Publikáció: Kötelezettség nemzetközi jogi normák kihirdetésére: helyzetkép*

Blutman László:
Kötelezettség nemzetközi jogi normák kihirdetésére: helyzetkép*
(Közjogi Szemle 2013/4., 18-27. o.)

 

Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésének második mondata kinyilvánítja, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályának nem minősülő nemzetközi szabály csak kihirdetéssel válhat a magyar belső jog részévé. A kihirdetés ebben az összefüggésben transzformációs aktus, amellyel egy nemzetközi jogi aktus magyar jogszabályba foglalva, annak normatartalmaként jelenik meg.[1] (Ezzel szemben az általánosan elismert nemzetközi jogi normák – az Alkotmánybíróság elméletileg nem aggálytalan doktrínája szerint – nem kihirdetéssel, hanem ún. „generális transzformációval” válnak a belső jog részévé.[2])

A fenti alkotmányi rendelkezés nem tartalmaz kihirdetési kötelezettséget, az máshol jelenik meg. A következőkben azzal vetünk számot, hogy a jelenlegi közjogi rendszerben a nemzetközi jogi normáknál mire terjed ki ez a kötelezettség.

1. Nemzetközi jogszabályok, melyek kihirdetésére alkotmányi kötelezettség áll fenn

Maga az Alaptörvény nem tartalmaz kötelezettséget nemzetközi jogi normák kihirdetésére [korábban az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdése is csak a nemzetközi szerződések szűk körére írta elő]. A Magyarországra kötelező nemzetközi szerződések kihirdetésére vonatkozó alkotmányi kötelezettséget az Alkotmánybíróság vezette le az 54/2004. AB határozatában.[3] Később a tételt többször meg is erősítette. A kötelezettség alapja abban áll, hogy „a nemzetközi szerződés kihirdetése útján válik lehetővé a nemzetközi szerződésnek és a belső jognak az Alkotmány 7. §-a (1) [jelenleg Alaptörvény Q) cikk (2)] bekezdésében előírt összhangja” (30/2005. AB határozat).[4] Ehhez a közismert és világos tételhez hét észrevételt érdemes fűzni.

(1) Az Alaptörvény negyedik módosításának (2013. március 25.) 19. cikk (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság Alaptörvény hatálybalépése előtti határozatai 2013. április 1. napjával hatályukat vesztették. A korábban levezetett tételek továbbélése bizonytalanabbá vált. Mivel az Alaptörvény nemzetközi jogi klauzulája lényegi változást nem hozott a korábbi gyakorlathoz képest, feltételezem, hogy a korábbi tételeket az Alkotmánybíróság követi (l. pl. 6/2013. AB határozat).[5]

(2) Nem teljesen világos az Alkotmánybíróság fenti tételének időbeli hatálya. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény (a továbbiakban Nsztv.) 9. §-a általánosan előírta a kihirdetést a Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésekre (vagy törvényben, vagy kormányrendeletben). A levezetett alkotmányi kötelezettség mellett tehát a nemzetközi szerződésekre áll egy törvényi kötelezettség is. Az Nsztv. hatálybalépése előtt azonban a jogalkotási szabályok általánosan nem írták ezt elő. Számos szerződést közzététellel (és nem kihirdetéssel) tudattak az érintettekkel, illetve esetenként még csak közzé sem tették. A kihirdetésre vonatkozó alkotmányi követelménnyel elvi gond nem is lenne tehát 2005-től. A ki nem hirdetett nemzetközi szerződések problémája az Nsztv. hatálybalépése előtti időkből származó, még hatályos, csak közzétett vagy közzé sem tett egyezmények esetében jelent elsődleges és állandó problémát, amelyek helyzete az alkotmányosság szempontjából legalábbis kérdéses.

A jogalkotó láthatóan úgy értelmezte az Alkotmánybíróság kihirdetésre vonatkozó tételét, hogy az kiterjed a 2005 előtti nemzetközi szerződésekre is. Ugyanis a 2011. évi CCI. törvény 270. § (18) bekezdése 2012. január 1. napjával módosította az Nsztv.-t, és előírta a hatályos, de ki nem hirdetett nemzetközi szerződések kihirdetését [Nsztv. 15. § (3) és (4) bekezdés]. Azonban ez nem okozott nagy változást az addigi gyakorlathoz képest. Számításaink szerint 2012. január 1. és 2013. szeptember 30. között mindössze két olyan nemzetközi szerződést hirdetett ki az Országgyűlés, melyek az Nsztv. előtt léptek hatályba Magyarország tekintetében.[6] (Az adott időszakban a Kormány három ilyen szerződést hirdetett ki.[7])

(3) A fenti, kihirdetésre vonatkozó alkotmányi kötelezettség az Alkotmánybíróság által levezetett kötelezettség, amely jelenleg a Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésekre vonatkozik.[8] Ugyanakkor nem kizárt, hogy a jövőbeni határozatok a kötelezettség tárgyi hatókörét szűkíthetik, de ki is terjeszthetik.

(4) A fenti kötelezettségből levezethető, hogy alkotmányellenesnek minősülhet, ha egy nemzetközi szerződést késve hirdetnek ki ahhoz az időponthoz képest, amikor Magyarországra nézve kötelezővé válik. Bár ez az Nsztv. által bevezetett eljárás nyomán lényegében kizárt a megerősítést (ratifikációt) kívánó szerződések esetén, problémák még érzékelhetőek. Például az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló nagy jelentőségű nemzetközi szerződés Magyarország vonatkozásában 2005. december 6-án hatályba lépett, azonban csak a 2006. évi CXXVI. törvény hirdette ki őket (Magyar Közlöny, 2006. december 21.).

(5) Az Nsztv. közzétételi rendszere alapján már nem a késedelmes kihirdetés okozhat problémát, hanem annak a KüM-közleménynek (2011. december 31-ig KüM-határozatnak) a késedelmes közzététele, amely az Nsztv. szerint a hatálybalépés előtt kihirdetett szerződés vagy szerződésmódosítás hatálybalépését hozza köztudomásra. A hatálybalépés késedelmes közzététele szokásos, ami rendszerszintű hibát jelez. Két időszakot vizsgálva, 2006. 01. 01. és 2007. 12. 31. között a határozatok mindössze 39%-a (71-ből 28), míg 2012. 01. 01. és 2013. 09. 30. között a közlemények 35%-a (95-ből 33) jelent meg előbb vagy ugyanazon a napon, amelyen a tárgyukat képező szerződés vagy szerződésmódosítás hatályba lépett. A többi esetben a hatálybalépés közzététele mindig késett.[9]

Nyilvánvaló, hogy a hatálybalépés késedelmes közzététele nem közvetlenül a kihirdetési kötelezettség megsértése, de ugyanazon alkotmányi értékeket sértheti, mint amelyeket a kihirdetési kötelezettség véd: a nemzetközi jog és a magyar jog összhangja, és végső soron a jogbiztonság sérülhet, ha a magyar magánfél nem tud a neki esetlegesen jogokat biztosító szerződés hatálybalépéséről. Például a kapcsolt vállalkozások nyereségkiigazításával kapcsolatos, kettős adóztatás megszüntetéséről szóló 1990-es brüsszeli egyezmény és a kiegészítő jegyzőkönyvek kihirdetéséről szóló 2006. évi XXXVI. törvény vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépését a 35/2007. (XII. 4.) KüM határozat tette közzé, noha a szerződés néhány állammal már 2006. június 1-jén hatályba lépett.

(6) A kihirdetéssel kapcsolatban olyan rendellenesség is előfordul, hogy Magyarországra nézve egy nemzetközi szerződés hatályban van, de a jogalkotó a kihirdető jogszabályt hatályon kívül helyezi. Például a 2003. évi X. törvény 4. §-a hatályon kívül helyezte az 1972. évi 6. törvényerejű rendeletet, mely az 1971-es magyar–szovjet konzuli egyezmény kihirdetéséről szólt. A törvény a 2001-es magyar–orosz konzuli egyezmény kihirdetéséről szólt, és ennek az egyezménynek a 23. cikk 3. bekezdése valóban arra utal, hogy az 1971-es konzuli egyezmény hatályát veszti Magyarország és Oroszország között. Valószínű ezen alapult a tvr. hatályon kívül helyezése. Azonban nem gondolt a jogalkotó a többi szovjet utódállamra. Később megszületett a magyar–moldovai egyezmény a korábbi, magyar–szovjet kétoldalú szerződésekben való jogutódlásról.[10] Ebben megállapodtak a felek, hogy Moldova vonatkozásában továbbra is hatályban van az 1971-es magyar–szovjet konzuli egyezmény, amelynek azonban így nincs hatályos kihirdető jogszabálya.

