Publikáció: Újabb áttekintés az uniós jog alkalmazásának magyarországi alkotmányos kereteiről

Gárdos-Orosz Fruzsina:
Újabb áttekintés az uniós jog alkalmazásának magyarországi alkotmányos kereteiről[1]
(Közjogi Szemle, 2013/4., 44-53. o.)

 

Magyarország 2004-ben csatlakozott az Európai Unióhoz, és ennek érdekében az Országgyűlés már 2002-ben rendelkezett arról, hogy az Alkotmány egy új, 2/A. §-sal egészül ki,[2] amely szerint „[a] Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is”.[3] Az Alkotmány 6. § (4) bekezdése szerint a „Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében”.

A 2012. január 1-je óta hatályos Alaptörvény E) cikk (1) bekezdése értelmében „Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. (2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből fakadó egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolja. (3) Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt. (4) A (2) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”.[4]

A következő oldalakon bemutatom, hogy az Alkotmánybíróság – részben az erre irányuló megfelelően kimerítő indítvány hiányában – az Alkotmány és az Alaptörvény szövegét értelmezve nem vállalkozott arra, hogy teljes körűen meghatározza Magyarország állami hatáskör-átruházásának pontos mértékét, és mindazt, ami ebből következik a magyar és az uniós jog[5] kapcsolatára, különös tekintettel az Alaptörvény szerepére, illetve a jogalkalmazóra háruló részletes feladatmeg­határozásra nézve (1). Mindezek miatt fokozottan érdekes, hogy a jogirodalom hogyan gondolkodik ezekről a kérdésekről, illetve milyen iránymutatással tud szolgálni az Alkotmánybíróság és a rendes bíróság számára az uniós jog magyar jogban betöltött pozícióját illetően (2). A dolgozat értékelő összefoglalással zárja az uniós jog magyarországi pozícióját meghatározó alkotmányos keretek áttekintését (3).

Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása 2013. április 1-jén lépett hatályba. Ennek értelmében a régi alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztették, az Alkotmánybíróság e rendelkezést értelmező döntése szerint azonban a régi döntések továbbra is hivatkozhatóak, a régi döntésekben kifejtett alkotmányjogi álláspontját az Alkotmánybíróság fenntarthatja.[6] Bár – ahogy azt fentebb láthattuk – az Alkotmány és az Alaptörvény szövege egy, álláspontom szerint nem elhanyagolható kisebb eltéréstől eltekintve szinte azonos, az alkotmány-módosító parlamenti többség döntése alapján az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatálybalépéséhez viszonyuló 22/2012. (V. 11.) AB határozatában foglaltakhoz képest talán – legalábbis lélektanilag – még nagyobb az igény arra, hogy az Alkotmánybíróság gondolja át az adott alkotmányossági kérdésben korábban kialakított álláspontját.

Mindezek miatt ismét relevánsnak tűnik a kérdésfeltevés, hogy mi az, amit eddig gondolt az Alkotmánybíróság a magyar jog és az uniós jog kapcsolatáról, és mik azok a problémák, amelyek át- vagy továbbgondolásra érdemesek. A vizsgálat eredménye azt támasztja alá, hogy az Alaptörvény által meghatározott keretek között is szervesen tovább folytatható az elmúlt évtizedben megkezdett diskurzus; erre vonatkozóan az Alkotmánybírság 2012. január 1-jét követő másfél éves gyakorlatában sem találunk ellenpéldát.

1. Az Alkotmánybíróság által rögzített keretek

1.1. Az Alkotmány és az Alaptörvény normatartalma mint kiindulópont

Az Alkotmány sokak által kritizált[7] uniós klauzulája kevés fogódzót nyújtott az Alkotmánybíróság számára az indítványokban feltett alkotmányossági problémák megválaszolására, hiszen inkább a csatlakozás feltételéről, mint a csatlakozás következményeiről rendelkezett. Mindazonáltal az Alkotmánybíróság nem szorítkozott arra, hogy az Alkotmány 2/A. §-a alapján csak az eredeti szuverenitástranszfert közvetlenül érintő problémákat tárgyaljon,[8] hatáskörét azonban de facto mégis szűkre szabta. Ehhez a tartózkodó pozícióhoz talán az is hozzájárult, hogy az Alkotmánybíróság primer módon a bíróságok ítélkezési gyakorlatát alkotmányossági tekintetben 2012 előtt nem vizsgálta.[9]

Az új Alaptörvény E) cikkét tekintve biztosan konszolidációsnak mondható normaszöveget fogalmazott meg, amely az Alkotmányban foglalt korábbi változathoz képest, a nyelvi finomításokon túl egyetlen szabállyal egészült ki: az Európai Unió joga megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt. Azt, hogy az EU megállapíthat általánosan kötelező szabályt, a rendes bírósági gyakorlat korábban is elismerte: „Az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése – a kizárólagos jogalkotó joghatóság korlátozásával – lehetővé teszi, hogy az Európai Unió alapító szerződései alapján alkotott közösségi jog külön tagállami aktus nélkül állapíthat meg jogokat és kötelezettségeket közvetlenül a tagállamok főhatalma alá tartozó személyek számára”.[10]

Az Alaptörvény tehát a fent említett kiegészítő mondattal a közösségi jog alapelvei alapján kialakított magyar bírósági gyakorlatot kodifikálta annak érdekében, hogy a belső jogban alkotmányos rangot kapjon az uniós jognak ez a sajátossága. Kérdés, hogy e mondat alapot nyújt-e majd ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság szélesebb körben értelmezze a magyar jog, annak részeként az Alaptörvény és az uniós jog kapcsolatát. Az Alaptörvény hatálybalépését követő másfél éves gyakorlat alapján erre még nem tudunk választ adni.

Az Alaptörvény E) cikkének indokolása szerint: „Az Európai Unió nemzetközi szerződésen alapuló önálló jogrenddel rendelkezik, amelynek értelmében az uniós jog a tagállamok területén közvetlenül alkalmazandó, és a jogalanyok számára közvetlenül is teremthet jogokat és kötelezettségeket. Mivel az Európai Unióban való részvétel jelentősen befolyásolja a magyarországi közhatalom-gyakorlás rendjét és kereteit, valamint az uniós jog nagymértékben meghatározza a magyar jogalanyok jogait és kötelezettségeit, szükséges hogy az Európai Unió keretein belül történő hatáskörgyakorlásra az Alaptörvény – az Alaptörvény egészét átható rendezőelvek között – kifejezett felhatalmazást adjon. [A rendelkezés] lehetővé teszi, hogy Magyarország az Európai Unió tagállamaként, az Európai Unió intézményei útján gyakorolja egyes hatásköreit. Az érintett konkrét hatásköröket nemzetközi szerződésnek kell megállapítania, az Európai Unió intézményei útján történő hatáskörgyakorlás nem haladhatja meg a nemzetközi szerződésből fakadóan szükséges mértéket, valamint nem irányulhat több hatáskörre annál, mint amivel Magyarország az Alaptörvény alapján egyébként rendelkezik.”

1.2. Az alkotmánybírósági határozatok alapvető megállapításai és azok jogirodalmi kritikája

Az Alkotmánybíróság 2012 előtt két alapvető kérdés köré rendezte megállapításait. Egyrészt az Alkotmány 2/A. §-a, illetve a jogállamiságot kimondó 2. § (1) bekezdése[11] együttes értelmezésével a hatáskör-átruházás terjedelméről gondolkodott, másrészt ezzel összefüggésben egyes uniós jogi, illetve uniós eredetű belső jogi normákat értelmezett, keresve e szabályok helyét a magyar jogban, illetve ennek kapcsán a lehetséges alkotmányossági kontroll ismérveit, legfőképp határait.

