabályai; egy konkrét múltbeli időszak bázis időszakként való meghatározása stb. Ezért az Alkotmánybíróság – közvetetten – kinyilvánította, hogy van hatásköre az egyértelmű normatartalmat hordozó másodlagos uniós jog felülvizsgálatára. E kiterjesztő hatáskör-értelmezés eredője nem lehet más, mint az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésének első fordulata, amely szerint “az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát”.

Az eddigi gyakorlat alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmánybíróság normafelülvizsgálati hatásköre – utólagos normakontroll keretében – teljes körűen kiterjed minden magyar jog részét képező jogszabályra, minden olyan normára, amelyet a Magyar Köztársaság területén érvényes, amelyeket alkalmazni kell [Először: 4/1997. (I. 22.) AB határozatban, ABH 1997, 41, 49.; megerősítő döntés: 42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 514.]. Mostani döntésével az Alkotmánybíróság nem csak azt tette egyértelművé, hogy a másodlagos uniós jogi instrumentumok, mint a Magyar Köztársaság területén kötelezően alkalmazandó normák magyar jognak – az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésének első fordulata szerinti jogszabálynak – minősülnek, hanem azt is, hogy ezek közvetett, az uniós jogból eredő jogalkotási kötelezettséget átültető magyar törvényen keresztüli alkotmányossági felülvizsgálata előzetes normakontroll eljárásban is lehetséges (anélkül, hogy a felülvizsgálat eredménye a közösségi jogi kötelezettség érvényességét érintené) akkor is, ha az uniós jog egyértelmű rendelkezést tartalmaz.

Hangsúlyozom, hogy az Alkotmánybíróság – az eddigi szerepfelfogása alapján – csak olyan uniós jogi kötelezettséget implementáló magyar jogszabályi rendelkezés tekintetében végezte el az alkotmányossági felülvizsgálatot, és állapított meg arra nézve alkotmányellenességet (vonta le ennek következményét), amelynek a tartalmát az uniós jog egyértelműen nem határozta meg [17/2004. (V. 25.) AB határozat, 2004, 291, 297; 744/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1281, 1283.]. Ezzel szemben a most vizsgált ügyben – előzetes normakontroll eljárásban – a Rendelet történelmi bázisidőszakra vonatkozó rendelkezésének alkotmányossági felülvizsgálata közvetetten ugyan, de eredményében az alapjogi státusszal nem rendelkező doktrína – a bizalomvédelem – alapján történt meg, és ennek következményét is levonta az Alkotmánybíróság, hiszen alkotmányellenessé nyilvánította a támadott törvényi rendelkezést.

2. Az ügy eldöntéséhez tehát abban (az elsősorban uniós) jogi kérdésben is állást foglalt az Alkotmánybíróság, hogy a történelmi bázisidőszak milyen időszakra vonatkozhat: a többségi határozat szerint ez csak múltbeli időszak lehetett. Tette ezt anélkül, hogy előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett volna az Európai Bíróságnál. Erre – az uniós jog végső értelmezési hatalmával rendelkező Európai Bíróság hatásköreinek tiszteletben tartásával – csak úgy nyílhatott lehetősége, hogy implicit módon elfogadta a “tagállami bíróság” státuszát, továbbá az ügyben – ugyancsak implicit módon – az Európai Bíróság által a CILFIT-ügyben (Case C-283/81.) kifejtett acte clair doktrínát alkalmazta. Ennek értelmében a nemzeti bíróságnak nem kell előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeznie, amennyiben a közösségi jog helyes alkalmazása annyira egyértelmű, hogy az nem hagy ésszerű kétséget a kérdés megválaszolása tekintetében. Ennek eldöntése előtt meg kell győződnie arról, hogy az a többi tagállam nemzeti bírósága és az Európai Bíróság számára is hasonlóképpen egyértelmű. Ez utóbbi feltételeket – álláspontom szerint – nem jelentőségüknek megfelelően vette figyelembe a többségi határozat a döntés meghozatalakor. A kifejtettekre tekintettel kívánatos lett volna, hogy a többségi határozat kifejezetten is foglalkozzon az elbírált ügy uniós jogi aspektusaival.