Az alkotmányi szintű kihirdetési kötelezettség implikálja, hogy alkotmányellenes helyzet áll fenn, amikor egy Magyarországra kötelező nemzetközi szerződés kihirdető jogszabály nélkül áll. Köztudott, hogy az Alkotmánybíróság előtt lehetőség nyílt a még hatályos nemzetközi szerződés kihirdetéséről szóló jogszabály hatályon kívül helyezésének értékelésére, de ezt végül megakadályozta hatáskörének hiánya.[11]

(7) A kihirdetési kötelezettséggel kapcsolatos, hogy hatályon kívül kell helyezni a Magyarország tekintetében hatályát vesztett nemzetközi szerződések kihirdetéséről szóló jogszabályokat. Az ilyen fantomjogszabályok ugyanis olyan nemzetközi jogi kötelezettségre utalnak, ami nem áll fenn. Bár emiatt ekkor sincs összhangban a magyar jog és a nemzetközi jog, az ilyen hatályban maradt jogszabályok elsődlegesen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (jogállamiság, jogbiztonság) sérthetik.

Például a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Általános Konferenciája 35. ülésszakán elfogadott, az anyaság védelméről szóló (módosított) 103. számú egyezmény (Genf, 1952) Magyarország tekintetében 1957. június 8-án hatályba lépett. Ezt kihirdette 2000-ben (!) a 2000. évi LVIII. törvény, majd Magyarország az egyezményt 2004. november 4-i hatállyal felmondta.[12] Ennek ellenére a kihirdetésről szóló 2000. évi LVIII. törvény továbbra is hatályban maradt, noha a felmondott egyezmény helyére lépő 183. sz. egyezményt beiktató (kihirdető) 2004. évi CXI. törvényben azt egyszerűen hatályon kívül lehetett volna helyezni.[13]

2. Nemzetközi normatív vagy nem normatív aktusok, melyek kihirdetésére csak törvényi kötelezettség áll fenn

A kihirdetés alkotmányi kötelezettsége az eddigi gyakorlat alapján csak a nemzetközi szerződésekre terjed ki. Ettől függetlenül, az Nsztv. további törvényi kötelezettséget ír elő bizonyos más nemzetközi jogi aktusok kihirdetésére. Ezeknek négy csoportját érdemes elkülöníteni.

2.1. Nemzetközi szerv nemzetközi szerződéseket módosító határozatai

Nemzetközi szervek határozataikkal államok által létrehozott nemzetközi szerződéseket is módosíthatnak, amennyiben erre felhatalmazást kapnak. Természetes, hogy a Magyarországra nézve kötelező nemzetközi szerződések e módosításai ugyancsak kihirdetésre szorulnak (Nsztv. 12/B. §), hiszen az így módosított nemzetközi szerződések vonatkozásában is fennáll a kihirdetési kötelezettség.

Ennek megfelelően például a 2007. évi XXVIII. törvényben hirdették ki az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank Kormányzótanácsának határozatát, mellyel módosította a bankot létrehozó szerződést; a 2012. évi IX. törvényben hirdették ki az Európai Tanács 2011/199/EU határozatát, mellyel módosította az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. cikkét;[14] a 45/2010. (II. 26.) Korm. rendeletben hirdették ki Európai Szabadalmi Szervezet Igazgatótanácsának határozatát, mellyel módosította az Európai Szabadalmi Egyezmény Végrehajtási Szabályzatát. E nemzetközi szerződéseket módosító határozatok önmaguk nem nemzetközi szerződések az Nsztv. 2. § a) pontja értelmében, hiszen nem Magyarország hozza létre a módosító-kiegészítő szabályt, hanem egy nemzetközi szerv jogi aktusa.[15]

2.2. Nemzetközi szerv nemzetközi szerződéseket végrehajtó határozatai

Nemzetközi szerződéssel alapított nemzetközi szerv saját hatáskörében elfogadhat olyan határozatot, amelyből nemzetközi jogi kötelezettség keletkezik Magyarország vonatkozásában. Ennek belső jogi helyzete legalábbis vitatott volt hosszú ideig: így például az ENSZ Biztonsági Tanácsának kényszerrendszabályokat elrendelő határozatainak belső jogi kezelése igen változatos volt.[16] A kérdés gyakorlati jelentőségét az adja, hogy ezek a határozatok jellemzően normatív jellegűek, Magyarországra nézve kötelezőek, ugyanakkor az állami szervezet különböző szerveinek egyes eljárásaiban alkalmazási kényszert jelentenek. A bizonytalanság jellemzően olyan sajátos megoldásokat is szült, hogy a határozat végrehajtásáról jelent meg belső jogszabály, amely jogszabály mellékletébe belefoglalták a teljes határozatot, l. a 164/1993. (XI. 30.) Korm. rendeletet, amely az ENSZ Biztonsági Tanácsa Líbiával kapcsolatos 883. (1993) számú határozata végrehajtásáról szólt. Az Nsztv. 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítása (12/B. §) a kérdést rendezte, előírván az ilyen határozatok magyar jogszabályban történő kihirdetését.

2.3. Nemzetközi bíróságok egyedi jogvitákban hozott határozatai

Az Nsztv. 13. § (4) bekezdése a nemzetközi szerződések értelmezését és alkalmazását szabályozva kötelezővé teszi egyes, jogvitákat eldöntő nemzetközi bírósági határozatok kihirdetését. Az Nsztv. egész 13. §-át együtt olvasva, a kihirdetési kötelezettség az alábbi négy, alapvető feltétel szerint áll be: (i) legyen jogvita; (ii) ez nemzetközi szerződés értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos legyen; (iii) Magyarország és a nemzetközi jog más jogalanya között álljon fenn; (iv) a jogvitában kötelező és végrehajtandó döntést hozzon egy harmadik fél. A (3) bekezdés példaként nevesíti a hágai Nemzetközi Bíróság, a választott bíróságok és a békéltető bizottságok döntéseit.[17] A rendelkezés nyelvi szabása nem a legszerencsésebb, mert egyszerre tág és szűk.

Bizonytalanságot hoz, hogy a nemzetközi bíróság döntését kell kihirdetni. A döntés a nemzetközi bíróság határozatában jelenik (határozat alatt értve az ítéletet, végzést vagy az egyéb módon nevesített formáját a jogvitában hozott kötelező és végrehajtandó állásfoglalásnak és az állásfoglalás indokolásának). A kihirdetési kötelezettség szempontjából döntés alatt érthető pusztán a rendelkező rész is, és nem az egész határozat. A későbbi gyakorlat dönti el, hogy a kihirdetési kötelezettség valóban az egész határozatra (az indokolást is beleértve) vonatkozik-e.

A rendelkezés azért is szűk, mert egyes nemzetközi bíróságok hatáskörrel rendelkeznek az általuk alkalmazott nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek absztrakt, jogvitától független értelmezésére (pl. az Emberi Jogok Európai Bírósága). Az absztrakt értelmezések nagyban befolyásolhatják a szerződés alkalmazásának feltételeit, és a felek jogainak, kötelezettségeinek tartalmát. E határozatokra nem terjed ki a kihirdetési kötelezettség, mivel az absztrakt értelmezési eljárásban nincs jogvita.

Másrészről a rendelkezés meglehetősen tág. Semmi nincs, ami kizárná a kihirdetési kötelezettséget olyan jogvitákban hozott határozatoknál, melyeket például az Emberi Jogok Európai Bírósága hoz magánfelek és Magyarország emberi jogi jogvitáiban, vagy választott bíróságok hoznak beruházásvédelmi egyezményeket alkalmazva Magyarország és valamely befektető beruházásvédelmi jogvitáiban.[18] Vannak nézetek, hogy a kihirdetési kötelezettség e határozatokra nem terjed ki, azonban ezek a törvényszöveg alapján aligha tarthatóak.[19] Például a strasbourgi bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezményét alkalmazza Magyarország és a magánfél közötti jogvitában, a magánfél – akár természetes személy, akár jogi személy – alanya a nemzetközi jognak, és a bíróság kötelező és végrehajtandó döntést hoz. Kérdés, hogy a törvényi célok között szerepelt-e e határozatok kihirdetése. Bárhogy legyen is, ezeket a határozatokat a mai magyar jogalkotói gyakorlatban nem hirdetik ki.

2.4. Magyarország nemzetközi szerződésekhez fűzött fenntartásai és nyilatkozatai

A nemzetközi szerződés megkötésénél, vagy az ahhoz való csatlakozásnál vannak nevesített egyoldalú aktusok, melyekkel egy állam élhet a szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény alapján. Az Nsztv. általánosan rendelkezik ezen egyoldalú aktusok két típusának kihirdetéséről. Ezek egyrészt a Magyarország részéről tett fenntartások, mellyel magára nézve a nemzetközi szerződés valamely rendelkezésének alkalmazását kizárja, vagy azt módosított tartalommal fogadja el [Nsztv. 10. § (1) bekezdés d) pont]. Másrészt a Magyarország által egy nemzetközi szerződéshez fűzött (értelmező vagy egyéb) nyilatkozatok[Nsztv. 10. § (1) bekezdés d) pont, illetve 12/C. § (2) bekezdés]. A fenntartások és nyilatkozatok kihirdetésének kötelezettsége – hasonlóan a nemzetközi szerződések kihirdetéséhez – valószínű egyszerűen levezethető az Alaptörvényből is, ami így alkotmányi kötelezettség lenne. Mivel ez a kötelezettség kifejezetten törvényszövegben jelent meg, így a jelen helyzet szerint ezen egyoldalú aktusok kihirdetésének kötelezettségét törvényi kötelezettségnek vesszük.

Az adott nemzetközi szerződésekben foglaltakhoz képest mindkét esetben jelentősen módosulhatnak Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségei. Éppen ezért a belső jogalkalmazás során, csak a magyar állam által tett fenntartások és nyilatkozatok ismerete alapján határozható meg e nemzetközi jogi kötelezettségek terjedelme. Például a külföldi választottbírósági határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló egyezményhez (New York, 1958; beiktatva: 1962. évi 25. tvr.) Magyarország fenntartást tett, mely szerint az egyezményt csak a magyar jog szerint kereskedelmi jogvitáknak minősülő ügyekben hozott határozatok elismerésére és végrehajtására fogja alkalmazni. Amennyiben e fenntartás nem jelenne meg a nemzetközi szerződés mellett jogi normaként a magyar jogrendszerben, a magyar jogalkalmazó szerveket szélesebb elismerési és végrehajtási kötelezettség terhelné, mert a kihirdetett jogszabály nem tükrözné hűen a Magyarország által vállalt nemzetközi jogi kötelezettség terjedelmét.

Hasonlóan, a nemzetközi szerződésekhez kapcsolódó nyilatkozatok jelentősen módosíthatják a nyilatkozatot tevő államnak az adott nemzetközi szerződésen alapuló nemzetközi jogi kötelezettségeit. Például az áruk nemzetközi adásvételi szerződéseiről szóló egyezmény (Bécs, 1980; Magyarországon beiktatva: 1987. évi 20. tvr.) 94. cikk (2) bekezdése szerint, ha az egyezmény szabályozási körében egy szerződő állam és nem szerződő állam azonos vagy közelálló jogszabályokat alkalmaz, a szerződő állam bármikor tehet az egyezmény alkalmazását kizáró nyilatkozatot azokra az adásvételi szerződésekre, amelyek olyan felek között jöttek létre, akiknek a telephelye az érintett államokban van. Az ilyen nyilatkozat ismerete és alkalmazása elkerülhetetlen a szerződő fél nemzetközi szerződésen alapuló kötelezettségeinek megállapításához.

Mivel fenntartást csak a kötelező hatály elismerése során lehet tenni, így az Nsztv. 10. § (1) bekezdés d) pontja a fenntartás kihirdetését a nemzetközi szerződés kihirdetéséről szóló belső jogszabályban írja elő. Ez vonatkozik a kötelező hatály elismerésének eljárása során tett nyilatkozatra is. Azonban nyilatkozat sokszor a kötelező hatály elismerése után is tehető, így a 12/C. § (2) bekezdése vagy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály módosítását írja elő, vagy egyes esetekben ennek kihirdetése külön kormányrendeletben is történhet. Az Nsztv. viszont hallgat azokról az esetekről, amikor a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos fenntartást vagy nyilatkozatot visszavonják, esetleg részben visszavonják, a visszavonást felfüggesztik, hatályát meghosszabbítják (ha a nemzetközi szerződés megengedi), illetve ezeken felül a nyilatkozatot módosítani is lehet. Nem világos, hogy a fenntartáshoz és nyilatkozathoz kapcsolódó e további, egyoldalú aktusok miképpen jelennek meg a belső jogrendszerben.

Amennyiben a fenntartásokat és a nyilatkozatokat ki kell hirdetni, ebből az is következne, hogy ezek részbeni vagy teljes megszűnésének, a nyilatkozatok esetleges módosításának ugyancsak tükröződnie kell a beiktató (kihirdető) jogszabályban. Úgy véljük, hogy ezekben az esetekben is fennáll a transzformálás (kihirdetés) törvényi kötelezettsége, bár ez nem kifejezetten a törvényszövegen alapul, hanem abból közvetlenül levezethető. Természetesen a levezetett törvényi kötelezettség ebben az összefüggésben vagy a kihirdető jogszabály fenntartást vagy nyilatkozatot tartalmazó részének módosítását jelenti, vagy annak hatályon kívül helyezését.

Vannak arra utaló jelek, hogy a jogalkotó is így gondolja. Például a hontalan személyek jogállásáról szóló egyezmény (New York, 1954; beiktatva: 2002. évi II. törvény) 23. és 24. cikkeihez tett nyilatkozatot Magyarország visszavonta, és a visszavonást a 2012. évi LIII. törvényben kihirdették. Ez a gyakorlat azonban nem következetes. Két példát érdemes kiemelni. A nők politikai jogaira vonatkozó egyezmény (New York, 1953; beiktatva: 1955. évi 15. tvr.) IX. cikkéhez Magyarország fenntartást tett, melyet 1989. december 8-i hatállyal visszavont,[20] azonban ez a mai napig nem derül ki a beiktató jogszabályból. Magyarország az Egyesült Nemzetek szakosított intézményeinek kiváltságairól és mentességeiről szóló egyezmény (New York, 1947; beiktatta: 1967. évi 23. tvr.) hatályát egyoldalú notifikációval kiterjesztette egyrészt a Nemzetközi Valutaalapra és a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankra 1982. augusztus 19-i hatállyal, valamint a Nemzetközi Pénzügyi Társaságra és a Nemzetközi Fejlesztési Társulásra 1991. november 12-i hatállyal.[21] Ez azóta sem jelent meg a belső jogszabályokban.

A fenntartások vagy nyilatkozatok visszavonása sokszor akkor sem jelenik meg a belső jogban, ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályt az Nsztv. hatálybalépése után módosították. (i) A nemzetközileg védett személyek, köztük a diplomáciai képviselők ellen elkövetett bűncselekmények megelőzéséről és megbüntetéséről szóló egyezményhez (New York, 1973; beiktatta: 1977. évi 22. tvr.) fűzött fenntartást Magyarország 1989. december 8-i hatállyal visszavonta.[22] Bár a törvényerejű rendeletet a 2006. évi CIX. törvény 162. § (1) bekezdés i) pontja módosította, a fenntartás nem került ki a beiktató (kihirdető) jogszabályból. (ii) A pszichotróp anyagokról szóló egyezményhez (Bécs, 1971; beiktatta: 1979. évi 25. tvr.) a kötelező hatály elismerése során tett fenntartást Magyarország 1989. december 8-i hatállyal visszavonta.[23] A beiktató törvényerejű rendeletet jelentősen módosította a 2005. évi XXX. törvény 3–5. §-a, valamint kisebb mértékben módosította a 2006. évi CIX. törvény 162. § (3) bekezdés k) pontja, de a fenntartás nem került ki a beiktató (kihirdető) jogszabályból. (iii) A szerződések jogáról szóló egyezményhez (Bécs, 1969; beiktatta: 1987. évi 12. tvr.) tett fenntartást Magyarország 1989. december 8-i hatállyal visszavonta.[24] A beiktató törvényerejű rendeletet módosította a 2006. évi CIX. törvény 164. § (2) bekezdés d) pontja, de a fenntartás nem került ki a beiktató (kihirdető) jogszabályból.

3. Nemzetközi jogszabályok vagy egyéb normatív aktusok, melyek csak kihirdetéssel válhatnak a belső jog részévé, de amelyek kihirdetése nem kötelező

Vannak olyan, a fenti normacsoportokhoz nem tartozó, nem általánosan elismert nemzetközi jogszabályok, illetve nemzetközi normatív aktusok, amelyek nemzetközi jogi kötelezettségeket és jogokat keletkeztetnek, módosítanak, konkretizálnak vagy szüntetnek meg. Ezek az alkotmányi szabály alapján csak kihirdetéssel válhatnának a belső jog részévé, azonban kihirdetésük a jelenlegi, jogalkotásra vonatkozó szabályok alapján nem kötelező. Ide jelenleg a következő nemzetközi jogi aktusok tartoznak.

3.1. Nemzetközi bíróságok absztrakt jogértelmező határozatai

A fentiekben látható volt, hogy a nemzetközi bíróságok nemcsak egyedi ügyekben döntenek, hanem absztrakt jogértelmezést is végezhetnek, amennyiben erre valamely nemzetközi szerződés joghatóságot biztosít a részükre. E határozatok kihirdetésére jelenleg nincs kötelezettség, mivel az Nsztv. 13. §-ában foglalt feltételeknek nem felelnek meg (nincs jogvita). Az ilyen határozatok azonban behatárolhatják vagy éppen kiterjeszthetik Magyarországnak azokat a nemzetközi jogi kötelezettségeit, amelyek az így értelmezett, és rá nézve kötelező nemzetközi szerződések rendelkezésein alapulnak.

Így a Nemzetközi Bíróság végezhet absztrakt, de Magyarország nemzetközi jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő jogértelmezést tanácsadó vélemény formájában.[25] Az Emberi Jogok Európai Bírósága tanácsadó véleményben ugyancsak absztrakt jogértelmezést végezhet az Emberi Jogok Európai Egyezményének bizonyos rendelkezései tekintetében.[26]

3.2. Más államok nemzetközi szerződések kötelező hatályának elismeréséhez kapcsolódó egyoldalú jognyilatkozatai

Más államoknak lehetnek olyan egyoldalú jognyilatkozatai nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésével kapcsolatban, amelyek Magyarországnak mint szerződő félnek a jogait és kötelezettségeit módosítja. Más szerződő állam is tehet fenntartást vagy nyilatkozatot, mely kihat a magyar nemzetközi jogi kötelezettségekre, vagy tehet kifogást az esetleges magyar fenntartásokra. A magyar belső jogalkalmazást tekintve egy másik szerződő állam jognyilatkozatainak csak bizonyos szerződéses jogoknál és kötelezettségeknél lehet jelentőségük. E szempontból a kérdést érdemes három részre bontani.

(1) Nem kölcsönösségen alapuló nemzetközi jogok és kötelezettségek.

Vannak olyan nemzetközi szerződéses kötelezettségek, amelyek teljesítésére nincs kihatással az, hogy az adott nemzetközi szerződésnek hány állam a részese, és a részes felek milyen fenntartásokat vagy nyilatkozatokat fűztek a szerződéses rendelkezésekhez. Az Emberi Jogok Európai Egyezményét a részes állam belső jogalkalmazó szerveinek arra tekintet nélkül kell betartania, hogy más államok részesei-e a szerződésnek vagy sem.

(2) Kölcsönösségen alapuló nemzetközi jogokat és kötelezettségeket tartalmazó nemzetközi szerződések: a szerződő államok körének jelentősége.

Vannak olyan, nemzetközi szerződésen alapuló nemzetközi jogi kötelezettségek, amelyeket a felek kölcsönösségi alapon vállalnak. A másik állam, a másik állam állampolgárai vagy honosai lesznek e kötelezettségek teljesítésének kedvezményezettjei, sok esetben a szerződő fél belső joga szerint lefolytatott eljárásokban. Így amennyiben felmerül egy külföldi felperesnél a perköltség-biztosíték letételének kérdése, az eljáró bíróságnak tudnia kellene, hogy például a külföldi az 1954-es hágai egyezményben részes állam polgára, illetve honosa vagy sem.[27] Egy külföldi hangfelvétel-előállítót megillető védelem terjedelmének meghatározásánál a magyar jogalkalmazónak tudnia kell azt, hogy ő egy olyan állam állampolgára-e, amely részese az előadóművészek, a hangfelvétel-előállítók és a műsorsugárzó szervezetek védelméről szóló nemzetközi egyezménynek (Róma, 1961; 1998. évi XLIV. törvény), annak 5. cikk 1. bekezdésének a) pontját alkalmazva, vagy éppen a hangfelvételek előállítóinak védelmére, hangfelvételeik engedély nélküli sokszorosítása ellen létrejött egyezménynek (Genf, 1971; 1975. évi 18. tvr.), annak is a 2. cikkét alkalmazva.

Azt, hogy egy másik állam részese-e az alkalmazni kívánt nemzetközi szerződésnek, a jelenlegi joggyakorlat láthatóan ténykérdésnek tekinti, és rendszeres külön szabályozást vagy tájékoztatást általában nem ad róla. Az 1945. előtti joggyakorlat azonban a Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésben részes államok körének megváltozását a nemzetközi jogszabály területi hatálya megváltozásának, és egyben normatív kérdésnek tekintette. Így rendszeresen, rendeleti formában tette közzé a részes államok körének megváltozását. Például a népjóléti és munkaügyi miniszter 1932-ben külön rendeletet hozott arról, hogy az 1926-os pestis elleni egyezményhez (beiktatva: 1930:XXXIII. tc.) Irak is csatlakozott.[28] Mintaként szolgálhat az 1932. évi 28.644. I.M. sz. rendelet is, amely két, emberkereskedelemmel kapcsolatos egyezmény részes feleinek körében beállott változásokat teszi közzé, és az átláthatóság kedvéért pontosan megjelöli azt a hat korábbi rendeletet is, amely már e tárgyban megszületett.[29]

Ma is vannak (meglehetősen halvány) törekvések arra, hogy egy nemzetközi szerződés részes államainak köre könnyebben követhető legyen a magyar joggyakorlat számára. (i) Az Nsztv. 14. § (2) bekezdése alapján a külpolitikáért felelős miniszter a Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésekről nyilvántartást vezet, amelyből ki kell derülnie például a részes államok körének, és annak, hogy rájuk nézve mely időponttól hatályos a szerződés.[30] (ii) Speciális szerződésnél, pl. az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló egyezmény (Espoo, 1991) kihirdetéséről szóló 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet 3. § (2) bekezdése előírja, hogy a kihirdetés időpontja után az egyezményt ratifikáló államokról az illetékes minisztérium hivatalos lapjában megfelelő időközönként értesítés jelenjen meg. Hasonlóan, a Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezmény (COTIF) módosításáról szóló 1999-es jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2006. évi LXXVII. törvény 4. § (4) bekezdése előírja, hogy a részes államok köréről, és az abban bekövetkezett változásokról a külpolitikáért felelős miniszter közleményben adjon tájékoztatást. (iii) Igen ritka kivételként a részes felek körének változása külön jogi aktusban is megjelenik. Pl. a 8/2007. (II. 2.) KüM határozat köztudomásra hozza, hogy a gyermekek jogellenes külföldre vitelének polgári jogi vonatkozásairól szóló 1980-as hágai egyezményhez (1986. évi 14. tvr.) csatlakozott Ukrajna.[31]

A szerződő felek körétől eltekintve másik szerződő állam egyes egyoldalú jognyilatkozatai Magyarország nemzetközi jogait és kötelezettségeit érinthetik, így ezt külön kell vizsgálni.

(3) Kölcsönösségen alapuló nemzetközi jogokat és kötelezettségeket tartalmazó nemzetközi szerződések: más szerződő államok jognyilatkozatai.

Nem ténykérdés az, ha a másik szerződő állam a Magyarországgal fennálló viszonyában érvényesülő, és a kérdéses nemzetközi szerződésen alapuló jogokat és kötelezettségeket érintő (kizáró vagy módosító) jognyilatkozatot tett. A következő tipikus egyoldalú aktusok jönnek szóba ebben az összefüggésben: a másik állam által a nemzetközi szerződéshez fűzött fenntartás vagy nyilatkozat; illetve Magyarország fenntartására válaszul, egy másik szerződő állam által tett kifogás (ez utóbbiak igen ritkák, és a belső jogalkalmazás szempontjából nincs gyakorlati, legfeljebb elvi jelentőségük).

Ezek kihirdetése jelenleg nem kötelező, noha a kölcsönösségen alapuló nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítésénél a tartalmuk figyelembe veendő a magyar jogalkalmazó szervek által. Az Nsztv. 10. § (1) bekezdés d) pontjában e tekintetben lényeges módosítás történt. 2011. december 31-ig a kihirdető jogszabálynak tartalmaznia kellett „a szerződéshez a Magyar Köztársaság részéről fűzött vagy a Magyar Köztársaság szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel bíró fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat”. A 2011. évi CCI. törvény 270. § (13) bekezdése ezt módosította, így 2012. január 1-jétől a kihirdető jogszabálynak csak „a szerződéshez Magyarország részéről fűzött fenntartásokat és nyilatkozatokat” kell tartalmaznia. Ebből kimaradt a más államok által tett fenntartások, nyilatkozatok, valamint a magyar fenntartásokra tett kifogások kihirdetésére utalás, valamint a más államok fenntartásaira Magyarország által tett kifogások kihirdetése, noha e jognyilatkozatok a magyar nemzetközi jogi kötelezettségek terjedelmét érintik.[32]

Az 1945. előtti joggyakorlat nemcsak a Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésben részes államok körének megváltozását tette közzé, hanem a más államok által tett, és Magyarország által elfogadott fenntartásokat is (bár akkoriban a fenntartások tételének lehetősége kivételes volt). Például az 1931. évi 10.825. I.M. sz. rendelet közzétette a luxemburgi fenntartás szövegét, és a dán fenntartás szövegének javítását is a szeméremsértő közlemények nemzetközi forgalmát szabályozó 1923-as genfi egyezmény (1929:VII. tc.) vonatkozásában.[33]

Látni kell, hogy a Magyarországot ténylegesen megillető illetve terhelő nemzetközi jogok és kötelezettségek terjedelme nem felel meg a transzformáló belső jogszabályokban megjelenő nemzetközi jogi kötelezettségek terjedelmének más államok fenntartásainak és nyilatkozatainak kihirdetése nélkül. Például az európai kiadatási egyezmény (Strasbourg, 1957; Magyarországon beiktatva: 1994. évi XVIII. törvény) 2. cikk (1) bekezdése szerint kiadatásnak alapvetően olyan bűncselekmények esetén van helye, amelyek felső büntetési tétele a kiadatási kapcsolatba kerülő szerződő államok törvényei értelmében legalább egy év szabadságvesztés (vagy biztonsági intézkedés). Ugyanakkor több állam tett olyan fenntartást, amely szerint kiadatásnak csak olyan bűncselekmények esetén lehet helye, amelyek elkövetése a fenntartást tevő állam törvényei szerint egy évet meghaladó szabadságvesztés (szabadságmegvonás) büntetést vonhat maga után (pl. Dánia, Finnország, Izland, Norvégia, Portugália, Svédország); vagy amelyeknek a felső büntetési tétele eléri a két év szabadságvesztést, mind a kiadatást kérő, mind a kérelmezett állam törvényei szerint (pl. Franciaország, Románia). Így amennyiben a magyar belső jogban csak a fenti szerződés 2. cikke kerül kihirdetésre, ez bizonyos szerződő államok tekintetében, bizonyos kiadatási bűncselekmények vonatkozásában nem nyújt teljes információt a vonatkozó, létező nemzetközi jogi szabályokról a belső jogalkalmazó szervek és jogalanyok számára.

A magyar joggyakorlat a transzformálás (kihirdetés) ilyen hiányosságait kétféleképpen igyekezett pótolni. Egyrészt korábban az igazságügyért felelős miniszter tájékoztatókban tette közzé néhány fontosabb egyezménynél a többi szerződő állam által tett fenntartásokat és nyilatkozatokat [az 1957-es kiadatási egyezmény tekintetében l. pl. a 8002/1995. (IK. 9.) IM tájékoztatót és a 8001/1998. (IK 10.) IM tájékoztatót].[34] Másrészt az Nsztv. 14. § (3) bekezdése szerinti nemzetközi szerződések nyilvántartásában fel kell tüntetni a Magyarország vonatkozásában joghatást kifejtő fenntartások, kifogások és nyilatkozatok szövegét (valamint ezek megtételének és visszavonásának időpontját).[35]

Mindezek azonban nem pótolhatják a nemzetközi jogi szabályok hiányos beiktatását, transzformálását. A más államok által tett fenntartások és nyilatkozatok az Alaptörvény Q) cikkének értelmében sem az Igazságügyi Közlönyben megjelenő tájékoztatókkal, sem a külügyminisztériumi, online elérhető nyilvántartással nem válnak a magyar jogrendszer részévé. Így például egy magyar bíróság a dualista rendszer logikájának megfelelően nem veheti azokat figyelembe mint a kihirdetett nemzetközi jogszabályban megjelenő eredeti jogokat és kötelezettségeket módosító normákat.

Természetesen igen nehézkes lenne minden alkalommal kihirdetni a más szerződő államok által tett fenntartásokat és nyilatkozatokat, amikor egy többoldalú szerződéshez új állam csatlakozik, vagy valamely szerződő állam visszavonja korábban tett fenntartását vagy nyilatkozatát.[36] Ilyenkor vagy a kihirdető jogszabályt kellene módosítani, vagy új jogszabályt elfogadni. Azonban tudvalevő, hogy a nemzetközi jog érvényesítésének dualista rendszere egyébként is igen nehézkes, viszont ha egy állam ezt választja, akkor következetesen kellene a transzformációt végigvinni.

3.3. Magyarország kifogásai más államok fenntartásaira, nyilatkozataira

Jelenleg a Magyarország részéről tett egyoldalú jognyilatkozatoknak két olyan formája van, amelyre konkrét és kifejezett törvényi kihirdetési kötelezettség vonatkozik (a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos magyar fenntartások és nyilatkozatok). A fent hivatkozott 2011. évi CCI. törvény 270. § (13) bekezdésében tett törvénymódosítás nyomán nem kötelező kihirdetni azon kifogásokat, amelyet Magyarország tesz válaszul egy másik szerződő állam fenntartására [l. Nsztv. 12/C. § (3) bekezdés].[37] Egy ilyen kifogás akár a kérdéses nemzetközi szerződés hatálybalépését is megakadályozhatja a fenntartást és a kifogást tevő államok között, így e jognyilatkozat esetleges joghatásai nem lebecsülendőek.[38]

Bár a fenntartásokkal és a nyilatkozatokkal szemben felhozott kifogások érintik Magyarország és a fenntartást, nyilatkozatot tevő szerződő állam között a jogok és kötelezettségek terjedelmét, a belső jogalkalmazás szempontjából nézve a kérdésnek inkább elvi jelentősége van. Magyarország ugyanis viszonylag ritkán tesz kifogást, és ezek is főként olyan kötelezettségekkel kapcsolatosak, amelyek nem kölcsönösségen alapulnak. Így Magyarország kifogással élt Brunei fenntartására, amelyet a nőkkel szembeni megkülönböztetés minden formájának felszámolásáról szóló egyezmény [New York, 1979; beiktatva: 1982. évi 10. tvr.) 9(2) cikkéhez tett,[39] vagy a Maldív-szigetek fenntartására, amelyet a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (New York, 1966; beiktatva: 1976. évi 8. tvr.] 18. cikkéhez tett.[40] Mindezek a fenntartások nem kölcsönösségen alapuló kötelezettségeket érintettek, így Magyarországon a belső jogalkalmazásban a szerződésekben foglaltak érvényesülésére nincs gyakorlati hatása az ilyen jellegű fenntartásoknak és kifogásoknak.

Természetesen lehetnek fenntartások és kifogások, amelyek közelebb állnak a kölcsönös kötelezettségek teljesítéséhez. Így Magyarország kifogással élt Bahrein fenntartásával szemben, amelyet a diplomáciai kapcsolatokról szóló egyezmény (Bécs, 1961; beiktatva: 1965. évi 22. tvr.) 27. cikkéhez fűzött, a kifogás indokolása szerint gyengítvén ezzel a diplomáciai poggyász védettségét és sérthetetlenségét.[41]

Megjegyzendő, hogy ebben az összefüggésben az Nsztv. által nevesített kötelezettséget elhárító nyilatkozatnak [Nsztv. 7. § (4) bekezdés és 12/C. § (5) bekezdés] mint egyoldalú jognyilatkozatnak nincs jelentősége. Amennyiben ilyen nyilatkozattal Magyarország elhárítja, hogy egy nemzetközi szerződés módosításának részesévé váljon, a belső jogalkalmazást ez nem érinti. Amennyiben ilyen nyilatkozat híján Magyarország elfogadja a módosítást, azt törvényben vagy kormányrendeletben amúgy is ki kell hirdetni, így az a belső jogalkalmazás számára megismerhetővé és alkalmazhatóvá válik.[42]

3.4. Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeket és jogokat keletkeztető, módosító vagy megszüntető egyoldalú, normatív aktusai

Általánosan elismert tétel a nemzetközi joggyakorlatban, hogy a ténybeli vagy joghelyzetekre irányuló, azokra választ, reakciót megtestesítő egyoldalú jogi aktusok (elsősorban jognyilatkozatok) nemzetközi jogi kötelezettségeket hozhatnak létre.[43] Ezek egyik, szűk csoportjának kihirdetésére létezik törvényi kötelezettség (nemzetközi szerződések kötelező hatályának elismerésével összefüggő jognyilatkozatok, l. előzőekben).

Ugyanakkor létezik az egyoldalú állami aktusoknak számos egyéb formája, amely az adott állam és más államok nemzetközi jogi jogaira és kötelezettségeire, azok terjedelmére hatással van. Az államok egyoldalú aktusainak osztályozása azok formája, tartalma és joghatása szerint szinte reménytelen feladat.[44] Témánk szempontjából csak azoknak az egyoldalú állami aktusoknak van jelentősége, amelyek joghatást váltanak ki; ráadásul e joghatásnak normatívnak kell lenni, például pusztán valamely nemzetközi jogi szabály egyedi alkalmazása nem elég (normatív egyoldalú jogi aktusok).

A normatív egyoldalú jogi aktus az adott állam jövőbeni magatartásának nemzetközi jogi lehetőségeit megváltoztatja oly módon, hogy az adott államnál és más államoknál nemzetközi jogi kötelezettségeket és jogokat keletkeztet, módosít vagy megszüntet az aktus megtétele előtti állapothoz viszonyítva. Normatív joghatással az egyoldalú állami aktusok következő négy alaptípusa járhat: (i) kifejezett kötelezettségvállalás (ígéret), (ii) elismerés, (iii) lemondás, (iv) tiltakozás.[45] Ugyanakkor konkrét esetekben sokszor nehéz felmérni egy-egy egyoldalú aktus joghatásait, és megítélni, hogy a vizsgált egyoldalú aktus normatív jellegű-e.

Magyarországra nézve is keletkezhetnek hasonló módon nemzetközi jogi kötelezettségek. Ezek, mivel nyilvánvalóan nem általánosan elismert szabályai lesznek a nemzetközi jognak, az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdés második mondata alapján a magyar jog részévé csak kihirdetéssel válnának. Az ilyen egyoldalú aktusok azonban csak igen ritkán alkalmasak kihirdetésre, és a magyar joggyakorlatban erre nincs is példa. Ennek okai az ilyen egyoldalú aktusokkal kapcsolatos bizonytalanságnak tudhatók be.

Sok függ egy-egy állami egyoldalú aktus utólagos értelmezésétől, értékelésétől és minősítésétől.[46] Általános elvként azonban leszögezhető, hogy az ilyen aktus jogi értelemben vett kötelező ereje négy tényezőn múlik: (i) a nemzetközi jogi kötelezettség létrehozására irányuló állami szándék; (ii) az aktus nyilvánossága; (iii) a jóhiszeműség elve; (iv) megfelelő hatáskörrel rendelkező állami tisztségviselőtől vagy tisztségviselőktől származzon.[47] Az értelmezés kereteit e tényezők határolják be, azonban a szoros értelmezés elve érvényesül.[48]

A fentiek alapján érthető, ha az ilyen, egyoldalú állami aktusokra nincs formálisan előírt beiktatási (kihirdetési) kötelezettség. Viszont a monista rendszerekben nem ilyen nehézkes ezeknek az aktusoknak a kezelése, mivel az így létrejövő nemzetközi jogi kötelezettség a keletkezéssel a belső jog részévé válik.

4. Nemzetközi jogszabályok, melyek csak kihirdetéssel válhatnának a belső jog részévé, de amelyek kihirdetése nem lehetséges

A nemzetközi kötelezettségeknek vannak olyan forrásai, amelyek az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdés második mondata értelmében csak kihirdetéssel lehetnek a magyar jogrendszer részei, de amelyek kihirdetése nemcsak nem kötelező, de fogalmilag lehetetlen is, mert íratlan normákról van szó.[49]

4.1. Hallgatással vagy ráutalással történő elismerés mint egyoldalú normatív állami aktus

Nemzetközi jogi kötelezettségek keletkezhetnek oly módon, hogy egy állam hallgatólagosan vagy ráutaló magatartással elfogad például egy tényt vagy ténybeli helyzetet, egy jogilag minősített joghelyzetet, egy igényt (követelést), ezzel vállalja az ezekből adódó, jövőbeni magatartási lehetőségeit jogi értelemben szűkítő jogkövetkezményeket. A Preah Vihear-i templom ügyében nagy jelentőségű volt a per kimenetele szempontjából, hogy a sziámi (thaiföldi) hatóságok ráutaló magatartással korábban elfogadták (nem vitatták) a perben vitatott területre vonatkozó, az alperesi pozíciót gyengítő térképet.[50] Későbbi tárgyalásokon sem vitatták a térkép helyességét, ami hallgatással történő elismerésnek bizonyult.[51] Az angol–norvég halászati ügyben ugyancsak nagy jelentőségű volt, hogy a tengeri hatalmak (beleértve a felperes államot) évtizedeken keresztül nem tiltakoztak a tengeri parti zónák kialakításának Norvégia által alkalmazott módszere ellen.[52]

Mivel jogszabályban kihirdetni, azaz írásos jogszövegben megjeleníteni csak írásbeli nyelvi aktus (pl. nyilatkozat, notifikáció) következtében létrejött szöveget lehet, így a hallgatással vagy ráutaló magatartással létrejövő nemzetközi jogi kötelezettség kihirdetése fogalmilag lehetetlen.