A belső jog és az uniós jog kapcsolatát illetően a magyar alkotmánybíróság álláspontja az alapokat tekintve is meglehetősen ellentmondásos, amelyet jól mutat a vonatkozó alkotmánybírósági határozatokhoz fűzött számos külön- és párhuzamos vélemény. Ennek részben oka lehet az, hogy a magyar jog és a nemzetközi jog viszonya, illetve a nemzetközi jog alkotmányos felülvizsgálatának lehetősége a mai napig is kissé tisztázatlan a magyar jogban.[12]

Az uniós csatlakozást megelőzően az alkotmányossági felülvizsgálat problémáit kiválóan mutatta az Európai Közösségekkel kötött társulási szerződés, az 1994. évi I. törvényként ismert Európai Megállapodás (EM) 62. cikkének alkotmányossági vizsgálata. Az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban[13] a versenyjogi tilalmak értelmezésére vonatkozóan alkotmányos követelményeket fogalmazott meg, amelyeknek az volt a lényege, hogy a hatósági jogalkalmazó közvetlenül nem alkalmazhatja a közösségi jogra utaló és abban foglalt alkalmazási kritériumokat, mert a Magyar Köztársaság a határozat elbírálásának időpontjában nem tagja az Európai Uniónak, és a nemzetközi magánjog kollíziós normáira sem alapozható, hogy a magyar jogalkalmazó hatóságok a hivatkozott közösségi jogi kritériumokat közvetlenül alkalmazzák.[14]

Magyarország uniós csatlakozását követően legelőször a 17/2004. (V. 25.) AB határozat foglalkozott az uniós jog és a belső jog viszonyával. A határozat kimondta, hogy a mezőgazdasági termékek kereskedelmi többletkészletezéséről szóló törvény egyes rendelkezései alkotmányellenesek.[15] A köztársasági elnök alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványában alkotmányos aggályokat vetett fel a törvény számos szakaszára vonatkozóan. A jogszabályt az Európai Unió egyes bizottsági rendeleteinek végrehajtása érdekében alkották meg. Az indítvány hangsúlyozta, hogy a kifogás olyan rendelkezésekkel szemben merült fel, amelyek tartalmát nem határozta meg pontosan a közösségi jog, ezért azok inkább a tagállami törvényhozás produktumai. Emiatt az Alkotmány 2/A. §-a nem alkalmazható.[16] Az Alkotmánybíróság, egyetértve ezzel az állásponttal, nem fogalmazott meg általános útmutatást arra nézve, hogyan kell kezelni a közösségi jogot a magyar alkotmányos jogrendben, hanem kifejezetten a belső jogban született törvényi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatára szorítkozott.

Sajó András értékelése szerint a határozat sorai között olvasó arra a következtetésre is juthat, hogy az Alkotmánybíróság az Unióval való együttműködést az uniós rendeletek közvetlen hatályának feltétel nélküli elfogadásában látja.[17] Jakab András véleménye szerint az Alkotmánybíróság álláspontja inkább – helyesen – csak azt sugallja, hogy a két jogrendet, a magyar és az uniós jogrendet külön kell kezelni, és az implementáló szabályt adott esetben a magyar Alkotmány szabályaival össze kell vetni.[18]

A 17/2004. (V. 25.) AB határozat értelmezése kapcsán olyan állásponttal is találkozhatunk, amely azt hangsúlyozza, hogy az Alkotmánybíróság e döntésben egyértelműen kimondja, hogy jogosult a közösségi jogot implementáló magyar jogszabályt alkotmányossági szempontból felülvizsgálni, és azt megsemmisíteni. Mindez azt jelenti, hogy más államok alkotmányos felülvizsgálati szervéhez hasonlóan, a magyar Alkotmánybíróság sem fogadja el egyértelműen a közösségi jog feltétlen elsődlegességét. Ez a döntés az egyik mértékadó tankönyv szerint azonban aggályos, mert az alkotmánybírósági megsemmisítés kétségtelenül azzal járna, hogy Magyarország nem tudna eleget tenni az uniós kötelezettségének, ez pedig ellentétes volna az Alkotmány 2/A. §-ával és a 6. § (4) bekezdésével.[19] Míg az általánosan elfogadott a jogirodalomban, hogy egy tagállami alkotmánybíróság nem mondhatja ki egy másodlagos közösségi jogi aktusalkotmányellenességét,[20] az uniós jogot implementáló belső jog helyzete vitatott az alkotmányossági felülvizsgálat szempontjából.

Látható, hogy a 17/2004. (V. 25.) AB határozat értelmezési skálája igen széles. Bár a döntés alkalmat adhatott volna általános és egyértelmű megállapításokra a belső jog és az uniós jog kapcsolatát illetően, ezek a várt, nagy ívű alkotmányjogi elemzések elmaradtak. Az Alkotmánybíróság uniós jog vizsgálatára vonatkozó hatásköre kapcsán különböző jogi érvek merülnek fel az elsődleges és a másodlagos joganyagot illetően. Az uniós vonatkozású nemzetközi szerződések és a másodlagos jog esetében is alapkérdés azonban az, hogy egyáltalán be kell-e, be lehet-e illeszteni ezeket a szabályokat a magyar jogba. Az biztos, hogy az alkalmazási elsőbbség dilemmáját praktikusan semmiképp sem lehet megkerülni. Ha az alkalmazandó normák egy adott esetben egymásnak ellentmondanak, dönteni kell akkor is, ha egymás mellett létező jogként kezeljük a magyar jogot és az uniós jogot, és dönteni kell akkor is, ha elméletileg azt kívánjuk megalapozni, hogy az uniós jog a magyar jog része. Ez utóbbi felfogás szerint azonban nem csupán alkalmazási elsőbbségről van szó, hanem arról, hogy az egyik szabály a normahierarchiában magasabb rendű.

A téma szempontjából releváns a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény 12. §-ának alkotmányellenességével foglalkozó 744/B/2004. AB határozat. A vizsgált törvény egy irányelvet ültetett át a magyar jogba, az Európai Közösségek Tanácsának a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK irányelvét. Az Alkotmánybíróság azonban ismét csak az irányelven alapuló magyar jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát végezte el, és nem tért ki az irányelv érvényességére vagy az implementálás megfelelőségére. Sokak szerint aggályos az is, hogy az alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor a testület nem vette figyelembe az ügy uniós vonatkozásait, tehát az implementált jogot nem az alapul szolgáló irányelv, illetve az európai uniós jogpolitikai cél figyelembevételével értelmezte.[21]

Az 1053/E/2005 AB határozatban az indítványozó a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. és a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvényt azért támadta, mert álláspontja szerint az Országgyűlés megsértette az EK szerződés 10. cikkéből [jelenleg EUSz. 4. cikk (3) bek.] fakadó kötelezettségét. A törvényhozó ugyanis a csatlakozás napját követően is fenntartotta, illetve megszigorította a külföldön szervezett szerencsejáték magyarországi értékesítésére és a hozzá kapcsolódó reklámra vonatkozó szabályozást. Az indítványozó szerint ez ellentétes az EK Szerződésnek a szolgáltatásnyújtások szabadságára vonatkozó rendelkezésével, és ezért ellentétes az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdésével.

Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 2/A. §-ában foglalt, ún. csatlakozási klauzula a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióban való tagállami részvétele feltételeit és kereteit, valamint a közösségi jognak a magyar jogforrási rendszerbeli helyét határozza meg. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: az Alkotmány e rendelkezéséből konkrét jogalkotói kötelezettség nem származik.

A vonatkozó szakirodalommal[22] egyetértve kell megjegyezni, hogy a határozat e bekezdése az alkotmánybírósági gyakorlat során kialakult bizonytalanságok megszüntetésében nem sokat segít. Továbbra sem tudjuk, hogyan is határozná meg a csatlakozási klauzula az EU-jog jogforrástani pozícióját, illetve a hatáskör-átruházás kapcsán az együttműködés keretei sem lettek tisztábban láthatóak.

A döntéshez fűzött különvéleményében Kovács Péter alkotmánybíró vázol föl határozott víziót az Alkotmánybíróság kompetenciáját illetően: „[a]z indítványozó a mulasztást egy sui generis nemzetközi szerződés, a Magyarországon is számos elemét illetően közvetlen hatállyal bíró EK-szerződés tekintetében állította. Mivel az európajog (közösségi jog) hiteles értelmezése és alkalmazása az Európai Közösségek Bíróságának hatáskörébe tartozik, elvi éllel megállapítható, hogy kizárólag alkotmányos jog közvetlen veszélyeztetettsége alapozhatja meg annak vizsgálatát, hogy a jogalkotó nem sértette-e meg az ún. eredeti jogból, illetve az ún. másodlagos jogból fakadó kötelezettségét. Mivel az európai integrációban az Európai Közösségek Bírósága rendelkezik az európajogi (közösségi jogi) szabályok hiteles értelmezésének jogosítványával, az Alkotmánybíróság túllépne természetes hatáskörén, ha azt kutatná, nem adható-e olyan értelmezés az európajogi(közösségi jogi) kötelezettségeknek, hogy annak alapján az állam által elkövetett európajogi (közösségi jogi) normasértés megállapítása az Alkotmánybíróság hatáskörébe kerüljön.”

Az ügyeleti díjról szóló 72/2006. (XII. 15.) AB határozat sem lép tovább a kérdés elemzését illetően. Az esetben a rendes bíróságok az Európai Bíróság jogértelmezésére hivatkozva nem alkalmazták azokat a magyar jogszabályokat, amelyek ellentétesek voltak a közösségi joggal. Az Alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálata során nem értékelte ezt a magatartást, azonban megsemmisítette a közösségi joggal ellentétes magyar jogszabályokat. Az ügybeni csavar szerint nem azért azonban, mert azok ellentétesek voltak a közösségi joggal, hanem azért, mert a magyar Alkotmányba ütköztek.[23]

Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásban fejtette ki, hogy álláspontja szerint az ügy alkalmas lett volna arra, hogy a testület a „doktrinális definíció” megalkotásának igénye nélkül precedenst teremtsen arra vonatkozóan, hogyan kezelhető a magyar jog és a közösségi jog kapcsolata. Az alkotmánybíró azt hangsúlyozta, hogy a konkrét ügyet önmagában megoldotta volna, ha a testület dönt a közösségi jogszabály magyar jogforrási hierarchiában betöltött helyéről. Érvelésének lényege, hogy ha közvetlenül alkalmazandó egy irányelv, akkor annak ugyanaz a pozíciója a magyar jogban, mint a rendeletnek, tehát törvényi rangot kap. Lex speciálisként viselkedik azonban, a hazai jogszabállyal szemben alkalmazási elsőbbséggel bír. A közvetlenül alkalmazandó európai jog tehát mindenképpen elsőbbséget élvez a normahierarchiában (és természetesen alkalmazási elsőbbsége is van – a szerző) mind a törvénytől alacsonyabb rendű jogszabályokkal szemben, mind a törvénnyel szemben. Kovács úgy fogalmaz, hogy a közvetlenül végrehajtandó európai joggal szemben az azzal ellentétes magyar szabályok „nem is fejtenek ki joghatást, szinte nem is léteznek”. Kovács szerint az alkotmánybírósági döntéshozatal során szem előtt kell tartani továbbá, hogy a közösségi kompetenciába eső területeken a közösségi intézmények határozzák meg a jogot, és végső soron sohasem a tagállami alkotmánybíróság, hanem az Európai Bíróság jogosult az integrációs kötelezettségeket érintő konkrét jogviták eldöntésére.

Az európai elfogatóparancs kapcsán hozott 32/2008. (III. 12.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megerősíti, hogy „az Európai Unió jogrendszere nemzetközi jogi eredete ellenére önálló jogrendszer”, amelyben az Alkotmánybíróság az ún. eredeti jogot, azaz „szerződési eredetük dacára, az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kívánja kezelni” […], és ezek a „szerződések, mint elsődleges jogforrások és az Irányelv, mint másodlagos jogforrás közösségi jogként a belső jogrészei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak.”

Vincze Attila e határozathoz kapcsolódó kritikájának alapvető felvetése, hogy bár az Alkotmánybíróság minden határozatában megerősíti, hogy az uniós jogot nem nemzetközi jogként kezeli, nem látható, hogy ebből az állításból mi következik. Az a contrario következtetés ugyanis nem ad választ arra, hogy az uniós jogot hogyan kell érteni a magyar alkotmányos rendben.[24]

A 8/2011. (II. 18.) AB határozat és a 29/2011. (IV. 7.) AB határozat is tesz egy eredménytelen kísérletet az EU- jog és a magyar jog kapcsolatának meghatározására.[25] Az AB-határozatok szerint az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e a közösségi jogot. Az Alkotmánybíróság az indítványokat ezért e vonatkozásban hatásköre hiányában visszautasította. A határozat ismét arra enged következtetni, hogy az Alkotmánybíróság inkább különállóként kezelné az európai uniós és a magyar jogrendet. Az uniós eredetű, ám hazai jogalkotói aktusból származó szabályokat pedig a szokásos alkotmánybírósági tesztek segítségével ítélné meg.

A Lisszaboni Szerződésről szóló 143/2010. (VII. 14.) AB határozat foglalkozott legátfogóbb módon az Alkotmány 2/A. §-ának értelmezésével. Az indítványozó az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a Lisszaboni Szerződés egyes rendelkezései olyan mértékben korlátozzák Magyarország szuverenitását, hogy azok kötelező hatályának elismerésével a Magyar Köztársaság „a továbbiakban már nem tekinthető független jogállamnak”.

Az Alkotmánybíróság érdemi alkotmányossági vizsgálatot folytatott le, amelynek végkövetkeztetése, hogy a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény nem alkotmányellenes, mert a tagállamok alkotmányai továbbra is ellenőrizni tudják az Unó működését. Továbbra is megmarad a szubszidiaritás és az arányosság elve, amely biztosítja, hogy a tagállami parlamentek élhetnek a jogszabálytervezetek felülvizsgálatának jogával. Mindemellett a tagállamok megsemmisítési eljárást kezdeményezhetnek, az állampolgárok pedig polgári kezdeményezéssel fordulhatnak az Unió szerveihez. Az alapjogok védelmét biztosító Alapjogi Charta pedig szerződéses rangra emelkedett.[26]

Blutman László – elismerve bár az Alkotmánybíróság alkotmányossági mérce kialakítására tett igyekezetét – a határozat elemzésekor ismerteti, hogy a fenti ismérvek vizsgálata valójában milyen súlytalan alkotmányossági kontrollt jelent.[27] Blutman szerint a német Lisszabon-határozat mintájára a magyar Alkotmánybíróságnak is az lett volna a feladata, hogy kibontsa, az Alkotmány 2/A. §-a alapján a magyar állam átengedi-e az újabb uniós hatáskör megállapításának jogát az Uniónak.[28]

Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben – a már hatályba lépett Lisszaboni Szerződés érdemi alkotmánybírósági vizsgálata elvi lehetőségének magyarázataképpen – a határozathoz azt fűzte hozzá, hogy „abban az esetben azonban, ha az Alkotmánybíróság az ilyen – tehát az Európai Unió alapító és módosító szerződéseit módosító – szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét állapítaná meg, az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozata a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából folyó kötelezettségvállalásokra kihatással nem lehet. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak kell megteremtenie azt a helyzetet, hogy az európai uniós kötelezettségeket az Alkotmány sérelme nélkül maradéktalanul teljesíthesse a Magyar Köztársaság.”

Paczolay Péter és Lévay Miklós különvéleménye szerint „[a]z Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése értelmében az uniós tagsággal kapcsolatos kötelezettségvállalás, a tagként való részvétel feltételei, illetve a közös hatáskörgyakorlás is csak nemzetközi szerződés révén lehetséges, ezért az ilyen nemzetközi szerződések, valamint az azokat a belső jogban kihirdető törvények esetében sem zárható ki az utólagos alkotmányossági kontroll. Ennek lehetősége azonban időben korlátozott: az alkotmányossági vizsgálatra az inkorporáló törvény kihirdetése és a kihirdetett alapszerződés hatálybalépése közötti időben van csupán lehetőség. Az Európai Unió és tagállamai közötti viszonyrendszer alapjait érintő nemzetközi szerződés ugyanis az uniós jog részeként sui generis jellegű, mivel hatálybalépését követően – más nemzetközi szerződésektől eltérően – az uniós jogrend autonóm alapelvi környezetének megfelelően fejti ki hatását a magyar jogban. A hatálybalépése után az alapszerződés »kicsúszik« a szerződést belső joggá tevő törvényből, ha tetszik a magyar törvényhozótól független, önálló életet él a belső jogban. Az alapszerződés belső jogban való érvényesülésének eltérő rendje tehát a szerződés tartalmi vizsgálatát illetően kizárja az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló hatáskörét. […] Ez az érvelés nem mond ellent annak, hogy a másodlagos jogot interpretáló, végrehajtó magyar törvény vagy magyar rendelet alkotmányossága vizsgálható, hiszen ebben a körben nem az uniós jogi instrumentum, hanem a magyar jogalkotó produktuma a vizsgálat tárgya.”

Bragyova András nem csatlakozva az előzőekhez, különvéleményében szintén azt képviseli, hogy a Lisszaboni Szerződést kihirdető törvény alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság csak a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt vizsgálhatta volna érdemben, ezért az alkotmánybírósági eljárást az indítvány okafogyottsága miatt meg kellett volna szüntetnie.

Trócsányi László kiemeli különvéleményében, hogy „lényeges azonban, hogy az Alkotmány 2/A. §-a szerinti hatáskör-transzfer nem korlátlan, s ennek következtében a közösségi jog elsőbbsége sem érvényesül korlátlanul. […] Másrészt csak »egyes, Alkotmányból eredő« hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást. Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás csak arra terjedhet ki, amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján maguk is jogosultak.”[29]

Az Alkotmánybíróság tagjainak látható módon már abban sem sikerült megegyezniük, hogy foglalkozhat-e a testület egyáltalán a szerződést kihirdető törvény tartalmi vizsgálatával, mikortól „érinthetetlen” az elsődleges európai jog. A probléma tárgyalását megnehezítette, hogy az Alkotmánybíróság abból a tételből indul ki, hogy az európai jog nem nemzetközi jog.

Blutman László a határozatot értékelő jogirodalmi álláspontja, hasonlóan Vörös Imrééhez, azt emeli ki, hogy az EU-jog alkotmányos kezelésének megítélésénél a zűrzavar oka lehet a nemzetközi joggal kapcsolatos alkotmányjogi felfogás. Az EU-joggal kapcsolatos elsőre látható paradoxon persze az, hogy a magyar alkotmány egy általános felhatalmazást ad egy olyan társuláshoz való csatlakozásra, amely a saját joga elsődleges, még az Alkotmánnyal, Alaptörvénnyel szemben is működő érvényesülését kívánja meg.[30] A magyar jogban pedig az Alkotmány, Alaptörvény a legfelsőbb norma.[31] Mélyebben fekvő probléma azonban az, hogy míg a nemzetközi jog kapcsán a magyar jogban a dualista felfogás érvényesül, az EU-jog tekintetében a magyar Alkotmánybíróság egy sui generis jogrendszerrel áll szemben. Azzal szembesül, hogy az EU-jog sajátosságaiból fakadóan az uniós jog egyes normái monista módón, tehát implementáció nélkül, más normái dualista módon, csak magyar jogalkotói aktus eredményeképpen határozhatnak meg kötelező magatartási szabályt. A monista és a dualista felfogás kényszerű keveredéséből és elméleti tisztázatlanságából adódik az, hogy az Alkotmánybíróság nem tudja ellentmondásoktól mentesen definiálni, melyek azok az EU-jogot érintő normák, amelyeket alkotmányossági szempontból vizsgálhat, és milyen alkotmányossági vizsgálatot folytathat le, hogyan tudja figyelembe venni a vizsgált norma EU-jogi jellegét, eredetét.[32]

Mivel az elméleti és dogmatikai alapok sem egyértelműek, az Alkotmánybíróság egy alapvetően formalista felfogásba (implementált jog – magyar jog – szokásos alkotmányossági vizsgálat, nem implementált jog – EU-jog – nincs alkotmányossági vizsgálat) menekült, amely viszont ilyen leegyszerűsítésekkel nem alkalmas arra, hogy választ adjon az EU-jog státusára vonatkozó alapvető kérdésre.

A lisszaboni határozatban az Alkotmánybíróság kifejti továbbá, hogy nem jogosult az uniós jog értelmezésére, mert a bíróságok és végső soron az Európai Bíróság kizárólagos feladata. A magyar Alkotmánybíróság csak a magyar Alkotmány/Alaptörvény alapján értelmezhet, ezek az eszközök viszont nem alkalmasak az uniós jog megítélésére. Elfogadva ezt az álláspontot is, valóban nem látható, hogyan oldható fel az uniós jog és a magyar alkotmányjog együttélésének alkotmányjogi paradoxona. E tétel kapcsán ezért itt meg kell jegyezni, hogy még az Európai Bíróság elnöke sem állítja, hogy az Európai Bíróság volna az egyetlen, amely az uniós jogot autentikus módon értelmezheti. Az uniós jog alkalmazásakor a rendes bíróságok mellett az alkotmánybíróságok is kibonthatják az aktuális normatartalmat, sőt ez feltétlenül szükséges ahhoz, hogy alkalmazni tudják az uniós jogot.

Souris szerint a közös szabályokat nemcsak a rendes bíróságnak, hanem az egyes alkotmányossági kérdések megítélésénél az alkotmánybíróságoknak is figyelembe kell vennie. A megvalósításhoz az szükséges, hogy az Alkotmánybíróság a differenciált, sokszínű EU-jogot differenciált módszerekkel értelmezze, és sajátos alkotmányossági teszt segítségével vesse össze az Alaptörvénnyel. Az együttműködő alkotmányosság jegyében pedig előzetes döntéshozatali kérdésben fordulhat az Európai Bírósághoz akkor, ha úgy ítéli meg, hogy a vizsgált norma sérti a közös alkotmányos hagyományokat.[33]

Vincze Attila szerint az Európai Bíróság eljárása a közvetlenül alkalmazandó vagy a belső jogi norma alapjául szolgáló uniós norma érvénytelenségéhez vezethet, de az Alkotmánybíróság a norma megsemmisítése nélkül is kimondhatja az alkotmányellenességet. Az alkotmányossági vizsgálat (pl. a legitim jogalkotói cél, szükségesség és arányosság) során azonban nem hagyhatja figyelmen kívül az uniós célokat. Az Alkotmánybíróság egyes esetekben Vincze szerint élhetne továbbá a mulasztás megállapítására vonatkozó hatáskörével, amellyel a gyakorlatban talán sokszor fel tudná oldani az uniós jog alkotmányossági vizsgálatának problémáját.[34] Az együttműködést szolgálja emellett az is, ha az Alkotmánybíróság előzetes döntéshozatali eljárásban fordul az Európai Bírósághoz akkor, ha az elsődleges vagy másodlagos uniós jogkérdés alapvetően befolyásolja az alkotmányossági probléma megítélését.[35]

2. A jogirodalom értékelése a magyar jog és az EU-joganyag kapcsolatáról

A következő fejezetben áttekintem, hogy milyen alapvető kritikák fogalmazódtak meg a szuverenitástranszfer mértékét, illetve ebből következően a magyar jog és az uniós jog kapcsolatát illetően, alkotmányjogi szempontból melyek voltak a viták főbb csomópontjai. Ezen túl tájékoztató jelleggel megemlítem, hogy mindezen dilemmák mellett a magyar bíróságok hogyan oldják meg az uniós jog alkalmazásának kérdését.

2.1. A magyar jog és az uniós jog kapcsolatára vonatkozó kritika

Az Alkotmányban, Alaptörvényben foglalt csatlakozási klauzula és annak értelmezése kapcsán a hatáskör-átruházás terjedelméről, in abstacto a magyar jog és az uniós jog kapcsolatáról Magyarország szemszögéből keveset tudunk.[36] A magyar joggyakorlat egyik neves külföldi kritikusa, Sadurski úgy véli, hogy a magyar Alkotmánybíróság, hasonlóan a német Szövetségi Alkotmánybírósághoz, inkább egy tagállami alkotmányvédő pozícióba látszik helyezkedni. Ezt persze visszafogottabban teszi német vagy az olasz kollégáinál, de úgy tűnik, hogy nem fogadja el feltétlenül és minden esetben a közösségi jog szupremáciájának tételét.[37] Jakab András szerint azonban egy ilyen vállalkozás eleve kudarcra ítélt. A paradoxon az, hogy egyelőre a tagállami alkotmánybíróságok, így a magyar Alkotmánybíróság is abból az elméletileg meghaladható feltevésből indul ki, hogy a tagállam szuverén. Az Európai Unió azonban úgyszintén szuverenitást vindikál magának a sui generis jogrendjével. (Az Unió a demokratikus működést is azért fejleszti, mert a tagállami népszuverenitáshoz hasonló erejű hatalomra törekszik.[38])

A legfrissebb szakirodalomban Vörös Imre volt alkotmánybíró akadémiai székfoglaló előadása összegezte a kialakított szakirodalmi álláspontokat, kritikai éllel. Mindezen túl javaslatában teljeskörűséget célzó, koherens megoldást ad az Alkotmánybíróság által nyitva hagyott kérdésekre. Vörös álláspontja szerint a csatlakozási klauzula azt teszi lehetővé, hogy a magyar jogba egy attól különálló másik joganyag[39] áramoljon be. (Ennek ellentmondó értelmezésre vezethet, ha hangsúlyozzuk, hogy az ún. uniós klauzula „közös hatáskörgyakorlást” tesz lehetővé, ezzel a fordulattal hangsúlyozva a hatáskör-átruházás korlátait, és a szó szerint vett együttműködés normativitását. – a szerző.) Ez a beáramlás azonban ellentmondásokkal terhelt, ahogy a Costa v. E.N.E.L. ügyben az Európai Bíróság – és ennek átvételével a magyar Alkotmánybíróság – fogalmaz: az európai jog a tagállamok jogának integráns részévé vált, az európai jog a belső jog része. A jogok inkább együtt, egy koherens rendben állapítanak meg magatartási szabályokat: „az uniós jog az Alkotmány explicit rendelkezése: egy integrációs klauzula erejénél fogva közvetlen hatállyal alkalmazandó jog (kellene, hogy legyen), a Magyar Köztársaságban, amely – tartalmi konfliktus esetére – implikálja az alkalmazási elsőbbséget is”.[40]

Vörös értékelése szerint helyes az Alkotmánybíróságnak az uniós jog alkotmányos felülvizsgálatától tartózkodó gyakorlata, de – hangsúlyozza ezt az alkotmánybírósági gyakorlatot tárgyalók szinte mindegyikével – a dogmatikai tisztaság érdekében ki kellene dolgoznia egy szuverenitásvédelmi tesztet, amely meghatározza a magyar alkotmányosság uniós joghatásoktól mentes lényegi és sérthetetlen magját.[41] Ez volna a szuverenitástranszfer, állami hatáskör-átruházás határa, és ebből következne az uniós jog és a magyar jog viszonya az egyes konkrét kérdésekben.

Jakab felhívja a figyelmet arra, hogy az állami szuverenitás lényegi, átruházhatatlan magját, ebből következően a szuverenitástranszfer maximális mértékét azért is könnyebb definiálni, mint meghatározni az Unióval közösen gyakorolható állami hatáskörök terjedelmét, mert tudvalévő, hogy az uniós jogban nem egy rendelkezés szabja meg a hatáskörmegosztást a tagállamok és az Unió között, hanem számos, a joganyagban elszórtan található szabályból olvasható ki, mire jogosultak az Unió szervei. Az uniós kompetencia tehát nem rögzített sem tartalmára, sem formájára nézve. További probléma, hogy még ha pontosan körülhatárolt is az Unióra történő hatáskör-átruházás, akkor sem egyértelmű az, hogy kié a végső döntés egyes kérdésekben. Az Európai Uniónak ugyanis felhatalmazása van az alapító szerződésekben meglévő joghézagok betöltésére (ilyen különösen az EUMSz. 352. [EK Szerződés 308.] cikke) is.[42]

Az Európai Bíróság jogfejlesztő tevékenysége során tágan értelmezi a tagállami felhatalmazásokat, amihez hozzájárulhat az is, hogy az Európai Bíróság hatáskörei például nem tárgyuk szerint, hanem céljuk szerint kerültek meghatározásra, a közös piac megteremtését és fejlesztését szem előtt tartva. Így végső soron az uniós értelmezési oldalról szinte minden beletartozhat az Unió kompetenciájába, ami a közös cél megvalósítását szolgálja.[43] Jakab gondolatmenete alapján ezért feloldásra váró ellentét, hogy míg az Alaptörvényben foglalt csatlakozási klauzula alaptétele, hogy a magyar állam hatásköreit a szerződésből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez „szükséges mértékig” engedi át, az uniós jog szerint az Európai Bíróság jogosult meghatározni, hogy mi a „szükséges mérték”, hiszen ennek értelmezéséhez a közösségi jog céljainak értelmezésére elengedhetetlen.[44]

Sonnevend Pál és Bragyova András Jakab véleményével szemben amellett érvel, hogy a hatáskör-átruházás terjedelmének végső meghatározása mindenképpen az Alkotmánybíróság feladata, hiszen az Alkotmány 2/A. §-ából [és ugyanígy az Alaptörvény E) cikkéből – a szerző] az következik, hogy az uniós hatáskörgyakorlás során a tagállamok „közösen” járnak el, még akkor is, ha valójában a tagállamoktól független uniós intézmények látják el a döntéshozói feladatot. A közös eljárás kötelezettségéből az következik, hogy az uniós jog nem szakadhat el a tagállami jogoktól, ezért az uniós joganyag végső forrása is a tagállami alkotmány marad a demokratikus legitimáció, a felhatalmazási elv alapján érvelve. Mindezek miatt a tagállami alkotmányból kell levezetni azokat a szabályozási kérdéseket, amelyek a megmaradt szuverenitásmag alapján nem engedhetőek át az Európai Unió részére.[45]

Az alkotmánybírósági gyakorlat nyomán az is nyitott kérdés maradt, hogy a szu­verenitástranszfert az Alkotmány, Alaptörvény hajtja-e végre, vagy önmagában az aktus keletkezteti, hogy Magyarország csatlakozott az Európai Unióhoz. Az alapító szerződések határozzák meg, hogy mely hatáskörök gyakorolhatóak az Európai Unió, tehát de facto a tagállamok összessége által. Egyes vélemények szerint az alapító szerződésekhez való csat­lakozáskor az Országgyűlés meghatározta, hogy mekkora legyen a szuverenitástranszfer terjedelme. Magyarország mindezek alapján például nem válhat részesévé egy olyan alapítószerződés-módosításnak, amely az Unió szerveit feljogosítaná arra, hogy saját döntésük alapján tagállami hatásköröket vonjanak el.[46]

Kende Tamás szerint az Alkotmány alapján továbbá csak olyan hatalmat lehet átruházni, amellyel a magyar állam maga is rendelkezik (nemo plus iuris), ezért értelemszerűen nem lehet felhatalmazni az Uniót arra, hogy alkotmányellenes jogot alkosson. Ez egyértelmű kompeteciatúllépés volna az EU részéről, és ezért nem fogadható el a magyar állam számára. Ezt az értelmezést alapul véve aggályosnak tűnik, ha a magyar Alkotmánybíróságnak nincs olyan hatásköre, amely alapján alkotmányossági szempontból (kompetenciatúllépési tesztekkel) felül tudja vizsgálni a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi aktusokat.[47]

Várnay Ernő javaslata szerint egy uniós jogot implementáló szabály esetében az Alkotmánybíróság megvizsgálhatná, hogy a vitatott magyar jogszabályi rendelkezés a közösségi jogi irányelv által meghatározottakat ülteti-e át (ez esetben nem lehetséges alkotmányossági felülvizsgálat), vagy olyan szabályozásra vonatkozik, amelyet az irányelv szándékosan nyitva hagy a tagállam jogalkotója számára. Ez esetben szó lehetne alkotmányossági vizsgálatról, de az alapjogi vagy egyéb vizsgálati teszt alkalmazása során figyelembe kell venni többek között az Európai Unió érdekeit, a szabályozási célt is.[48] Várnay szerint elviekben lehetséges az is, hogy az Alkotmánybíróság nem tartja megfelelőnek az uniós jogi alapjogvédelmet, és ezért vizsgálja felül az egyes implementáló rendelkezéseket. A vizsgálati módszer azonban ez esetben sem lehet azonos a mindenkori alkotmányossági/alapjogi teszttel, hiszen figyelembe kell venni a tagságból fakadó együttműködési kötelezettséget. Ennek eleget lehet tenni úgy, hogy francia mintára csak a kiemelkedően súlyos alapjogsérelmet orvosolja az Alkotmánybíróság, vagy német mintára csak akkor foglalkozik az üggyel, ha megállapítható, hogy a közösségi jogi alapjogvédelem csökken.[49]

A jogirodalomban jól tükröződnek az alkotmánybírósági gyakorlat a közösségi jog elsődlegességét övező bizonytalanságai és ennek következményei. Vörös Imre Fritz Rittner[50] és Peter Haberle[51] nyomán azt írja, hogy a közösségi jog szupremáciája elsősorban azért vet fel a tagállami alkotmányokkal kapcsolatban problémákat, mert az Európai Unió egy kormányközi alapon működő, állandóan változó (constantly evolving) szupranacionális entitás.[52] Egyes szerzők szerint egyértelmű a közösségi jog elsődlegessége még a tagállami alkotmánnyal szemben is, mások árnyaltabban látják a problémát, és nem zárják ki, hogy egyes esetekben lehet a tagállami alkotmánybíróságnak is kontrollszerepe a tagállami alkotmány alapján, ám csak akkor, ha hatáskör-átruházási vagy az Alkotmány lényegi magvát jelentő szabályok sérülnek.[53]

Kecskés László a szuverenitásfogalomból indul ki, amikor annak felvázolására vállalkozik, hogy a közösségi jog és a magyar Alkotmány milyen viszonyban állhat egymással. Álláspontja szerint a szuverenitásfogalom pontosításához vezetne, ha az Országgyűlés meghatározná, hogy további hatáskör-átruházáshoz alkotmánymódosítás szükséges. Azt a kört is definiálni kell emellett, amelyre vonatkozóan az alkotmánymódosítás és így a hatáskör-átruházás tiltva lenne.[54] Jakab szerint – ezzel szemben – a közösségi jog elsődlegessége azért különösen meghatározó elv Magyarország számára, mert Magyarország a csatlakozáskor elfogadta az egész aquis communautaire-t, amelynek része az Európai Bíróság gyakorlata, tehát az elsődlegesség elve is. A jogforrási hierarchiában az alkotmánybírósági határozat, amely esetleg (lásd a német és az olasz mintát) meghatározza a tagállami alkotmányjognak azt az érinthetetlen magját, amelyet nem lehet átengedni a Közösség kompetenciájába, a törvénnyel azonos szinten álló normatív aktus, ezért az Európai Bíróság álláspontja szerint vele szemben is elsődlegessége van a közösségi jognak.[55]

2.2. A rendes bíróságok uniós jogalkalmazása a jogirodalom olvasatában

Magyarország EU-csatlakozása előtt Lomnici Zoltán, a Legfelsőbb Bíróság egykori elnöke hivatali ideje alatt vázolta, hogy az uniós csatlakozás és a közösségi jog szupremáciájának biztosítása hogyan képzelhető el a korábbi bírósági gyakorlat tükrében, milyen felkészülési feladatokat kell teljesíteni. Megjegyezte, a magyar bíróságok gyakorlatát nehezíti, hogy a közösségi jogszabályokon kívül az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát is figyelemmel kell kísérniük, hiszen Magyarország az Európai Megállapodásban azt vállalta, hogy a jogharmonizációt nemcsak az európai jog, hanem az Európai Bíróság határozatainak alapulvételével is végzi.[56] Lomnici álláspontja szerint a változásokban fontos szerep jutott annak is, hogy az emberi jogok védelmére a korábbinál nagyobb és más jellegű figyelmet kellett fordítani.[57]

A dolgozat első részében ismertettem, hogy a hatályos Alaptörvény E) cikke inkább a csatlakozáshoz köthető szuverenitástranszferről rendelkezik, de egyszerű értelmezéssel nem tudunk következtetéseket levonni az uniós jog magyarországi alkalmazásának vitás kérdéseire vonatkozóan, és az AB-határozatok is kevés iránymutatást adnak.[58] Ebből következhet, hogy a rendes bíróságok az alkalmazási elsőbbség, közvetlen hatály, összhangban értelmezés kérdésköreiben főleg az Európai Bíróság megállapításaira tudnak hagyatkozni, és az uniós jogi vagy közös kompetenciába tartozó joganyag alkalmazásakor az Alkotmánynak, Alaptörvénynek megfelelő értelmezés igénye kevéssé merül fel.[59]

Mindezek mellett a rendes bíróságok számára annyi biztosan egyértelművé vált a vonatkozó alkotmánybírósági határozatokból, hogy az önmagában nem alkotmányellenes, ha egy magyar jogszabály uniós jogba ütközik. A magyar jogszabály uniós joggal való ütközése feloldásának feladata tehát biztosan a rendes bíróságok feladatkörében marad. Az ezzel kapcsolatos jogegységesítő feladatot a csatlakozás után a Legfelsőbb Bíróság elvi állásfoglalásai töltötték be.

Fazekas Flóra összefoglalása szerint a rendes bíróságokat az uniós jog alkalmazásával kapcsolatban ma a következő kötelezettségek terhelik: a közösségi jogon alapuló igények hatékony érvényesítése, adott esetben a közösségi jog hivatalból történő alkalmazása, a nemzeti jog közösségi joggal összhangban történő értelmezése, adott esetben a közösségi joggal ütköző tagállami jogi rendelkezések félretétele vagy előzetes döntés kérése az Európai Bíróságtól. Ezeket a kötelezettségeket Fazekas az EK Szerződés 10. cikkében foglalt „hűség klauzulára” és az arra alapozott európai bírósági  ítélkezési gyakorlatra, a közösségi jog egységes és hatékony érvényesítésének kötelezettségére, és a közösségi jog elsőbbségének biztosítására vezeti vissza,[60] és azt állapítja meg, hogy az alkotmányos szintű nehézségek ellenére a rendes bíróságok e követelményrendszer mentén nagyvonalakban következetes módon alkalmazzák az unió joganyagát.

Kérdés azonban az, hogy az Alaptörvény E) cikkének új rendelkezése, amely szerint az Európai Unió általánosan kötelező magatartási szabályt állapíthat meg, változtat-e majd valamit a korábbi bírósági gyakorlaton. Azt már fentebb rögzítettük, hogy az Alaptörvény hatálybalépését követő közel másfél éves alkotmánybírósági gyakorlat nem foglalkozott e rendelkezés értelmezésével, és azt is beláttuk, hogy a rendes bíróságok már az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően is ennek megfelelően jártak el az uniós jog alkalmazásakor, így az Alaptörvény fényében nem várható alapvető változás a bíróságok gyakorlatában, csupán nagyobb tudatosság, amely köszönhető a múló időnek és a szakmai tapasztalatoknak.

3. Helyzet – Értékelés

Az Alaptörvény és az Alaptörvény negyedik módosításának a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatra vonatkozó rendelkezése következtében – úgy tűnik – nincs új a nap alatt, amikor az uniós jog alkalmazásával kapcsolatos alkotmányértelmezési lehetőségekről beszélünk. Azzal, hogy Magyarország az Európai Unió tagjává vált, megtörtént az alapvető szuverenitástranszfer, annak korlátairól és részletkérdéseiről lehet vitatkozni, de sem az Alaptörvény, annak módosításai, sem az elmúlt közel másfél év alkotmánybírósági gyakorlata nem ad indokot arra, hogy a vita keretei és alapvető iránya megváltozzon.

Ennek ellenére Magyarországgal szemben több, mint 50 eljárás van folyamatban az Európai Bizottság és a Bizottság keresete alapján az Európai Bíróság előtt, amelyek egy része érinti a magyar Alaptörvényt, illetve az annak alapján megalkotott sarkalatos törvényeket, más jogszabályokat.[61] Az Európai Bíróság továbbá saját eljárási rendje alapján[62] a magyar Alkotmánybíróságnak a jogszabály megsemmisítéséről rendelkező határozata mellett is elbírálta annak a rendelkezésnek az uniós jogba ütközését, amely a bírák 62 éves életkorban történő kényszer-nyugdíjazásáról döntött.[63] Az Alaptörvény negyedik módosítása után az EU-val folytatott párbeszéd azt mutatja, hogy a jogharmonizációnak legelőször is alkotmányos szinten kellene stabil irányokat mutatnia. Az uniós elkötelezettségnek a teljes Alaptörvényt átható – és nem csupán egy cikkben összesűrűsödő, és az Alaptörvény egészének kontextusában ellentmondásokkal terhelt – megjelenése ahhoz is hozzájárulhatna, hogy az átruházhatatlan szuverenitásmag meghatározása az Országgyűlés és a kormány együttműködésében, akár alkotmánybírósági eljárással kiegészülve, a demokratikus legitimáció elvének megfelelően megtörténjen.

Ami az Alkotmánybíróság szerepvállalását illeti az integrációs folyamatokban: a nemzetközi jog sajátos helyzetével ellentétben az uniós eredetű magyar, illetve a közvetlenül hatályos uniós jog alkotmányossági vizsgálatára a törvényhozó nem alakított ki speciális eljárásokat. Ebből – álláspontom szerint – logikailag az következik, hogy az Alkotmánybíróságnak az uniós jogot közvetlenül vagy közvetetten érintő jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során egyaránt le kellene folytatnia az érdemi alkotmányossági vizsgálatot, és meg kellene állapítania az alkotmányellenességet, mivel erre a feladatra – egy Magyarországon kötelező magatartási szabály alkotmányosságának vizsgálatára – végső soron, utolsó döntő fórumként az Alkotmánybíróság jogosult. Ha az Alkotmánybíróság a Magyarországon kötelezően alkalmazandó magatartási szabály vizsgálata során megállapítja, hogy az közvetlenül vagy közvetve uniós jog, uniós hatáskörbe tartozó szabályozási kérdésben rendelkezik, akkor az uniós jogot, vagy a pontosan meghatározott, a tagállamnak de facto diszkréciót nem engedő uniós jogot implementáló magyar jogszabályt nem semmisíti meg, hanem az Európai Bíróságnál kezdeményezi a norma megsemmisítését arra hivatkozva, hogy az EU-nak a nemoplus juris elve alapján nem lehet másra hatásköre, mint amire a tagállamoknak van az alkotmányos felhatalmazás alapján. Ha tehát egy uniós szabály alkotmányellenes, akkor azt az Európai Bíróságnak kell megsemmisítenie, mert az Uniónak csak arra van felhatalmazása a Lisszaboni Szerződés alapján, amelyet a demokratikus legitimáció következményeképpen az összes tagállam rá ruházott.

Tanulság a fentiek áttekintése után csak az lehet, hogy a vitás helyzetek alkotmányos tolerancia (constitutinal tolerance) híján aligha oldhatók fel. Ezt magyarul „együttműködő alkotmányosságnak” szokás hívni. Lényege, hogy az elméleti, dogmatikai vagy jogalkalmazásbeli gordiuszi csomókat néha inkább kibogozás helyett egyszerűen el kell vágni, így a két sui generis rendszer, a tagállami és az európai uniós jog a másikra tekintettel, összehangoltan fog eljárni a vitás jogi kérdésekben a közös célok és értékek jegyében. Nem feltétlenül jogi kényszer, hanem saját belátása alapján.[64]

Gárdos-Orosz Fruzsina
tudományos munkatárs (MTA TK JTI)


[1] A tanulmány a prágai Károly Egyetem Acta Universitatis Carolinae Iuridica című folyóirata által szervezett összehasonlító projekt keretében készült angol nyelvű írás magyar nyelvű rövidített, átdolgozott változata.

[2] Ennek feltétlen szükségességét vitatja Kecskés László: Az EU-csatlakozás magyar alkotmányjogi problémái. Magyar Tudomány 2006. 9. sz. 1081., 1082. o.

[3] A 2/A. § értelmezéséről l. Kende Tamás – Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika. Complex, Budapest 2006. 769–775. o.

[4] Ehhez kapcsolódóan l. a 22/2012. (V. 11. ) AB határozatot, amely absztrakt Alaptörvény-értelmezésre vonatkozó hatáskörben rögzítette, hogy milyen szerződések minősülnek e cikk alá tartozónak az újabb hatáskör-átruházási aktusra tekintettel.

[5] A közösségi jog (EK Szerződés) és az uniós jog (EUSz., EUMSz.) kifejezéseket kronologikusan fogom használni tekintettel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének 2009. december 31-i időpontjára.

[6] 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, indokolás [27]–[34]

[7] Összefoglalóan l. Vörös Imre: Csoportkép Laokoónnal. A magyar jog és az alkotmánybíráskodás vívódása az európai joggal. HVG-ORAC, Budapest 2011

[8] A szuverenitás korlátozhatóságáról általában a következő AB- határozatok rendelkeztek: 36/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999 320., 322.; 5/2011. (II. 28.) AB határozat, ABH 2001, 86, 89; 1154/B/1995. AB határozat, ABH 2001. 823, 826, 828; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220.

[9] Az Alkotmánybíróság 2005 óta vizsgálja felül a Legfelsőbb Bíróság (2012. január 1-je óta Kúria) jogegységi határozatait [42/2005. (XI. 14.) AB határozat], és 2012. január 1-je óta nyílik lehetőség alkotmányjogi panasz keretében a bírósági ítéletek felülvizsgálatára abban az esetben is, ha az alkotmányellenességet nem alkotmányellenes jogszabály alkalmazása okozza.

[10] Legf. Bír. Mfv.II.10.921/2005. sz., BH+ 2006.422.

[11] Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

[12] Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozása. Jog, Állam, Politika IV. évfolyam 1. sz. 17–60. o. különösen 53. o.

[13] ABH 1998, 220., utalva az 53/1993. (X. 13.) és a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban foglaltakra, amely határozatok szintén a nemzetközi jog és a magyar jog viszonyát elemzik.

[14] Vörös Imre: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi, dogmatikai és jogpolitikai aspektusai. In: Czuczai Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozásának küszöbén. KJK-Kerszöv, Budapest 2003. 47. o.

[15] ABH 2004, 328.

[16] Az indítványt l. www.keh.hu.

[17] Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? In: Uő. (szerk.): Alkotmányosság a magánjogban. Complex, Budapest 2006. 97–101. o.

[18] Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Dialóg Campus, Budapest 2007. 250–252. o.

[19] Kende – Szűcs (szerk.): i. m. 771–775. o.

[20] Várnay Ernő: Az Alkotmánybíróság és az Európai Unió joga. Jogtudományi Közlöny 2007. 10. sz. 428. o.

[21] Vörös Imre: Európai jog – magyar jog: konkurencia vagy koegzisztencia? Jogtudományi Közlöny 2011. 373. o.

[22] A határozat e bekezdésének körültekintő kritikai értelmezését l. Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC, Budapest 2012. 210–213. o. A könyv a téma szempontjából releváns összes alkotmánybírósági határozat kritikai elemzésére vállalkozik. 210–233. o.

[23] Várnay: i. m. 436. o.

[24] A határozatról bővebben l. Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság esete az Unió által kötött nemzetközi szerződésekkel. Európai Jog 2008. 4. sz. 27–34. o.

[25] A határozat a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, illetve a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességét vizsgálta. Az indítványozók a szociális partnerség követelményeinek megsértésével összefüggésben hivatkoznak az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről szóló 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartájának 27–28. cikkeire is, illetve az indokolás nélküli felmentés kapcsán az Alapjogi Charta 27., 28. és 30. cikkében foglalt rendelkezések megsértésére.

[26] A határozat IV. 2.5. pontja.

[27] Blutman László: Reagálás az első szám vitaindítójára – A magyar Lisszabon-határozat: befejezetlen szimfónia luxemburgi hangnemben. Alkotmánybírósági Szemle 2010. 2. sz. 98. o.

[28] Blutman: i. m. 99. o.

[29] L. ehhez a határozathoz összefoglalóan Blutman: i. m. 90–99. o.

[30] Vassilios Skoursis: Az Európai Unió Bírósága elnökének a magyar Alkotmánybíróság 20 éves fennállásának alkalmából tartott nemzetközi tudományos konferencián tartott beszéde. Alkotmánybírósági Szemle 2010. 1. sz. 142–148. o.

[31] Blutman László – Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában I. Európai Jog 2007. 2. sz. 3. o.

[32] Blutman: i. m. 91. o.

[33] Skoursis: i. m. 148. o.

[34] Dezső –Vincze: i. m. 236–237. o.

[35] Trócsányi László – Csink Lóránt: Alkotmány v. közösségi jog: az Alkotmánybíróság helye az Európai Unióban. Jogtudományi Közlöny 2008. 2. sz. 63–69. o.

[36] Összefoglaló jelleggel l. Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2005

[37] Wojcech Sadurski: Rights Before Courts: a Study of Constitutional Courts in Central-Eastern Europe. Springer, Dordrecht 2005. 146. o.

[38] Jakab András: A szuverenitás fogalmához kapcsolódó kompromisszumos stratégiák, különös tekintettel az európai integráció­ra. Európai Jog 2006. 2. sz. 8–10. o.

[39] Fragmentáltsága miatt az uniós jogot illetően a joganyag kifejezés valóban találóbbnak tűnik, mint a jogrend. Vörös Imre számos tanulmányában mutatja azt ki, hogy az uniós jog jogpolitikai szempontból sokkal heterogénebb, mint egy állami jog.

[40] Vörös: Európai jog – magyar jog… 396–399. o.

[41] Vörös: Európai jog – magyar jog… 399. o.

[42] Jakab: A magyar jogrendszer… 236. o.

[43] Uo.

[44] Jakab: A magyar jogrendszer… 249. o.

[45] Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után. Fundamentum 2003. 2. sz. 27–37. o.

[46] Kende – Szűcs: i. m. 771–772. o.

[47] Kende – Szűcs: i. m. 772–773. o.

[48] Várnay: i. m. 432. o.

[49] Uo.

[50] Fritz Rittner: Az Európai Unió útja a szövetségi állam felé. Jogtudományi Közlöny 2006. 286. o.

[51] Peter Haberle: Európa mint formálódó alkotmányos közösség. Jogtudományi Közlöny 2001. 10. sz. 432. o.

[52] Vörös: Az EU-csatlakozás… 51. o.

[53] Chronowski Nóra – Nemessányi Zoltán: Alkotmánybíróság – Európai Bíróság: felületi feszültség. Európai Jog 2004. 3. sz. 27. o.

[54] Kecskés László: A polgári jog fejlődése a kontinentális Európa nagy jogrendszereiben. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2004. 1087. o. Ezt a gondolatot érdemes összevetni a kelseni szuverenitástételekkel, a kötet szerint Kecskés vélhetően ebből indul ki: Az, hogy valami szuverén, azt jelenti, hogy azt totális rendnek kell tekinteni, azt várjuk el tehát, hogy minden élethelyzetre adjon választ. Ahhoz, hogy az államot, a szuverént elismerjük, a jogrend két kritériumnak kell, hogy megfeleljen. Az egyik az, hogy nem áll fölötte semmi, tehát még a nemzetközi jog sem lehet magasabb rendű a szuverén állam jogánál. Ebből következik, hogy két szuverén sem állhat egymás mellett. L. Hans Kelsen: Az államelmélet alapvonalai (ford. Moór Gyula). Budapest 1977. 50. o.

[55] Jakab: A magyar jogrendszer… 244. o.

[56] Idézi Vörös: Az EU-csatlakozás… 81. o.

[57] Uo.

[58] Hasonlóan a német, a francia és az olasz példához, a magyar Alkotmánybírósággal szemben a cseh alkotmánybíróság is meghatározta a „cukorkvóta-ítéletében” rendes bíróságok és az alkotmánybíróság feladatait a közösségi jog érvényesítését illetően. Az ítélet részletes elemzését l. Fazekas Flóra: A magyar Alkotmány viszonya a közösségi jog elsőbbségéhez egyes tagállami alkotmánybírósági felfogások tükrében. Doktori disszertáció, Debreceni Egyetem 2009. http://jog.unideb.hu/media/documents/doktori_nyilvanosvita/fazekas-ertekezes.pdf 175–181. o.

[59] Fazekas: i. m. 348. o.

[60] Fazekas: i. m. 349. o.

[61] A folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárások közül itt érdemes kiemelni például a médiaengedélyeztetési ügyet, amelyben Magyarországot egy külföldi műholdas televízió panaszolta be, mely csak úgy sugározhatta volna műsorait, ha Magyarországon telephellyel rendelkezik, és így bejegyzett cégként működik. Előrehaladottabb szakban van a közjegyzők ügye, a saját fogyasztásra főzetett pálinka mentessége a jövedéki adó alól, a környezeti hatásvizsgálatra, valamint az uniós távközlési szabályok késedelmes átvételére vonatkozó ügyek. A Bíróság elé kerültek a Bizottság keresete alapján például a földvásárlási támogatással kapcsolatos, az adatvédelmi biztos függetlenségére vonatkozó irányelvek megsértése miatt indult eljárások, vagy a távközlési különadó. http://ec.europa.eu/magyarorszag/press_room/press_releases/20130124_januari_ketelezetsegszegesi_elarasok_hu.htm.

[62] Osztovits András: Az Európai Unió joga. HVG- ORAC, Budapest 2012. 279. o.

[63] C-286/12. sz., Európai Bizottság kontra Magyarország ügyben 2012. november 6-án hozott ítélet [az EBHT-ben még nem tették közzé]. Az ügy elemzését l. Vincze Attila: Az Európai Unió Bírósága a bírói nyugdíjazásról. Jogesetek Magyarázata 2012. 4. sz. 65. o.

[64] Várnay: i. m. 425. o.