II. Bizalomvédelem vagy visszaható hatályú szabályozás?

1. Amennyiben el is fogadom azt a nézetet, hogy az acte clair doktrína alkalmazásával, az Európai Bíróságnál kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás nélkül is megválaszolható az ügy uniós jogi aspektusa, akkor sem tudom osztani azt az indítványban, valamint a többségi határozatban kifejtett nézetet, hogy az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem doktrínája alapján a támadott törvényi rendelkezés alkotmányellenes lenne. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a bizalomvédelem doktrínáját kizárólag az azonnali vagy rövid felkészülési idővel, jövőben korlátozandó vagy megvonandó jogosultságokra alkalmazta. Ezzel szemben a Rendelet alapján megalkotott és – a többségi határozat alapján – egyértelmű uniós jogi tartalmat megfogalmazó, tehát a Rendeletből kényszerítően következő törvényi rendelkezés visszaható hatályú szabályozást valósít meg, éspedig anélkül teszi ezt, hogy az – nézetem szerint – alkotmánysértő lenne. Úgy vélem, a támadott szabályozás ezt az alkotmányossági problémát vetette fel, ám az indítvány kizárólag a bizalomvédelem kérdésével foglalkozott.

2. Iménti álláspontom kissé részletesebb indokolása előtt hangsúlyozom, hogy a 2006-os esztendő történelmi bázis évként történő kiválasztását – egyetértve a miniszter írásbeli válaszával és szóbeli érveivel – megalapozottnak tartom. Mindezt különösen a következő megfontolások támasztják alá: a) A 2006-os esztendő egyrészt a legtöbb támogatást meghatározó gazdasági év volt, másrészt akkor még nem kellett elválasztani a termeléstől a támogatásokat; b) a 2006-os évre nézve a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnál a tényleges, azaz mindenki számára pontosan visszakereshető termelési kvóták, adatok, állományszámok teljes körűen rendelkezésre álltak. Mindez a 2007-es esztendőben (a rendszer logikájából következően) már nem volt meg hiánytalanul, tekintettel arra, hogy a pénz nagyobb részét akkor már nem kellett a termeléshez kötni, hanem azt az úgynevezett “történelmi bázis” alapján lehetett kiosztani. Ezek a megfontolások egyúttal olyan, az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe foglalt piacgazdasági klauzulával összefüggő komponensek is, amelyek az alkotmányossági vizsgálat során meghatározó jelentőségre tesznek szert.

Egyidejűleg pedig nyomatékosan hangsúlyozom, hogy mindezek megítélése tekintetében a bizalomvédelemnek nincs semmilyen, a konkrét bázisév kiválasztására közvetlenül kiható szerepe. Maga a többségi határozat is hangsúlyozza: “[a] Rendelet után, amely 2003. szeptember 29-én kelt, és a hivatalos lap 2003. október 21-i számban jelent meg, azzal lehetett reálisan számolni, hogy (történelmi bázissal, bármi is legyen a bázis, regionális felosztással, vagy a kettő vegyítésével) az SPS modellt vezetik be Magyarországon 2010 végéig. Vagyis a piaci szereplők – földtulajdonosok, bérlők, termelők – legalább 2003. október 31-től értesülhettek az SPS rendszerről, várható bevezetéséről, ennek lehetséges hatásairól az általuk végzett tevékenységekre”.

3. A bizalomvédelem sérelmét a többségi határozat gyakorlatilag feltételezésekre alapítja. Jól illusztrálják ezt az többségi határozat által használt megfogalmazások: a törvényi szabályozás “elvileg azt is eredményezheti, hogy a miniszter bármilyen arányt meghatározhat”; “az arány meghatározására az SPS törvényben adott korlátlan döntési jogkör az SPS törvény megengedő szabályai [1. § (5) bekezdése, 15. § (2) bekezdés a) és b) pontja, 15. § (3) bekezdés a) pontja] következtében ahhoz vezethet, hogy a SAPS támogatásba való részesüléshez jogot szerzett termelőknek az SPS rendeleten alapuló várakozásai – a 2006-os bázissal érintett termelők támogatására eső komponens egyoldalú és esetleg nagy arányú kedvezményezése miatt, amit a törvény jelenleg nem zár ki – akár lényeges sérelmet is szenvedhetnek”. Álláspontom szerint az alapjogi védelmet nem élvező bizalomvédelem feltételezésekre nem alapítható. Nézetem szerint fokozza a gondokat az is, hogy az így “megalapozott” bizalomvédelmet a többségi határozat még egy megválasztott gazdaságpolitikai döntésre is rávetíti: “az arány meghatározása alapvetően gazdaságpolitikai, mezőgazdasági, vidékfejlesztési kérdés (…)”. Bár azt is hangsúlyozza a határozat, hogy az SAPS támogatásban részesülők esetében nem vet fel bizalomvédelmi kérdéseket az, ha a támogatásuk gazdaságpolitikai megfontolások következtében csökken, “az SPS törvény szerinti jogosultság első kiosztásánál azonban az ő SPS rendeleten alapuló elvárásaikat is más termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie mind a törvényhozónak, mind a miniszternek”. Úgy vélem, ezzel az Alkotmánybíróság némiképpen szakított azzal a mindeddig konzekvensen követett gyakorlatával, amely szerint gazdaságpolitikailag semleges [33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247, 249.], hiszen a jelen ügyben gyakorlatilag az állam gazdaságpolitikájának egyfajta határát (korlátját) állapította meg.