4.2. Szóbeli egyoldalú nemzetközi jogi kötelezettségvállalások, és szóban kötött nemzetközi szerződések

A nemzetközi jogban általánosan elfogadott tétel, hogy az állam képviselői által tett egyes szóbeli jognyilatkozatok (ígéretek, vállalások), mint az állam egyoldalú aktusai, bizonyos szűk körben nemzetközi jogi kötelezettségek forrásai lehetnek.[53] Ezt világosan leszögezte a Nemzetközi Bíróság a Francia nukleáris kísérletek ügyében.[54] Hasonlóan jogi kötelezettséget keletkeztetett a Kelet-Grönland ügyben a norvég külügyminiszter szóbeli nyilatkozata (Ihlen-nyilatkozat).[55] Az így vállalt kötelezettségek alapvetően járulékosak, főként már létező nemzetközi jogi szabályokhoz kapcsolódnak (azokkal kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket keletkeztetnek, módosítanak vagy szüntetnek meg).

A nemzetközi joggyakorlatban általánosan elfogadott tétel továbbá, hogy az államok képviselői útján szóbeli megállapodásokkal nemzetközi jogi normákat hozhatnak létre.[56] Erre kifejezetten utalnak nemzetközi szerződéses normák is (például a háború áldozatainak védelmére vonatkozóan Genfben 1949-ben kötött egyezmények I. kiegészítő jegyzőkönyvének 60. cikke).[57] Ugyanakkor ezekre a nemzetközi jogi normákat létrehozó szóbeli szerződésekre nem terjed ki az 1969-es bécsi egyezmény vagy az Nsztv. hatálya. Mivel az ilyen szerződések jogi jellege, létrejötte és tartalma jogvita esetén nehezen bizonyítható, ezért jogviták eldöntésénél gyakorlati jelentőségük alig van.

Az így keletkező nemzetközi jogi szabályok kihirdetése két okból sem lehetséges. Egyrészt nincs mit kihirdetni, mert a szóbeli aktusokkal íratlan nemzetközi jogi szabály keletkezik. A „kihirdetés” megszüntetné a kihirdetett nemzetközi szabály szóbeli jellegét. Az e célból elfogadott (értelemszerűen írott) belső jogszabály nem kihirdető jogszabály lenne a szó szoros értelmében, hanem legfeljebb végrehajtó jogszabály. Másrészt az ilyen szerződések és nyilatkozatok jogi jellege hosszú ideig kétséges lehet, legtöbbször az ex post facto értékelés (például egy nemzetközi bíróság által) állapítja meg a nemzetközi jogi kötelezettség keletkezését.

4.3. A Magyarországot kötelező regionális vagy kétoldalú nemzetközi szokásjogi normák

Ezek a szokásjogi normák nem általánosan elismert nemzetközi jogi szabályok, így a Q) cikk (3) bekezdés második mondata alapján csak kihirdetéssel válhatnak a magyar jog részévé. Ugyanakkor szokásjogi jellegük miatt ezeket az íratlan jogszabályokat fogalmilag lehetetlen kihirdetni, mert belső jogszabályba történő írásba foglalásukkal elveszítenék szokásjogi jellegüket. Mindez inkább csak elméleti probléma, mert az ilyen atipikus szokásjogi normák csak ritkán kerülnek jogviták középpontjába. Ugyanis Magyarország nemzetközi kapcsolatainak azokon a területein, ahol ezek felbukkanhatnak, számos nemzetközi szerződés létezik, amelyekhez e szokásjogi normák kapcsolódhatnak. Így egy szokásjogi szabály legtöbbször e szerződések sajátos, közös értelmezéseként jelenik meg. Például közös határfolyó hasznosítására vonatkozó szokásjogi szabály a kapcsolódó általános vagy regionális szerződés gyakorlati értelmezéseként vehető, még akkor is, ha az ilyen gyakorlat esetleg ténylegesen kiegészíti vagy egyenesen rontja a létező szerződéses szabályokat.[58]

Blutman László
egyetemi tanár (SZTE ÁJTK)


* A jelen tanulmány az OTKA támogatásával készült (K 101463).

[1] A nemzetközi szerződések „kihirdetésének” fogalmával alapvető problémák vannak, l. Blutman László: A nemzetközi szerződések törvénybe iktatása: homokszemek a gépezetben. Közjogi Szemle 2010. 1. sz. 7–14. o. Az ott tett fenntartásokkal használom a kihirdetés fogalmát.

[2] Bírálatára nézve l. pl. Bodnár László: A nemzetközi szerződések és az állam. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987. 91–92. o.

[3] 54/2004. (XII. 13.) AB határozat (kábítószerrel visszaélés bűncselekménye) ABH 2004, 690, VII.2. pont

[4] 30/2005. (VII. 14.) AB határozat (polgári repülés – repülési idő) ABH 2005, 325, II.3. pont

[5] A határozat értelmében a Q) cikk (3) bekezdés első mondata és az Alkotmány 7. § (1) bekezdés első fordulata lényegileg azonos, amelynek „az Alkotmánybíróság a jogértelmezésre is kiható jelentőséget tulajdonított”, 6/2013. (III. 1.) AB határozat, ABH 2013/7. 334, [105].

[6] Ez a kettő a 2013. évi II. törvény, amely az Európa–Ázsia közötti kombinált fuvarozás szervezési és üzemeltetési szempontjairól szóló 1997. augusztus 4-től hatályos Egyezmény, valamint az 2012. évi CXIII. törvény, mely – többek között – az Egyetemes Postaegyezmény 2001. július 10-én hatályba lépett, 1999-es módosításának a kihirdetéséről szólt.

[7] L. a 157/2012. (VII. 17.), a 112/2013. (IV. 12.) és a 263/2013. (VII. 11.) sz. Korm. rendeleteket.

[8] A nemzetközi szerződés fogalmára az Nsztv. 2. § a) pontja ad leírást. A kötelezettség nyilvánvalóan nem vonatkozik például a központi államhatalmi szervek által más államok szerveivel kötött nemzetközi megállapodásaira (pl. tárcaegyezmények), l. Nsztv. 4. § (2) bekezdés.

[9] A közlemények és határozatok legnagyobbrészt új szerződésre, esetleg szerződésmódosításra vagy kiegészítő jegyzőkönyvekre (kivételesen szerződés megszűnésére) vonatkoznak. Pontosan nem a nemzetközi jogi norma hatálybalépésről, hanem a kihirdetésről szóló jogszabály vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépéséről szólnak.

[10] L. a kétoldalú szerződésekben való utódlásról kötött magyar–moldovai szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CXIII. törvényt.

[11] 97/B/2002. AB végzés (dunai vízlépcsőrendszer) ABH 2003, 1883, III/2. és III/3.1. pont

[12] 2250 UNTS (2005) 253. o. A felmondás a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Általános Konferenciája 88. ülésszakán elfogadott, az anyaság védelméről szóló új, 183. számú egyezmény (Genf, 2000; beiktatta: 2004. évi CXI. törvény) megerősítésével és hatálybalépésével automatikusan történt meg a 16. cikkben foglalt rendelkezésnek megfelelően. A régi egyezmény a szervezet honlapja szerint sincs hatályban Magyarország tekintetében, l. www.ilo.org

[13] Megjegyzendő, hogy az új 183. számú egyezmény kihirdetéséről szóló jogszabály hivatalos magyar szövege az 1952-es 103. egyezmény módosító egyezményének tekinti, noha ez egy átdolgozott (revised) önálló egyezmény, amely a részes feleknél a korábbi egyezmény helyére lépett.

[14] Az Európai Unió alapító szerződései az Alkotmánybíróság felfogásában nem nemzetközi szerződések, és nem tartoznak az Alaptörvény Q) cikkének hatálya alá.

[15] Ezzel ellentétes álláspontra l. 1/2005. (X. 25.) KüM–IM együttes irányelv 47. pontja.

[16] Molnár Tamás: A nemzetközi jogi eredetű normák beépülése a magyar jogrendszerbe. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2013. 195–204. o.

[17] Ez elvileg nemcsak a nemzetközi bíróságok határozata lehet, de kötelező és végrehajtandó határozatot egyedi jogvitákban nemzetközi bíróságok hoznak a jelenlegi nemzetközi joggyakorlatban.

[18] L. pl. Bodnár László: A nemzetközi szerződések kihirdetéséről. Acta Jur. et Pol. Tomus LXXIII. Fasc. 13. Szeged 2010. 213. o.

[19] L. Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozása. Jog – Állam – Politika 2012. 1. sz. 48. o., vagy Molnár: i. m. 184. o., bár egyikük sem indokolta, mi zárná ki ezeket a határozatokat a kihirdetési kötelezettség alól.

[20] 1551 UNTS (1989) 324. o.

[21] 1286 UNTS (1982) 380. o., és 1654 UNTS (1991) 572. o.

[22] 1551 UNTS (1989) 359. o.

[23] 1551 UNTS (1989) 359. o.

[24] 1551 UNTS (1989) 361. o.

[25] Ilyen tanácsadó véleményre Magyarországot érintő közismert példa: Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory Opinion of March 30th, 1950 and Advisory Opinion (Second Phase) of July 18th,1950, I.C.J. Reports 1950. 65., 221. o.

[26] Eddig technikai kérdésekben hozott ilyen tanácsadó véleményeket a strasbourgi bíróság, amelyeknek a belső jogalkalmazás szempontjából semmi jelentősége nincs.

[27] L. a polgári eljárásra vonatkozó nemzetközi egyezmény (Hága, 1954; Magyarországon beiktatta az 1966. évi 8. tvr.) 17. cikkét.

[28] L. a miniszter 1932. évi 3.972 sz. rendeletét, Magyarországi Rendeletek Tára 1932. 194. o.

[29] Magyarországi Rendeletek Tára 1932. 888–890. o.

[30] A Külügyminisztérium régi honlapján fellelhető nyilvántartás mostani állapotában, látható hiányosságai miatt e célra használhatatlan (http://www.kulugyminiszterium.hu/szerzodes/). 2013. október 14-én összesen 1293 szerződést tüntettek fel benne, ezek közül csak 26 szerződést jelölt többoldalúként a nyilvántartás. Ez utóbbiak egyikénél, a szülői felelősséggel és a gyermekek védelmét szolgáló intézkedésekkel kapcsolatos együttműködésről szóló 1996-os hágai egyezménynél (2005. évi CXL. tv.) összesen húsz részes felet tüntet fel a nyilvántartás, miközben a szerződésnek már 39 részes állama van, l. http://www.hcch.net/

[31] Hasonlóan, több KüM-határozat részletesen közzétette, hogy a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló egyezmény és jegyzőkönyvei (Róma, 1980), az azokat módosító egyezmények, és a 2004-ben uniós tagállammá vált országoknak ezen egyezményhez és jegyzőkönyveihez történő csatlakozásáról szóló egyezmény (Brüsszel, 2005) milyen időpontokban lépett hatályba Magyarország és más uniós tagállam között.

[32] A törvényjavaslat indokolásából nem derül ki a változtatás oka, l. T/5001. sz. törvényjavaslat 122–123. o., http://www.parlament.hu/irom39/05001/05001.pdf.

[33] Magyarországi Rendeletek Tára 1931/I. 496. o.

[34] A jogalkotásról szóló 2011. évi CXXX. törvény 47. §-a alapján ezek a jogi iránymutatások hatályukat vesztették.

[35] Ahogy az előbb rámutattunk, a nyilvántartás nem teljes, így számos, Magyarországra kötelező nemzetközi szerződésnél nem tudni a jogokat és kötelezettségeket módosító ilyen egyoldalú aktusok körét és tartalmát. Például az előbb már idézett, a szülői felelősséggel és a gyermekek védelmét szolgáló intézkedésekkel kapcsolatos együttműködésről szóló 1996-os hágai egyezménynél a nyilvántartás csak a holland és máltai nyilatkozatra utal, azok szövege és időbeli hatálya nélkül. A szerződéshez azonban a 39 részes állam 19 fenntartást és 33 nyilatkozatot tett, l. http://www.hcch.net/

[36] Feltehetőleg ez indokolhatta a 2011. évi CCI. törvény 270. § (13) bekezdése által tett, a kihirdető jogszabályok tartalmára vonatkozó törvénymódosítást, amelyre az előbbiekben már utaltunk.

[37] Ugyanakkor a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 8. § (2) bekezdésében bennmaradt a kihirdetett kifogás szövegére való utalás. Molnár a kifogások kihirdetését a módosítás után is kötelezőnek tekinti, Molnár: i. m. 218–219. o.

[38] L. a szerződések jogáról szóló egyezmény (Bécs, 1969; Magyarországon beiktatva: 1987. évi 12. tvr.) 20. cikk 4. bekezdés b) pontját, és a 21. cikk 3. bekezdését.

[39] 2427 UNTS (2007) 69. o.

[40] 2472 UNTS (2007) 136. o.

[41] 973 UNTS (1975) 328. o.

[42] Például a tengerészek személyazonosító okmányairól szóló 185. számú ILO egyezmény (Genf, 2003; Magyarországon beiktatta a 2005. évi CII. törvény) mellékleteit a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Általános Konferenciája módosíthatja, és ez a módosítás a szerződésben részes államra kötelező lesz, kivéve, ha elfogadása után hat hónapon belül a részes állam írásbeli jegyzékbe foglalt nyilatkozattal a módosítást elhárítja (8. cikk 2. bekezdés).

[43] Nuclear Tests Case (Australia v France) ICJ Rep. (1974) 267. (par. 43.)

[44] L. az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottság (ILC) ez irányú munkáját, mely csak irányelvek megfogalmazásával végződött, ILC Report on the work of its fifty-eighth session (2006) GAOR A/61/10. Suppl. No. 10., 369–380. o.

[45] Ezzel a klasszikus osztályozást követjük, hasonlóan pl. Seventh report on unilateral acts of States. (2004) (V. R. Cedeño), A/CN.4/542. 7–77. o.

[46] A nehézségekre l. Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America) I.C.J. Reports (1986) 132. o., vagy Frontier Dispute (Burkina Faso v. Mali), Merits, I.C.J. Reports (1986) 574. (par. 39.).

[47] ILC Report on the work of its fifty-eighth session (2006) GAOR A/61/10. Suppl. No. 10., 370., 372. (első és negyedik irányelv). A nemzetközi jogban ilyen általános hatásköre az államfőnek, a kormányfőnek és a külügyekért felelős miniszternek van, de saját szűkebb felelősségi területén más magas rangú állami tisztségviselők magatartása is állami aktusnak minősül ebben az összefüggésben, l. pl. Arrest Warrant of 1 April 2000 (Democratic Republic of Congo v. Belgium), Judgment, I.C.J. Reports (2002) 21–22. (par. 53).

[48] Nuclear Tests Case (Australia v France) I.C.J. Reports (1974) 267. (par. 44.)

[49] Pl. Szemesi Sándor: A nemzetközi jog alapintézményei. Lícium, Debrecen 2011. 25. o.

[50] Case concerning the Temple of Preah Vihear (Cambodia v. Thailand), Merits, I.C.J. Reports (1962) 24. o.

[51] Ibid. 27. o. L. még Eighth report on unilateral acts of States. (2005) (V. R. Cedeño), A/CN.4/557. 29–32. o.

[52] Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), I.C.J. Reports (1951) 138–139. o.

[53] ILC Report on the work of its fifty-eighth session (2006) GAOR A/61/10. Suppl. No. 10. 374. o.

[54] Nuclear Tests Case (Australia v France) I.C.J. Reports (1974) 269–270. o., különösen par. 49.

[55] Legal Status of Eastern Greenland, PCIJ Series A/B, No. 53., 71. o. L. még ILC/Cedeño (2005): i. m. 21–22. o.

[56] Bruhács János: Nemzetközi jog I. Általános rész. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2008. 88. o., Kovács Péter: Nemzetközi közjog. Osiris, Budapest 2011. 86. o.

[57] Genf, 1977, Magyarországon beiktatva az 1989. évi 20. tvr.-ben. A rendelkezés a demilitarizált övezetek kijelöléséről szól. L. még erre Bruhács: i. m. 88. o.

[58] Ugyanakkor ki kell emelni, hogy kétoldalú szokásjogi normák elvileg könnyen kialakulhatnak viszonossági gyakorlatból is.