4. Meggyőződésem szerint a 2006-os esztendőben meghatározott bázis év fogalmilag csak a tiltott, in malam partem visszaható hatályú szabályozás kérdését vethetné fel. Emlékeztetek ugyanakkor arra, hogy a visszaható hatályú szabályozás vizsgálatakor a bizalomvédelem elve fogalmilag nem lehet mérce, hiszen ez a doktrína az azonnali hatályú vagy jövőbeni jogmegvonásokra vonatkoztatható.

A visszaható hatályról vallott álláspontomat részletesen kifejtettem a 349/B/2001. AB határozathoz fűzött különvéleményemben (ABH 2001, 1241, 1259-1267.). Az ott leírtakat megerősítve ezúttal csupán azt emelem ki, hogy a visszaható hatályú szabályozásból nem minden esetben következik az alkotmányellenesség megállapítása. Az általam ott kataszterbe foglalt esetkörök közül a jelen esetre vonatkozóan a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban rögzített tételt emelem ki, amelynek értelmében: “a korábbi szabályok szerint lezárt jogviszonyokba – kivételesen -csak akkor lehet alkotmányosan beavatkozni, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz az elérni kívánt célhoz képest aránytalan sérelmet”. (ABH 1992, 77, 82.) A konkrét ügyben az Alkotmánybíróságnak az in malam partem visszaható hatályú szabályozás esetleges fennállását lehetett volna – megfelelő indítványi kérelem alapján – vizsgálnia. Az e keretben felmerülő “kimentési okok” tüzetesebb vizsgálatával viszont az Alkotmánybíróság mindezideig adós maradt. Így nem bocsátkozott annak vizsgálatába se, hogy a jogalanyok egyik csoportjának biztosított visszamenőleges jogkiterjesztés hogyan hat más (pl. az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítésekor: a homogén) csoportokra. Azt sem vizsgálta részletesen, mi nem minősül “összességében nem terhesebb” kötelezettség megállapításnak.

Úgy ítélem meg, hogy ezt a vizsgálatot – megfelelő indítványi kérelem alapján – a jelen esetben is el lehetett volna végeznie az Alkotmánybíróságnak. [Ezt igényeltem volna az új Ptk.-t hatályba léptető törvény alkotmányellenességét vizsgáló 51/2010. (IV. 28.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásomban is. (ABK 2010. április, 401, 411-413.).] A most vizsgált ügyben is kétségtelenül vannak vesztesei a 2006-os bázis év kijelölésének. Esetükben az képezhette volna konkrét vizsgálat tárgyát, van-e olyan alkotmányos elv, amely a jogbiztonsággal konkurálhat. Ez a vizsgálat azzal zárulhatott volna, hogy a piacgazdaság klauzula (és ezen belül a magyar mezőgazdasági érdekek érvényesítése) lehet olyan alkotmányos elv, amelynek a kifejezésre juttatása más módon nem lett volna érvényesíthető. A megengedett visszahatás még azzal is alátámasztható lett volna, hogy a hátrány lehetőség szerinti kompenzálásáról bizonyíthatóan gondoskodott az állam, így a visszaható hatályú szabályozás aránytalan sérelmet sem okozott volna.

Tekintettel arra, hogy az indítvány nem hivatkozott az in malam partem visszaható hatályú szabályozás fennálltára, az indítványt érdemi alkotmányjogi összefüggés hiánya okán el lehetett volna utasítani.

Mindezekre tekintettel a törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontjába foglalt rendelkezést nem tartom alkotmányellenesnek.

Budapest, 2010. július 12.

Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró

A különvélemény I. pontjához és a II. pont 1., 2. és 3. alpontjaihoz csatlakozom.

Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró